86plus fortes proportions de décès à

A entrada do novo milênio para a Politica Florestal foi marcada pelo início do Programa Nacional de Florestas (PNF)26, sob a execução do Ministério de Meio Ambiente. O objetivo principal do PNF era fortalecer as políticas públicas relacionadas ao setor florestal para promover o desenvolvimento sustentável, conciliando o uso com a conservação das florestas brasileiras. As atividades estavam direcionadas tanto ao uso sustentável das florestas nativas, quanto à produção madeireira por florestas plantadas. Além disso, eram implementadas atividades para a recuperação florestal, restauração e florestamento para o desenvolvimento das indústrias de base florestal, envolvendo tanto proprietários rurais quanto comunidades que vivem em florestas em diferentes biomas do país (BRASIL, 2000).

Conforme comenta Alves (2016), o PNF foi construído a partir de diversos estudos sobre o setor florestal, realizados na segunda metade da década de 1990, e buscou apresentar, de forma abrangente, um conjunto de soluções para os principais problemas e demandas do setor florestal. Este programa teve importante apoio da FAO através do acordo de cooperação iniciado no ano de 1997, com a Agenda Positiva para o Setor Florestal Brasileiro.

A amplitude dos objetivos do PNF era considerada como uma das políticas mais ambiciosas planejadas para regular a indústria madeireira, segundo Nepsted et al. (2005). Esse programa foi baseado na premissa de que há uma limitação de florestas

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O Programa Nacional de Florestas foi criado pelo Decreto nº 3.420 de 20 de abril de 2000. É executado pelo Ministério de Meio Ambiente e conta com uma Comissão Nacional de Florestas (CONAFLOR), órgão de natureza consultiva para apoiar nas decisões e implementação dos programas inseridos no PNF. Consulta disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3420.htm. Acesso em: 25 de outubro de 2016.

regularizadas e disponíveis para a exploração e, portanto, era necessário identificar e regulamentar as florestas públicas para planejar a concessão florestal e impulsionar uma indústria madeireira regulamentada (NEPSTED et al., 2005).

Ainda no ano de 2000 e após um debate que durou mais de sete anos sobre categorias de áreas protegidas no território brasileiro, o Congresso Brasileiro aprovou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)27, que estabeleceu normativas para os diversos tipos de áreas protegidas em categorias nacionais criadas no país desde 1937 (VERISSIMO et al., 2011). A partir de então, as unidades de conservação passaram a ser classificadas em dois grupos: de Proteção Integral e de Uso

Sustentável28. Por sua vez, cada grupo é sub-classificado em diversas categorias, de acordo com o grau e o tipo de restrição de uso. Até 2007, as Unidades de Conservação federais eram administradas pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Após esta data, o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio) junto ao Ministèrio de Meio Ambiente (MMA), assumiu a gestão das UCs no Brasil.

Para Veríssimo et al. (2011), o boom na criação de Unidades de Conservação na Amazônia, a partir de 2003, foi resultado dos esforços do governo federal, sobretudo com apoio dos governos estaduais do Acre, Amazonas, Amapá e Pará. Segundo os autores, houve três principais razões para isso. Primeiro, a necessidade de ordenar o território e combater o desmatamento ilegal associado à grilagem de terras. Segundo, a urgência em proteger regiões com alto valor biológico. E, terceiro, a necessidade de atender às demandas das populações tradicionais, especialmente àquelas que se encontravam nas Reservas Extrativistas (Resex), nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e de produção florestal sustentável (Florestas Nacionais - FLONAS e Florestas Estaduais - FLOTAS). Para que isso fosse garantido foi fundamental o diálogo

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Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), promulgado pela Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Disponivel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm. Acesso em: outubro de 2016.

28 _{As unidades de conservação podem ser: (i) de Uso Sustentável, que permitem intervenções e manejo de} recursos naturais desde que declaradas em Planos de Manejo e, (ii) de Proteção Integral, com intervenções restritas à pesquisa e preservação da biodiversidade (Verissimo et. al, 2011). O CMBio é o órgão responsável pela gestão das Unidades de Conservação, federais, criadas por Decreto presidencial ou Lei, essas unidades se apresentam em 12 categorias no Brasil, conforme o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). (ICMBio, 2018 - http://www.icmbio.gov.br/portal/unidadesdeconservacao/o- que-sao).

com as diversas organizações ambientalistas e sociais com atuação na região e o apoio de programas como o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA)29.

Ainda nesta interface da conservação da biodiversidade e florestas, o Governo Federal promulgou a Política Nacional de Biodiversidade30em 2002, que embora não especifique instrumentos para a sua implementação, apresenta como objetivos a promoção, de forma integrada, da conservação da biodiversidade e da utilização sustentável de seus componentes, com a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos, de componentes do patrimônio genético e dos conhecimentos tradicionais associados a esses recursos.

Dentro deste contexto, foi preparado pela equipe do MMA um marco legal que permitisse a criação de um modelo de gestão de florestas públicas, para manter a capacidade da floresta em oferecer bens e serviços perpetuamente, servindo como uma alternativa de desenvolvimento socioeconômico. Em 18 de dezembro de 2002, o Poder Executivo apresentou ao Congresso Nacional um projeto de lei que contemplava normas sobre as concessões à iniciativa privada da exploração das Florestas Nacionais (FLONAS) (SILVA, 2010).

No entanto, segundo Barreto e Araújo (2012), apesar dos avanços legais, tecnológicos e institucionais para a proteção do meio ambiente e a gestão das florestas, que estavam sendo implementados no inicio da década de 2000, as políticas públicas voltadas para a região amazônica continuavam fragmentadas e contraditórias. A fragilidade das políticas de controle ficou ainda mais evidente após um forte aumento dos preços internacionais da soja entre 2000 e 2003, que resultou no aumento do desmatamento entre 2001 e 2004. Nesse período, a soja foi plantada em novas áreas desmatadas e em áreas que eram ocupadas por pastos. Em consequência, parte da pecuária foi deslocada para outras regiões de floresta.

Os autores (op cit.) discutem que a reação do Governo Federal foi criar um grupo interministerial para elaborar o novo plano de monitoramento e combate ao

29 _{O objetivo do Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) foi apoiar a criação de mais 200.000} km2 em Unidades de Conservação de acordo com critérios de representatividade biológica, intensidade das ameaças e relevância para o fortalecimento de populações tradicionais. O ARPA foi desenvolvido entre 2002 e 2015, coordenado pelo Ministério de Meio Ambiente e executado pelo ICMBio, e os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAS) dos Estados amazônicos. O ARPA foi criado por meio do Decreto nº 4.326/2002 e financiado pelo FUNBIO. (BARRETO E ARAUJO, 2012).

desmatamento na Amazônia, o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM), lançado em 2004. Além disso, em 2006, o Greenpeace liderou uma campanha que resultou em um boicote contra a soja oriunda de novos desmatamentos, o que resultou na Moratoria da Soja31, a qual denunciava a produção de grãos de soja oriundos de áreas desmatadas da Amazônia e a exportação deste grão, principalmente, para empresas europeias.

Além de combater o desmatamento, o PPCDAM objetiva promover o desenvolvimento sustentável da região por meio de três componentes: i); ordenamento fundiário e territorial; ii) monitoramento e controle; e iii) fomento a atividades sustentáveis. Estes objetivos se refletiram nas três fases do PPCDAM. As ações contidas no PPCDAm contribuíram significativamente para a drástica redução na taxa de desmatamento da Amazônia, medida pelo Projeto PRODES. A taxa anual passou de 27.772 km² em 2004 para 7.989 km² em 2016, uma redução de 70% em 10 anos (MMA, 2018), conforme pode ser observada na Figura 3.2.

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A Moratória é um acordo entre empresas, ONGs, governo e consumidores que prevê o compromisso das exportadoras em não adquirir matéria-prima ou financiar safras cultivadas em áreas desmatadas da Amazônia após julho de 2008. Foi assinada por membros da ABIOVE (Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais) e da ANEC (Associação Nacional dos Exportadores de Cereais), que controlavam 92% da produção de soja no Brasil. Até 2014, a moratória da soja monitorou 76 municípios responsáveis por quase toda a soja produzida na Amazônia brasileira. Disponivel (Site Greenpeace) em: https://www.greenpeace.org/archive-international/Global/international/code/2014/amazon/index_pt.html . Acesso em: 3 de novembro de 2017.

PPCDAm.

Fonte: MMA (2018)32.

Em 2006, com a ideia de fortalecer ainda mais o sistema de áreas protegidas e o combate ao desmatamento da Amazônia, o Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) foi lançado com intuito de orientar as ações para o estabelecimento de um sistema abrangente de áreas protegidas, incluindo, portanto, as Unidades de Conservação e os Territórios de Ocupação Tradicional (Terras Indígenas ou Territórios Remanescentes de Quilombo).

Embora grande parte das florestas brasileiras esteja localizada em terras públicas, nunca houve um marco regulatório para sua gestão. Desta forma, as novas normativas, planos e instruções desta fase foram publicadas num momento em que as florestas sofriam com o avanço da fronteira agropecuária e a grilagem de terras públicas, e num contexto político-institucional de um país que carecia de formulação de

32 _{MMA (2018). Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal.} Disponivel (Site MMA) em: http://www.mma.gov.br/informma/item/616-preven%C3%A7%C3%A3o-e- controle-do-desmatamento-na-amaz%C3%B4nia.html. Acesso em: 3 de novembro de 2017.

políticas eficazes que assegurassem a qualidade da conservação e uso sustentável das florestas brasileiras (SILVA, 2010).

Neste contexto, como uma forma de tentar conciliar os diferentes interesses que prevaleciam sobre o uso e ocupação das florestas públicas, especialmente àquelas situadas na região da Amazônia brasileira, o Estado aprovou a Lei de Gestão das

Florestas Públicas (LGFP)33, cuja concepção está voltada para o fomento às atividades produtivas sustentáveis, com monitoramento e controle ambiental e perspectiva de ordenamento fundiário e territorial (SILVA, 2010). Como veremos, no presente estudo, a LGFP se apresenta como uma tentativa de institucionalizar a gestão sustentável das florestas públicas e o uso dos recursos florestais.

A partir de 2007, com a LGFP, foram criadas novas estruturas, como o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e o Fundo Nacional para o Desenvolvimento Florestal (FNDF), que focou na instrumentalização dos mecanismos de gestão florestal: concessões florestais, distritos florestais sustentáveis, Sistema Nacional de Informações Florestais (SNIF), Inventário Florestal Nacional (IFN) e o Cadastro Nacional de Florestas Públicas (CNFP).

Como reflexo de demandas da sociedade civil e da governança sobre o sistema de áreas protegidas, também em 2007, foi criado o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio)34, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente. Para tanto, houve o desmembramento do IBAMA, que permaneceu com suas atribuições de monitoramento e fiscalização, e transferiu as atividades relacionadas à gestão das unidades de conservação para o novo órgão.

A criação do ICMBio contou com a formação de uma estrutura organizacional e institucional, vinculado ao MMA, para fortalecer as questões relacionadas com o uso da biodiversidade, incluindo os direitos ao manejo e o uso dos recursos naturais por populações tradicionais e comunidades originárias inseridas no contexto das unidades de conservação (áreas protegidas), entre outros objetivos relacionados à gestão do SNUC (VERISSIMO et. al., 2011).

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LGFP -Lei nº 11.284/2006.

O organograma do Ministério do Meio Ambiente (MMA) passou, portanto, a agregar estes dois órgãos, o SFB e o ICMBio, em sua estrutura, conforme pode ser observado na Figura 3.3.

O IBAMA35 continuou com suas atribuições para a execução da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA - Lei Nº 6.938/1981), concentrando-se nas operações de comando, controle e fiscalização do uso dos recursos naturais, além de conceder licenças ambientais para empreendimentos de sua competência.

Figura 3.3: Organograma dos órgãos competentes sobre as questões ambientais e florestais no Brasil em 201736.

Fonte: MMA (2017).

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Organograma do MMA. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/institucional/organograma> Acesso em: 8/03/2018.

Instituições governamentais

relacionadas com a gestão, uso e/ou conservação das florestas no Brasil.

3.2.3 A Agenda Ambiental e a Gestão de Florestas Nativas

Em 2009, como reflexo do debate internacional sobre mudanças climáticas, o Brasil criou a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC)37 e, em 2010, foi promulgado o Plano Nacional sobre Mudança do Clima e criado o Fundo Nacional de Mudança do Clima (Fundo Clima). O PNMC é composto pelos planos de ação para a prevenção e o controle do desmatamento nos biomas e pelos planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas, sendo seus principais compromissos: (a) o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm, (b) o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado – PPCerrado, (c) o Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE, (d) o Plano para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura e (e) o Plano de Redução de Emissões da Siderurgia (ALVES, 2016).

Para atender aos objetivos da Política e do Plano sobre Mudanças Climáticas, o Fundo Clima foi estabelecido com objetivo de assegurar recursos para apoiar a projetos ou estudos, e financiar empreendimentos que visem à mitigação das mudanças do clima e à adaptação a seus efeitos. O Fundo Clima iniciou suas atividades em 2011, e opera com recursos de natureza não reembolsáveis e reembolsáveis. Os recursos não reembolsáveis são geridos pelo MMA e os recursos reembolsáveis pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (ALVES, 2010).

Para implementar os compromissos relacionados com o clima, em 2009 o governo atuante assistiu a promulgação de duas outras importantes políticas públicas com foco no manejo sustentável das florestas. Dentro do MMA, uma série de projetos e programas estavam em discussão para atender as atividades agroextrativistas em comunidades situadas nas diferentes regiões brasileiras, sobretudo nos biomas Amazônia e Caatinga. Então, a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural do Ministério do Meio Ambiente (SEDR/MMA), juntamente com várias entidades da sociedade civil, lançaram o Programa Federal de Manejo Florestal Comunitário e Familiar (PFMFCF, PFMCF)38.

37 _{Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) - Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009.} 38 _{Nos documentos analisados sobre este Programa, foram encontradas mais de duas siglas para designá-} lo. Utilizaremos a sigla PFMCF, sendo esta a mais citada nas atas e relatórios do SFB. O PFMCF foi promulgado pelo - Decreto nº 6.874, de 5 de junho de 2009.

Neste mesma linha de atuação, também lançado em 2009, o “Plano Nacional para a Promoção das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade” (PNBSB – Plano da Sociobiodiversidade)39 foi criado pelo Governo Federal para promover a conservação e o uso sustentável da biodiversidade, e garantir alternativas de geração de renda para as comunidades rurais por meio do acesso às políticas de crédito, à assistência técnica e extensão rural, aos mercados e instrumentos de comercialização, e à política de garantia de preços mínimos. O PNBSB tem suas ações focadas em determinados territórios e produtos considerados prioritários em seu planejamento, e espera-se que novos territórios e produtos serão agregados com o passar do tempo (MDA; MMA; MDS, 2009).

Segundo Alves (2016), a construção do Plano da Sociobiodiversidade como estratégia do Governo Federal de articular as políticas voltadas para a promoção do desenvolvimento sustentável, a geração de renda e a justiça social, iniciou-se em 2007 com representantes dos Ministérios e da sociedade civil. Esse processo de construção teve a contribuição de mais de mil pessoas, incluindo representantes de povos e comunidades tradicionais e de agricultores familiares, órgãos governamentais do âmbito federal, estadual e municipal, empresas e instituições de fomento.

Desta forma, tanto o Programa Federal de Manejo Florestal Comunitário e Familiar, como o Plano da Sociobiodiversidade, podem ser considerados resultado de uma articulação social estabelecida a partir da formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNDSPCT), aprovada em 200740, e do Plano Amazônia Sustentável (PAS)41. Juntos, Programa,

39 _{O PNBSB – Plano da Sociobiodiveresidade foi estruturado pelos Minsiterio de Desenvolvimento} Agrário (MDA- extinto em 12 de junho de 2016); Ministério de Meio Ambiente (MMA) e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Conta com a participação de diversas outras organizações (governamentais e ONGs) para a sua implementação. Promulgado pela Portaria Interministerial MDA/MDS/MMA nº 239, de 21/07/09 (MDA;MMA;MDS, 2009).

40 _{Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais - Decreto} no. 6.040 de 07/02/2007, tem como objetivos apoiar e garantir a inclusão produtiva com a promoção de tecnologias sustentáveis, respeitando o sistema de organização social dos povos e comunidades tradicionais, valorizando os recursos naturais locais e práticas, saberes e tecnologias tradicionais (MDA;MMA;MDS, 2009).

41 _{No PAS, o governo federal e os governos estaduais da Amazônia assumem compromisso efetivo com} uma população de 24 milhões de pessoas da região, ao viabilizar a implementação de uma estratégia de longo prazo que concilie a promoção do desenvolvimento econômico com o uso sustentável dos recursos naturais, viabilizando inclusão social e distribuição de renda e resultando na melhoria da qualidade de vida dessa população (MMA, 2008) - http://www.casacivil.gov.br/.arquivos/110106%20-%20MI%20- %20Plano%20Amazonia%20Sustentavel%20-%20PAS.pdf

Plano e Política, fazem parte dos desafios da institucionalidade brasileira, sobretudo na região Amazônica.

- A promulgação do Novo Código Florestal (CF/2012)

Entretanto, o evento marcante do período (2010-2015) relacionado à governança florestal foi a modificação do Código Florestal de 1965 (CF/65). Após um longo e conturbado processo de sua revisão, novas instruções foram lançadas e o “Novo Código Florestal Brasileiro” foi aprovado pelo Congresso Nacional em 201242

.

O processo de revisão do CF/65 evidenciou a disputa histórica existente entre as diferentes visões e interesses em relação ao uso e ocupação do solo brasileiro, sobretudo, em relação às florestas nativas inseridas nas propriedades rurais privadas. A disputa por mais terras para a produção agropecuária em grande escala demonstrou os interesses que prevalecem e favorecem o setor produtivo voltado ao agronegócio da pecuária e da agricultura em detrimento da conservação e usos sustentável das florestas nativas (PAULINO, 2012; SPAROVEK; FREITAS; GUIDOTTI, 2017; PINTO, 2017).

O processo de negociação para a alteração da lei florestal se iniciou em meados de 2009 e desde então, o Código Florestal ocupou lugar proeminente nas agendas ambiental e do setor agrícola, com acompanhamento e repercussões globais (PAULINO, 2012; PINTO, 2017).

Para Machado (2017), de um lado estavam os atores com enfoque na produção rural (ruralistas), preocupados em garantir a produtividade do setor agropecuário e os eventuais custos com o processo de regularização ambiental. Do total de produtores rurais, 80% apresentam algum tipo de passivo ambiental, frequentemente relacionado à supressão da vegetação nativa além do permitido pelo CF/65.

Por outro lado, estavam os atores que desejavam que a lei fosse cumprida para garantir a proteção da vegetação nativa e conter as perdas provocadas pelo desmatamento ilegal. Neste grupo de atores estavam organizações não-governamentais

42 _{O Código Florestal Brasileiro – Lei 12.651/2012, também denominado como Novo Código Florestal,} substituiu o Código Florestal de 1965. Representa, portanto, a institucionalidade mais conhecida sobre a proteção da vegetação nativa no Brasil, a qual regulamenta a porcentagem da vegetação que deve ser mantida na propriedade privada e institui a Reserva Legal (RL) e Área de Preservação Permanente (APP) nas propriedades privadas em todo o território brasileiro. Além destas atribuições, outros objetivos podem ser conhecidos em consulta à Lei (BRASIL, 2012).

ambientalistas, acadêmicos , cidadãos envolvidos em organizações da sociedade civil, além de atores da esfera pública que atuavam com questões socioambientais.

Para Paulino (2012:41), a aprovação do Novo Código Florestal, em 2012, representou:

“o domínio da lógica predatória proveniente do modelo de ocupação territorial hegemônico no país, que se fixaram no argumento de que a lei florestal é um obstáculo ao desenvolvimento. Desta forma, as alterações realizadas recentemente dizem respeito à flexibilização do conceito de Reserva Legal (RL), à eliminação de Áreas de Preservação Permanente (APP), à ampla anistia por crimes ambientais (a partir de 2008), e à flacidez do princípio da função social da propriedade decorrente dos marcos legais que ora se busca instituir”.

Apesar da tensão gerada neste processo de reforma do Novo Código Florestal (CF/2012), a nova normativa apresenta como meta conciliar a proteção da vegetação nativa com a expansão da agropecuária, assim como regularizar o uso do solo nos mais de 5 milhões de imóveis rurais existentes no país (BRASIL, 2012; De DEUS; MASTRANGELO, 2017).

Observa-se, portanto, que embora haja forças em desequilíbrio na esfera das decisões políticas sobre as florestas, a promulgação do CF/2012 não passou despercebida pela sociedade civil. As negociações foram direcionadas por um tema em comum - o debate internacional e nacional sobre mudanças climáticas e restauração florestal - temas discutidos neste novo milênio.

A implementação do Código Florestal tem sido observada criticamente por grupos de atores sociais que participam dos debates sobre o Código Florestal. Dentre estes estão: o Observatório do Código Florestal (OCF); a Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura (Coalizão Brasil) e o Comitê de Sustentabilidade da Sociedade Rural Brasileira (SRB)44.

43 _{Embora a Sociedade Brasileira pelo Progresso da Ciência (SBPC) e a Academia Brasileira de Ciências}