L'opérationnalité potentiellement administrée du pôle de compétitivité demande de suivre des
enjeux nationaux de croissance pas systématiquement en adéquation avec sa dimension
locale. Le recoupement de ces deux intérêts, nationaux et locaux, permet la mise en place d'un
dynamisme propre au pôle et, par conséquent relatif à son bon fonctionnement. Cette section
met alors en évidence le rôle de la dimension institutionnelle pour le développement d'un
pôle, puis l'application locale du pôle par l'intermédiaire de la politique industrielle régionale
de compétitivité pour arriver à la fusion des deux qui laisse transparaitre des effets
d'agglomération.
2.1 : Le rôle de la dimension institutionnelle pour le développement d’un pôle
La question de la gouvernance au-delà de la diversité des théories institutionnalistes souligne
que les règles, conventions et institutions ont un rôle actif dans les comportements et les
dynamiques économiques. Malgré la complexité de sa définition une approche globale peut
être retenue. La plupart du temps, la notion de gouvernance désigne avant tout un mouvement
de « décentrement » de la prise de décision, avec une multiplication des lieux et des acteurs
63
impliqués dans cette décision. Deux grands types de gouvernance sont distingués, à savoir la
gouvernance d’entreprise pour le secteur privé et la gouvernance politique pour la pensée
politique et administrative. Cette dernière est une théorie de la régulation sociale pouvant être
déclinée à toutes les échelles gouvernementales. Fondée sur le partenariat entre différents
acteurs la gouvernance politique/administrative peut être locale, urbaine, territoriale,
européenne ou encore mondiale. Or comme le met en exergue la citation de O. Eddelani : « Le
cluster se présente, alors comme une locomotive d’innovation et de changement au niveau
institutionnel et de gouvernance (le responsable territorial est appelé à céder le statut du
notable pour celui de manager tout en préparant une carrière de stratège), au niveau
productif (l’entreprise sera amenée à sortir du joug du management patriarcal basé sur la
rente pour devenir un véritable nid de création de richesse) et au niveau spatial (du territoire,
longtemps pris comme dotation de facteurs physiques, émergera une dimension du
local/régional intelligent et compétitif »
74le pôle de compétitivité est une locomotive de
changement au niveau institutionnel et de gouvernance, d’autant qu’il renvoie à la fois à la
gouvernance d’entreprise et à la gouvernance politico-administrative ; il doit donc alterner
entre ces deux dimensions pour trouver son mode de régulation afin d’être opérationnel. Le
pôle de compétitivité est à lui seul un nouveau mode de régulation propre à une gouvernance
particulière qui allie la dimension économique (via la gouvernance d’entreprise), politique
(car le pôle est dépendant du corps institutionnel) et socio-territorial (dans la mesure où il est
fondé sur des partenariats intégrant les acteurs locaux).
Concernant la gouvernance du pôle de compétitivité, en référence à la gouvernance
d’entreprise, elle représente l’ensemble des organes et règles de décision, d’information
(transparence) et de surveillance permettant aux ayants droit et partenaires d’une institution,
de voir leurs intérêts respectés et leurs voix entendues dans le fonctionnement de celle-ci. A
ce titre, les sociétés CM International et ARCessor ont réalisé en janvier 2008 un rapport pour
la Direction générale des entreprises (DGE) intitulé « Recueil des bonnes pratiques de
gouvernance pour les pôles de compétitivité ». Au stade de développement des pôles de
compétitivité actuel, cette étude a retenu six thématiques clés de la gouvernance :
- La stratégie globale ;
- La stratégie recherche et développement ;
74
Eddelani O., 2009, « Le cluster : écosystème d’innovation et incubateur d’organisations compétitives, cas de la
région de Fes Boulemane », In Bousseta M., Ezznati M., 2009, Gouvernance, territoires et pôles de
64
- Le processus projet ;
- Le développement international ;
- L’implication des PME ;
- La gestion des compétences et des ressources humaines.
Quant au sens strictement juridique nous pouvons donner l’exemple du pôle de compétitivité
Minalogic qui assure sa gouvernance par un Conseil d’Administration CA (six membres
élus parties prenantes de STMicroelectronics, Schneider Electric ; le Conseil Général de
l’Isère ; Tronics Microsystems ; Grenoble INP ; le CEA) en charge justement de la stratégie
du pôle. Le CA s’appuie sur des cellules d’animation pour mettre en œuvre ses prises de
décisions relatives au fonctionnement quotidien de Minalogic. Cette cellule est plus proche de
Minalogic, puisque investie par les directeurs de clusters intégrés au groupe, une chargée de
relations avec les PME et Collectivités Locales, des chargées de Communication... La cellule
opère alors sur le terrain pour mettre en relation les acteurs du pôle afin de faire émerger des
projets, participer à l’ingénierie, promouvoir les projets auprès des programmes publics,
mettre en place des outils collaboratifs, mener des actions de communication afin de
développer l’image du pôle et de ses acteurs, mettre en place une politique d’attractivité
internationale du pôle, établir des liens avec les autres pôles en France et à l’étranger, ou
encore mettre en œuvre les instruments de pilotage et d’évaluation du pôle. En tant que pôle
de référence, les actions du pôle mondial Minalogic peuvent tout à fait correspondre aux axes
clés de la gouvernance définis par le « Recueil des bonnes pratiques de gouvernance pour les
pôles de compétitivité » cité précédemment.
Concernant la gouvernance politico-administrative du pôle de compétitivité, comme le fait
remarquer O. Eddelani (2009), le cluster fait aussi appel à une gouvernance institutionnelle et
spatiale. Selon K. Colletis-Wahl, B. Pecqueur (2001)
75, les acteurs institutionnels sont
existentiels pour la création et la durabilité du pôle, que ce soit au niveau des infrastructures,
du matériel, des financements des programmes de recherche, des partenariats avec la région,
le département, les organismes locaux ou encore les chambres consulaires. Une réflexion sur
cette gouvernance désignant le gouvernement ou les administrations publiques peut ainsi être
menée, des institutions comme la Banque mondiale définissent la gouvernance comme « les
75
Colletis-Wahl K., Pecqueur B., 2001, « Territories, Development and Specific Resources : What analytical
65
traditions et institutions par lesquelles l’autorité est exercée dans un pays pour le bien
commun. Cela inclut les procédés par lesquels les titulaires sont choisis, contrôlés et
remplacés ; la capacité du gouvernement à gérer efficacement les ressources et à appliquer
des politiques solides et le respect des citoyens et de l’Etat envers les institutions régissant les
interactions économiques et sociales intervenant entre eux ». Effectivement, la « bonne
gouvernance » au niveau national soutient le développement économique par l’intermédiaire
des critères suivants :
- la sécurité des citoyens doit être assurée et le respect de la loi garanti,
- les organismes publics doivent gérer de façon équitable les dépenses publiques,
- les dirigeants politiques doivent rendre compte de leurs actions devant la population,
- l’information doit être disponible et facilement accessible à tous les citoyens.
L’aspect gouvernance peut prendre forme par exemple quant à l’inégale implantation
géographique des Technologies de l’Information et de la Communication (TIC) au sein d’un
territoire et d’un pays (importance de l’enjeu des pôles de compétitivité en ce qui concerne la
diffusion de l’innovation et de la transmission de la connaissance Ex : la mise en place du
haut débit).
Au niveau territorial, dans le contexte actuel de décentralisation le maintien de la coopération
entre les régions, par l’intermédiaire de la gouvernance, est également fondamental. De ce fait
la gouvernance peut concerner tout ou partie du projet de développement économique d’où
l’intérêt de l’intégrer au processus de fonctionnement d’un pôle de compétitivité. Cependant
le Conseil Economique et Social, en 2008, a réalisé un rapport « Les pôles de compétitivité :
faire converger performance et dynamique territoriale » présenté par M. André Marcon, qui
donne un regard sur les pôles de compétitivité et fait des propositions d’amélioration
notamment en termes de gouvernance territoriale. En effet, même si la circulaire du 2 août
2005 stipule que le représentant légal d’un pôle ne peut relever ni de l’Etat et ni d’une
collectivité territoriale, il est indispensable de renforcer la place des collectivités dans
l’appareil de gouvernance des pôles comme l’indiquait le CIADT de septembre 2004 :
« la mise en œuvre des pôles et des synergies locales requiert la coordination des actions des
différents partenaires et l’implication des collectivités locales constitue naturellement un
élément de crédibilité et du succès d’un projet de pôle »
76. Ce rapport insiste également sur
l’insuffisance de la dimension sociale qui pourrait se traduire par un dialogue social territorial
76
André Marcon M., 2008, « Les pôles de compétitivité : faire converger performance et dynamique
66
ou encore des Commissions Paritaires Interprofessionnelles Régionales de l’Emploi
(COPIRE) qui contribueraient à faciliter les relations au niveau local. La gouvernance
territoriale est d’autant importante qu’elle est en soi une capacité de délégation des plus aptes,
en effet, comme le précise J-F. Thisse
77« les régions doivent éviter le piège de vouloir tout
faire. Chacune doit accepter de se spécialiser dans les domaines où elle dispose d’un
avantage comparé au niveau interrégional ou international – autre application du principe de
différenciation – et importer les savoirs et compétences nécessaires dans ceux où elle est
faible ».
De ce fait, gouvernance et pôle de compétitivité sont liés, le pôle ne pouvant se créer sans le
jeu des acteurs institutionnels régit par une « bonne gouvernance » afin de veiller à son
opérationnalité.
Les instruments mis à la disposition des différentes autorités publiques territoriales sont
considérés comme déterminants pour la capacité d’innovation des territoires et centrés sur
deux thématiques majeures, d’une part, le développement des infrastructures technologiques
et scientifiques, dans l’objectif d’augmenter les ressources et l’offre de connaissances
avancées afin d’initier l’innovation, clef de voûte notamment des pôles de compétitivité, et,
d’autre part, les incitations financières à la recherche-développement R&D dans les
entreprises ainsi que dans les pôles de compétitivité. Le focus R&D renvoie à l’importance
des théories du développement du capital humain, qui se réfère à la théorie de la croissance
endogène (P. Romer, 1986 ; R.E. Lucas, 1988 ; R. Barro, 1990). Par exemple, les universités
sont susceptibles de jouer un rôle comme moteur de la dynamique économique des régions et
indirectement des pôles de compétitivité implantés sur ce territoire en question. Ces
instruments suscitent un grand intérêt pour les pôles, et peuvent prendre des formes diverses,
décrites par P. Aghion & E. Cohen (2004)
78, et précisées ci-après :
- actions sur le niveau des ressources physiques (incitations à l'épargne et à
l'investissement) et pesant sur l’attractivité de la région pour les investissements
« extérieurs »;
- investissements en éducation et recherche;
- actions pour développer le dynamisme entrepreneurial;
77
Madiès T., Prager J.-C., 2008, Innovation et compétitivité des régions, Rapport de la Documentation française,
Paris, p.p.157.
78
Aghion P., Cohen E., 2004, Education et croissance, Rapport du CAE, N°46, La Documentation française,
67
- aides financières directes et indirectes;
- soutien à la création et à la croissance des entreprises innovantes (incubateurs…);
- actions sur l'intensité des interactions de connaissances entre les acteurs économiques
(cellules de soutien au spin-off dans les universités ou centres de recherche privés,
soutien aux capital-risqueurs) ;
- actions de conseils au profit des PME, action de tranfert de connaissance via la
formation;
- politique de pôle de compétitivité par une labellisation des clusters;
- actions de « policy intelligence » c'est-à-dire les actions conduites pour améliorer
l'efficacité des moyens mis en œuvre, tant au niveau de la définition des politiques que
de leur suivi.
Cependant l’efficacité de ces instruments est à nuancer car elle dépend en partie des
circonstances des procédures mises en œuvre et de données microéconomiques (comme la
sélection des pôles de compétitivité labéllisés et par conséquent le nombre). Dans le cadre de
notre étude, la question de l’attribution des ressources bugdétaires aux politiques d’innovation
se pose, et ce, en raison de la masse des moyens nécessaires pour un pôle par rapport à la
quantité des pôles sélectionnés d’où le qualificatif de « saupoudrage » (couramment utilisé),
qui nuit à la crédibilité, à l’efficacité et aux problèmes inhérents à l’équité des politiques
industrielles régionales développées dans le point suivant.
La politique des pôles de compétitivité met en place une autre représentation de l’espace, de
nouveaux centres se créent, de nouvelles dynamiques et ce en partie par l’intermédiaire des
institutions qui permettent la mise en place de ces nouveaux besoins. En plus du rôle des
institutions pour la création et la durabilité du pôle soulevé, notamment par K. Colletis-Wahl,
qui met en exergue le fait que la coopération verticale et horizontale conditionne la réussite du
projet, une nouvelle représentation géographique de l’espace est donnée avec un
questionnement sur le rayonnement de ces pôles.
2.2 : Politique industrielle régionale de compétitivité : équité versus
efficacité ?
Les objectifs des politiques régionales se doivent d’intégrer les objectifs économiques et
sociaux des politiques nationales, ciblés sur la compétitivité et la croissance, vecteurs de
création d’emplois, tout en intégrant la dimension de l’aménagement et de l’équité territoriale
68
puisque ne l’omettons pas : la politique industrielle des pôles de compétitivité émane de la
DATAR. En effet, comme le souligne T. Madiès et J-C Prager (2008) les politiques ont très
longtemps privilégié les instruments classiques comme les incitations financières et fiscales,
les infrastructures physiques et les décisions directes de l’Etat dans la localisation des
administrations et de certaines entreprises, dans une optique d’effets à court terme sur les
créations d’emplois annoncées.
Le dynamisme de la politique des pôles de compétitivité s’inscrit dans une autre démarche
dans le sens où elle est fondée sur l’innovation, processus qui ne profite pas dans le court
terme à l’ensemble de la population du territoire concerné et « qui peut avoir tendance à
creuser les inégalités en favorisant un nombre limité d’entrepreneurs et, d’autre part,
l’amélioration de la productivité se retrouve à l’origine d’une tendance à l’éviction
progressive des activités industrielles ou des services de moindre productivité donc la
localisation n’est pas conditionnée par la proximité de la demande »
79. D’où l’intérêt de
valoriser les pôles de compétitivité qui, à l’inverse de la plupart des entreprises ne
s’implantent pas par rapport à la demande (relation de distance liée au marché potentiel en
référence à la Loi d’ Hotteling par exemple pour l’implantation de supermarché) mais par
rapport à l’offre territoriale (dans le sens de ressources territoriales : locaux formés et
qualifiés, collectivité qui a une forte capacité d’adaptation et qui est dynamique, l’identité
territoriale, le niveau de développement des infrastructures, l’existence de campus
renommés…). Le pôle de compétitivité, en quelque sorte réconcilie les objectifs de croissance
des politiques nationales qui peuvent être en désaccord avec l’équité des régions (les PdC
étant des concentrations mais répartis sur le territoire national). Cependant, l’équilibre reste
fragile et l’évolution de la politique des pôles de compétitivité, si elle continue dans cette
même lignée risque de mettre fin aux espoirs des régions les plus faibles - si les pôles
interrégionaux végètent en raison de « saupoudrage » financier et de manque d’immersion des
collectivités territoriales aux projets du pôle.
Pour ce qui est des attributions budgétaires des pôles, J.-L. Guigou et D. Parthenay (2001)
soulèvent une remarque sur la décentralisation en proposant « d’envisager une approche
différenciée du couple autonomie fiscale-dotations d’Etat selon le niveau de collectivité ; et
par une refonte des différentes interventions financières de l’Etat - dotations, subventions,
79
Madiès T., Prager J.-C., 2008, Innovation et compétitivité des régions, Rapport de la documentation Française,
69
contrats… - prenant davantage en compte les ressources locales potentielles, alors qu’elles se
contentent encore trop souvent d’abonder, sans nuance, les ressources mobilisées
localement. »
80.
Au même titre la politique des pôles de compétitivité distribue les fonds selon les couples :
- Subvention et Visibilité,
- Subvention et Région,
- Subvention et Secteur d’activité,
Comme l’illustre l’attribution des fonds du FUI, dans les deux premiers appels à projets de
2006, ci-dessous :
Figure 12 : Financement des régions (fonds unique) en 2006
Source : DGE, disponible sur :www.competitivite.gouv.fr/IMG/ppt/presentation_generale.ppt
Cette figure met alors en exergue que pour les pôles interrégionaux, les fonds ont été répartis
à égalité entre les différentes régions.
80
Guigou J.-L., Parthenay D., 2001, « De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisation de
nos cadre territoriaux d’action publique », In Aménagement du territoire, Rapport du CAE, N°31, La
Documentation française, p.p. 41.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
70
Figure 13 : Financement par secteur d’activité en 2006
Source : DGE, disponible sur :www.competitivite.gouv.fr/IMG/ppt/presentation_generale.ppt
Par conséquent, ce calcul ne prend guère en compte le potentiel de petits pôles, tels les pôles
interrégionaux, qui sont dans des régions et secteurs d’activité moins valorisés, et qui auraient
besoin de plus de financement pour croître. Ce constat compromet le schéma d’une
polarisation polycentrique (J. Lajugie, P. Delfaud, C. Lacour, 1985)
81, avec des pôles de
compétitivité totalement intégrés au territoire et diffusant des effets d’entraînement à l’image
des pôles de croissance Perrousiens, pour donner la priorité à l’aménagement du territoire.
A l’opposé du scénario du « polycentrisme maillé »
82(J.-L. Guigou, D. Parthenay, 2001),
reflétant l’équité et des ensembles territoriaux solidaires, le scénario de « l’archipel
éclaté »
83(P. Veltz, 1999) risquerait de s’imposer, dans le cadre des pôles de compétitivité,
sous la forme d’une polarisation à l’extrême avec comme seuls survivant les pôles mondiaux
(et/ou à vocation mondiale) connectés entre eux à l’échelle européenne et/ou mondiale sur la
base de projets partagés, mais sans effet de diffusion ni de contagion sur les autres régions et
81
Lajugie J., Delfaud P., Lacour C., 1985, Espace régional et aménagement du territoire, Ed. Dalloz, Paris.
82
Guigou J.-L., Parthenay D., 2001, « De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisation de
nos cadre territoriaux d’action publique », In Aménagement du territoire, Rapport du CAE, N°31, La
Documentation française, p.p. 27.
83
Guigou J.-L., Parthenay D., 2001, « De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisation de
nos cadre territoriaux d’action publique », In Aménagement du territoire, Rapport du CAE, N°31, La
Documentation française, p.p. 23.
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% TIC (7) Biotechs/santé/nutrition (9) Technologies marines (2) Agriculture/IAA (11) Transports/propulsion (3) Energie (5) Equipt foyer & personne (4) Process industriels (2)71
ce, atteignant, malgré tout, l’objectif de croissance et de compétitivité de la politique
industrielle des pôles.
Concernant l’immersion des collectivités territoriales aux projets du pôle (qu’il soit mondial,
à vocation mondiale, national ou interrégional) l’implication des acteurs locaux est
déterminante pour l’attractivité régionale et fait partie intégrante de leur réactivité.
Effectivement, le pôle capte les atouts du territoire pour se développer mais pour que cela
fonctionne durablement la région doit s’adapter et profiter des opportunités que lui offre le
pôle pour poursuivre sa logique de développement local, d’équité et d’emploi. Dans ce cas la
politique de croissance serait réalisée en limitant les disparités territoriales. L’idée étant
d’aboutir au scénario du « polycentrisme maillé » par l’intermédiaire des acteurs locaux entre
les pôles et les institutions, afin d’étendre les réseaux à l’échelle du territoire et de créer des
complémentarités locales favorables à une solidarité renforçant de ce fait l’équité via la
cohésion sociale territoriale.
Cette politique industrielle de pôle de compétitivité reste une politique régionale qui, par
conséquent, devrait rendre attractifs les territoires dans lesquels les pôles sont implantés et
ainsi participer à l'aménagement équitable du territoire. Cependant cette politique des pôles de
compétitivité est en soi un instrument à la disposition des différentes autorités publiques
territoriales, et ses retombées sur l’économie régionale restent concomitantes à
l’investissement des acteurs locaux (ou encore des capital-risqueurs) et aux décisions de
l’Etat. Cette ambiguïté de l’arbitrage de l’application des politiques régionales est soulignée
par P. Krugman (2003) : « There is good reason to think that policy can make a very big
difference to regional development and yet at the same time it is very hard to know exactly
what the right policy is »
84.
Cela nous conduit au constat de deux paradoxes. Le premier où effectivement la politique
Dans le document
Le dynamisme d’évolution des pôles de compétitivité territoriaux.
(Page 64-79)