Les politiques d’attraction des municipalités de la région du Västra Götaland

Les autorités locales autonomes de la Suède se composent de 20 conseils de comté (Landsting) et de 290 municipalités (Kommuner) et 4 régions (Län) : Région Skåne, Västra Götalandsregionen (Région Västra Götaland), Région Halland et Région Gotland. Les régions ont la responsabilité du développement régional y compris l'élaboration de stratégies pour le développement de la région, la décision sur les investissements dans l'infrastructure de transport

176 régional et la distribution des fonds pour les initiatives de développement. La municipalité couvre un large éventail de domaines allant de l'éducation à l'emploi, au développement des infrastructures et à la culture. La région est une instance autonome en charge de relayer les politiques du gouvernement central, de coordonner les politiques locales et nationales et de déterminer des objectifs régionaux. La planification du territoire en Suède est contrôlée sous la forte autorité de la municipalité. Le gouvernement central ne peut intervenir dans la planification municipale que dans des cas limités, lorsque les intérêts nationaux sont en jeu. Cette tradition de « monopole de la planification municipale » a commencé en 1907 et a été remis en cause dans les années pour aboutir à l’élaboration du code de l’environnement en 1988 qui définit des secteurs d’intérêt national tel que l'écologie, le patrimoine, les loisirs; ou des industries particulières telles que l'agriculture, la foresterie, la pêche ou l'élevage de rennes. Il peut inclure des zones pour de futurs développements d'infrastructures telles que les routes, les chemins de fer ou les centrales électriques. Le conseil administratif du comté a la responsabilité globale des intérêts nationaux et est tenu de coordonner les intérêts nationaux. Deux comtés ont des plans régionaux en tant que plans physiques basés sur la Loi sur l'aménagement du territoire : la région de Stockholm (région équivalente au comté de Stockholm) et la région de Göteborg (une partie du comté de Västra Götaland).

Toutefois, l'organisme de planification régionale diffère dans chaque cas : conseil de comté pour le premier, association de municipalités pour ce dernier. Les municipalités ont donc un important pouvoir en termes d’aménagement et surtout au niveau des transports, relayés par la région qui peut également investir dans les infrastructures de transport. J. Monios et R. Berqvist (2016) soulignent également l’importance de la municipalité comme initiateur, impulseur d’un développement logistique à l’aide de mesures incitatives et de financement d’études de faisabilité. Les auteurs parlent même de « politique-entrepreneur ». Des politiques publiques proactives dans les municipalités de la région du Västra Götaland peuvent expliquer en partie une déconcentration des entrepôts et le desserrement observé dans la région.

Le système de planification suédois est régi par une solide gouvernance au niveau local. Le niveau de planification régionale n'a pas été très bien développé et représente le niveau le plus faible (Wallgren, et al., 2011) (Petterson, 1998). Dans le système de planification suédois, les PDR sont des documents-cadres orientés stratégiquement, fournissant des lignes directrices pour d'autres programmes et plans régionaux et locaux, fournissant une entrée, par exemple des programmes de fonds structurels et des plans globaux au niveau des municipalités. L'idée derrière le PDR est de joindre les forces des nombreux acteurs publics et privés au niveau local, régional et national, d'importance pour le développement régional en formulant des objectifs et des stratégies communs (SNS, 2007). En conséquence, le processus du PDR repose sur

177 l'établissement d'un consensus au sein du partenariat (Wallgren, Nilsson, Jonsson, & Wiklund, 2011). Les directives du gouvernement cherchent à ce que le PDR devienne une stratégie unitaire de croissance régionale dans un ou plusieurs comtés (SNS, 2007). Pour cette raison, l'autorité régionale compétente invite les acteurs régionaux, y compris les municipalités, les représentants des entreprises et les représentants des communautés locales, à un processus de dialogue participatif qui précède la compilation du document PDR.

Dans les années 1970-1980 le développement des régions a été axé sur les zones les moins peuplées du pays plutôt que sur les régions urbaines. Les politiques publiques ont soutenu la croissance dans les régions faiblement peuplées afin de limiter l'expansion des grandes régions métropolitaines. Cette politique a ses racines dans les années 1950, avec le dépeuplement des « comtés forestiers » dans le nord de la Suède en faveur des villes12_{. Cette politique publique}

cherche donc à limiter les premiers effets de l’étalement urbain. La notion d’équilibre territorial est au cœur de ces politiques. Soutenu par le projet Européen EU Interreg IIIB North Sea Programme dans le cadre du projet « SustAccess », la Suède cherche à contribuer à améliorer l’accessibilité entre les zones rurales et les gateways de la mer du Nord (2006).

Cette conception est atténuée dans les années 1990 avec des politiques publiques qui favorisent le développement des métropoles afin de tirer la croissance nationale. Dans un rapport produit par le Ministère de l’Environnement et des forêts et de la nature du Danemark sur la planification régionale en Scandinavie (Norvège, Finlande, Suède et Islande) de 2004, l’auteur souligne la pénétration du principe de « flerkärniga regioner » (région polycentrique) dans la planification régionale suédoise « la planification régionale peut être considérée comme plus importante aujourd'hui, car la mobilité a augmenté. Il est possible de parcourir de longues distances en peu de temps et les questions relatives aux déplacements quotidiens par exemple sont de plus en plus discutées et des concepts tels que l'élargissement des régions ("regionförstoring") sont utilisés. Travailler pour l'élargissement des régions est également perçu comme une réaction à la migration des zones rurales ». Le concept "régions polycentriques" ("flerkärniga regioner") est lié à cela. À Stockholm, le Bureau régional de planification a travaillé à un modèle polycentrique de la région dans le Plan de développement régional (RUFS). Le concept de polycentrisme ne concerne pas directement la région du Västra Götaland, néanmoins elle créé un contexte dans lequel des politiques d’aménagement puisent leur inspiration. Ce concept sert notamment l’objectif de développement territorial équilibré.

12 _{Sweden – the emergence of a national urban policy Jan-Evert Nilsson, Blekinge Institute of Technology Leo van der Berg, Erik Braun &} Jan van der Meer (eds.) National Policy Responses to Urban Challenges in Europe. London, Ashgate Publishing 2007

178 Le VGC recherche un développement équitable et équilibré entre Göteborg et le reste du comté, ce qui pourrait encourager d'autres municipalités à travers le marketing territorial à attirer plus d'investisseurs pour développer l’activité logistique. Ainsi, les prix des terrains et les politiques publiques sont des facteurs de desserrement logistique à l’échelle de la région du VGC. Le prix du terrain permet à des municipalités plus petites d’être compétitives face à Göteborg.

L’exemple du terminal d’Åmål illustre bien cette volonté de développer des pôles urbains hors de la métropole dans le reste de la région pour équilibrer le développement. Åmål Terminal de transbordement Värmdal, situé sur les rives du lac de Vänern 180 km du port de Göteborg, est l'un des rares terminaux en Suède avec accès aux voies navigables intérieures. Le terminal a commencé à fonctionner en janvier 2005 et peut donc être considéré comme l'un des plus récents terminaux ferroviaires en Suède. Avant la mise en place du nouveau terminal, Åmål disposait d'un ancien terminal rail-route qui transportait environ 2000 conteneurs par an mais était situé à côté du terminal de passagers et, pour des raisons de sécurité et de faible capacité, il a dû être déplacé vers un autre endroit. En 1999, Vänerexpressen a succédé à Green Cargo comme opérateur ferroviaire. L'idée pour le nouveau terminal est venue des politiciens locaux, à savoir la municipalité d'Åmål, en 2001. La mise en place d'un nouveau terminal amélioré a été vue comme une possibilité pour le développement de la municipalité. Avec de meilleurs services logistiques, de nouvelles industries devraient être attirées et avec eux de nouveaux emplois devraient ouvrir (Monios & Bergqvist, 2016).

La SEPA (Swedish Environmental Protection Agency) a conduit une étude en 2009 intitulée « Naturvårdsverket » pour faire l’analyse des politiques d’aménagement, notamment environnementales dans les différentes régions suédoises (SEPA, 2009) ; (Padam, 2015). L'étude note que les programmes de développement régional favorisent généralement l'expansion régionale par le transport en tant qu'outil de croissance économique et de cohésion. Cependant, la pression environnementale qui découle de la demande croissante de déplacements est abordée superficiellement ou pas du tout dans les PDR.

2.2.3.2. La politique des ports secs : favoriser la déconcentration des activités logistiques

En 2000, la part du transport ferroviaire par rapport au port était de 22%, mais en 2009, elle était passée à 50% (Ville de Göteborg, 2010a). Pour cela, elle mise sur une stratégie d’investissement dans les infrastructures de transport, notamment ferroviaire, afin de mieux connecter le port de Göteborg à son hinterland pour répartir l’activité dans le reste de la région.

179 Une position affirmée dans le document d’orientation stratégique « Vision Västra Götaland – Det Goda Livet » de 2005 mais qui ne donne pas d’informations plus précises sur les investissements à réaliser. Ce document insistait sur le caractère stratégique des investissements dans les infrastructures pour promouvoir la compétitivité portuaire de Göteborg. Avant l’établissement d’un plan régional dédié au fret en 2016, on trouve trace de différentes politiques régionales. Une des politiques majeures conduites simultanément par la Région, le Port de Göteborg et les municipalités pour développer l’hinterland était basé sur l’émergence de ces « ports secs » :

« Only a few years ago, the port had a dry port strategy well established, committed to developing rail connections further out in the region. This has changed now. The port and city of Gothenburg have an aggressive policy now of developing logistics facilities in Gothenburg. This is not good for rail transport; this is not good for areas such as Falköping”. Mairie Fälkoping, Entretien n°32.

Les « ports secs » correspondent à une politique incitative de report modal. Afin de faire bénéficier le reste de l’hinterland de la dynamique et des trafics générés par le port maritime de Göteborg, les politiques publiques ont encouragé le développement de terminaux intermodaux routiers-ferroviaires. Le but est de créer une offre industrielle et logistique hors de la zone portuaire de Göteborg afin de répartir l’effort logistique sur un territoire plus vaste et de participer à la politique d’équilibre de la région. Le projet pilote suédois a été mené par la municipalité de Falköping en collaboration avec d'autres partenaires suédois. L'accent est mis sur la création d'un port sec à Falköping appelé Skaraborg Logistic Centre, relié au port de Göteborg. Le port sec de Falköping doit devenir un modèle d'expansion vers d'autres emplacements géographiques. Le gouvernement, par l'entremise de ses administrations routières et ferroviaires, prend la main sur la mise en œuvre des ports secs. Un projet de loi sur la politique des transports en 2007 cherchait à organiser la gouvernance, en obligeant les régions à coopérer entre elles et à coopérer avec le port. Le gouvernement central a justifié son intervention par le coût que représentent ces aménagements. Cette politique a été soutenue dans le cadre d’un projet européen de trois ans (Interreg IVB Région de la mer du Nord), qui a été finalisé en 2012. Le Parlement suédois dès 1995 avait ouvert le transport ferroviaire à la concurrence (Woxenius, 2006). Cette politique des ports secs a notamment été un outil de l’aménagement régional dans le but de parvenir à un territoire plus équilibré.

Cette politique des ports secs a autorisé un développement de l’hinterland et a permis d’augmenter l’utilisation de la voie ferrée pour le transport de marchandises depuis le port. Ces politiques publiques viennent éclairer le desserrement logistique à l’échelle de la région de Vastra Gotaland et l’intensification logistique dans les pôles urbains. Le principe de créer des villes en réseaux, ici connectées par des infrastructures du transport de marchandises est à la

180 fois une source de développement régional plus équilibré et une source de déconcentration des activités logistiques à l’échelle régionale.

Le cas de la municipalité de Falköping est un exemple de cette politique d’attraction des activités logistiques et donc de déconcentration à l’échelle régionale La ville de Falköping estime que la localisation des entrepôts dans la ville est environ 5% moins cher qu’à Göteborg. Cette réduction équivaut au dégagement de marges importantes dans de nombreuses opérations logistiques. Les entreprises à Falköping ne paient pas les impôts locaux, seulement les impôts gouvernementaux. En 2000, la municipalité de Falköping a soumis une proposition pour la mise en place d'un terminal intermodal dans la zone à une distance ferroviaire de 124 km du port en raison des volumes déjà transportés vers le port par des camions. La question de la localisation du terminal a pris du temps et a demandé la production d’un grand nombre d’études. Cependant, fin 2006, lorsque la plus grande entreprise suédoise de produits forestiers, StoraEnso, a montré un intérêt pour l'établissement d'un terminal dans la région et d’un entrepôt de 40 000m² (Monios & Bergqvist, 2016), les travaux pour la construction du terminal ont commencé. Une fois l'emplacement choisi et le terminal construit, en 2007, de nouveaux problèmes - cette fois inattendues - sont arrivés. Ces problèmes étaient des volumes insuffisants, des problèmes de développement, la concurrence avec un autre terminal dans la région et la collaboration avec le Port. La municipalité a alors joué un rôle politique et économique déterminant pour maintenir en activité le terminal et attirer de nouveaux entrepôts et de nouvelles entreprises logistiques. Aujourd’hui des entreprises comme IKEA ou Tidhalom (une entreprise de fabrication d’allumettes) utilisent ce terminal. Plusieurs projets de construction d’entrepôts sont en cours, commel’implantation d'un entrepôt de 5000 m² dont la municipalité a déjà délivré les permis de construire. La situation à Falköping contraste avec celle de Göteborg, où les investisseurs immobiliers adoptent un nouveau (pour la Suède) modèle économique : la construction à blanc (avant l’identification de clients) ; et Falköping où les développeurs doivent trouver des clients pour louer les bâtiments logistiques avant d’investir. Falköping semble encore perçu comme un investissement plus risqué malgré le terminal intermodal.

Aujourd'hui, la municipalité souhaite aller plus loin et développer un parc logistique (avec une surface de terrain de 400.000 m²), idéalement pour favoriser les opérations ferroviaires mais qui peut être déconnecté d'une utilisation directe du rail. Un parc logistique doit pouvoir attirer des emplois nouveaux et maintenir les entreprises locales. Ce parc logistique serait situé à Falköping mais rayonnerait à l’échelle du Skaraborg13_{(Figure 36).}

181 Figure 36 - Extraits d’un document promotionnel pour le centre logistique du Skaraborg, 2016

Par ailleurs, comme de plus en plus de villes adoptent une stratégie de développement qui donne la priorité à la densification de la ville, les entreprises de transport de marchandises et de logistique sont incitées à se délocaliser notamment dans des pôles urbains secondaires, quand d'autres activités génératrices de rendements au sol plus élevés (les centres commerciaux, logements, bureaux) deviennent une priorité (Olsson & Larsson, 2015). De plus, comme aux Pays-Bas, une politique de préservation foncière des sols dans un but d'exploitation postérieure (effet spéculatif) a également incité à la déconcentration de ces activités. Par exemple à Göteborg on trouve une zone de réserve naturelle au nord de la zone logistique Bäckebol sur Hisingen limitant alors son développement (Olsson & Larsson, 2015). Le prix bas du transport se traduit par une plus grande flexibilité dans la localisation de ces installations logistiques dans un contexte de pression foncière dans les zones denses peu favorable aux activités logistiques. Ces activités soutiennent difficilement le différentiel de valeur ajoutée des programmes de logements, de bureaux ou de commerce.

2.2.3.3. De la stratégie régionale déconcentrée à la concentration logistique dans la