Com a promulgação, em 2005, da Política Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), uma série de projetos foram implementados para promover a conservação, ordenamento e a valorização destas áreas, incluindo importantes porções florestais e seus entornos. Esta política representou um marco orientador para a conservação da biodiversidade através da gestão de Áreas Protegidas (AP), e levou em consideração o cenário de crescentes expectativas sobre este tema, tanto local, como internacional, impulsionado principalmente pelo Fundo Global para o Meio Ambiente (Global
Environment Facility – – GEF)92 que apoiava projetos no Chile desde seu estabelecimento, no início da década de 1990 (GEF; PNUD; MMA, 2011).
No Chile, entre os projetos apoiados pelo GEF estava o Projeto GEF SNAP93, que foi realizado entre 2008-2015 pelo, então CONAMA, atualmente Ministério de
Medio Ambiente (MMA). O projeto previa a criação de um Sistema Nacional Integrado
de Áreas Silvestres Protegidas (SNAP), incluindo áreas públicas, privadas, marinhas e costeiras (GEF; PNUD; MMA, 2011), buscando superar as dificuldades de implementação do antigo sistema, o SNASPE (discutido no item 4.2.1), e fortalecer a institucionalidade com a proposta da criação de um Servicio de Biodiversidad y Áreas
Protegidas (SBAP)94, ainda em processo de aprovação pelo governo chileno. Uma relação de leis, planos e políticas deste período podem ser observadas no Quadro 4.1.
Alguns dos objetivos do projeto do GEF SNAP eram voltados para definir as estratégias e linhas de ação do SNAP, entre as quais estão o manejo das áreas protegidas para contribuir com a adaptação às mudanças climáticas e o desenvolvimento local, e o
92
O GEF foi criado na véspera da Cúpula da Terra (Rio 92) para apoiar a resolução de problemas ambientais mais prementes enfrentados no planeta. Atua com orçamentos que superam 100 bilhões de dólares em aproximadamente 170 países. O GEF dá suporte a uma diversidade de temas, como: Áreas Protegidas; Manejo Integral da Paisagem; Manejo Florestal Sustentável; Redução da Emissão de Gases de efeito Estufa; Adaptação às mudanças Climáticas (GEF, 2018).
93 O Governo do Chile desenvolveu o Projeto Projeto GEF SNAP (CONAMA/GEF-PNUD, Nº 59602), no período 2008-2015. O título do projeto era "Criação de um Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas para o Chile: Estrutura Financeira e Operativa". O projeto foi executado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) a partir de 2010, substituindo o CONAMA, e co-financiado pelo GEF, através do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Para maiores detalhes consultar a página do programa disponível em: http://rnap.mma.gob.cl/gef-snap/ (GEF; PNUD; MMA, 2016).
94 Projeto de Lei do SBAP. Disponível em:
http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/publico/recursos/Reglamentos/Proyecto%20de%20ley%20SBAP%20 Boletin%209404-12.pdf. Acesso em: 15 de dezembro de 2017.
aumento do bem-estar social dentro e no entorno das áreas protegidas. O projeto promoveu o aumento da consciência pública sobre temas como biodiversidade, áreas protegidas e a redução de impactos sobre estes, inserindo na agenda da política pública os desafios da Adaptação e Mitigação das Mudanças Climáticas. Além disso, o projeto também contribuiu para reorganizar as categorias chilenas de AP, assim como para o registro de novas áreas (GEF, PNUD; MMA, 2011; 2016).
Verificou-se, portanto, o intenso envolvimento dos atores da arena ambiental nos espaços de decisão política para criação de novas leis e políticas públicas, especialmente com enfoque na conservação da biodiversidade, avaliação de impactos ambientais e mitigação de mudanças climáticas (TECKIN; CATALAN, 2005; SALAS et. al,, 2016; AIFBN, 2016). Apesar disso, a crise socioambiental florestal iniciada na década de 1990 ganhava força, e uma crise institucional florestal se anunciava pelos motivos detalhados adiante e que podem ser consultados no Quadro 4.5.
Em 2004, um acidente causado pela contaminação do rio Cruces por resíduos da indústria celulósica da empresa Celulose ARAUCO, dentro do Santuário Carlos
Anwandter de Valdivia (Los Rios), levou à morte milhares de cisnes95, o que acabou sendo o divisor de águas entre o modelo anterior e o novo ciclo de desenvolvimento florestal (SALAS et al., 2016). O evento gerou uma perda de credibilidade e má imagem da indústria florestal diante da opinião pública chilena, indicando a necessidade de substituição do antigo modelo de desenvolvimento florestal (ODEPA, 2016, SALAS et. al, 2016; DONOSO; REYES; GANGAS, 2016).
As denúncias contra as indústrias papeleiras se intensificaram no período entre 2005 -2010, especialmente, contra o DL 701 que permanecia favorecendo o setor das grandes empresas florestais através dos incentivos para o fomento florestal, embora tivesse sido modificado para priorizar o desenvolvimento de pequenos proprietários.
Como reflexo da debilidade institucional sobre a capacidade de fiscalização florestal e ambiental que o país apresentava, aliado ao fortalecimento dos atores sociais
95 A morte de cisnes (“cisnes de cuello negro” - Cygnus melanocoryphus) e peixes do rio Cruces foi atribuída ao derrame de dejetos químicos da industria de celulose CELCO-ARAUCO que atingiu a área protegida desde 1981 pelo Estado do Chile e pela Convenio de Ramsar. A espécie de cisne era a colônia mais produtiva e estável da América do Sul, tendo sida reduzida de 8 mil indivíduos em janeiro de 2004 a menos de 400 em maio do mesmo ano (SEPULVEDA; VILLARROEL, s/d - Disponível em: http://www.derechoalagua.cl/mapa-de-conflictos/desastre-ecologico-de-celco-en-el-santuario-rio-cruces/).
que se articulavam para elaborar propostas de novas políticas, em 2008 foi apresentado ao Congresso Nacional uma proposta de política florestal coordenada pelo Colégio de
Ingenieros Forestales. A proposta contava com a participação de diversos atores sociais
que estiveram envolvidos, principalmente, nas iniciativas do PAF (durante a década de 90) e projetos governamentais de proteção, conservação e manejo das florestas. Este documento intitulado “Proposta para a Formulação de uma Política Florestal Nacional” teve um papel importante ao influenciar decisões futuras, sobretudo aquelas relacionadas com as mudanças institucionais solicitadas por diversas organizações para a criação de um Servicio Nacional Forestal (SNF) e um Servicio de Biodiversidad y
Áreas Protegidas (SBAP), conforme será detalhado nas páginas seguintes.
Também em 2008, a tão esperada Ley de Bosques Nativos (Lei N. 20.283)96 foi finalmente promulgada, após 16 anos de tramitação no Congresso Nacional Chileno. O objetivo desta lei era o promover a recuperação e o manejo sustentável das florestas nativas, para as quais estabelecidas uma série de normas e incentivos econômicos (REYES et. al, 2017). Junto com esta nova norma florestal, também se estabeleceram os fundos de apoio à pesquisa e ao manejo florestal sustentável das florestas nativas, os quais serão detalhados nas páginas seguintes.
Em 2010, o Ministério del Medio Ambiente (MMA)97 foi criado, juntamente com a Oficina de Cambios Climáticos (OCC), sob a égide da Subsecretaria do Medio
Ambiente. No início de 2017 a OCC tornou-se a Divisão de Mudanças Climáticas
(DCC), mantendo suas responsabilidades originais, mas com um peso maior dentro da estrutura organizacional. O MMA conta com um Conselho de Ministros para a Sustentabilidade (CMS)98, que é o órgão deliberativo das normativas e políticas
96 “Ley de Bosques Nativos”, publicada como “Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal”, em 30 de Julho de 2008 pelo Ministério de Agricultura do Chile (Ley No. 20.283). Disponível em: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=274894. Acesso em: 5 de dezembro de 2016.
97 Lei nº 20.417 (publicado no Diário Oficial em 26/01/2010) que modifica a Lei nº 19.300 sobre Bases Gerais do Meio Ambiente.
98 O Conselho de Ministro pra a Sustentabilidade (CMS) é composto pelo Ministro do Ambiente, que preside, e seus pares de Agricultura, Finanças, Saúde, Economia, Desenvolvimento e Reconstrução, Energia, Obras Públicas, Habitação e Urbanismo, Transportes e Telecomunicações, Mineração e Desenvolvimento Social. Em 2014, este Conselho passou a a ser denominado de Conselho de Ministros para a Sustentabilidade e Mudança Clima, ao qual o Ministério das Relações Exteriores (MINREL) foi incorporado para facilitar a negociação internacional (MMA-Chile, 2017). Disponível em: http://portal.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2017/07/plan_nacional_climatico_2017_2.pdf. Acesso em: março de 2018.
públicas ambientais relacionadas com os temas tratados por diversos ministérios e órgãos públicos chilenos (MMA-Chile, 2017).
Portanto, no âmbito das questões sobre mudanças climáticas e florestas, o Chile vem se envolvendo oficialmente desde 2010, quando lançou a Estratégia Nacional de
Cambios Climáticos y Recursos Vegetacionales (ENCCRV). Esta Estratégia tem sido
implementada com o enfoque do REDD+ e de acordo com a Convenção do Clima (UNFCCC) (AIFBN, 2016a; ENCCRV, 2018).
As três fases da implementação da ENCCRV apresentam relações com os temas florestais. Na primeira fase (2010-2016), implementou-se sistemas para o controle das emissões de carbono e o sistema nacional de monitoramento florestal. Na segunda fase (2016 em diante), foram desenvolvidos projetos que tinham como objetivo a restauração e a silvicultura da floresta nativa, e os mecanismos do Sistema Nacional de Certificação da Lenha. A terceira fase, ainda a ser implantada, definirá os pagamentos por resultados, ou seja, serão aportados fundos internacionais e incentivos estatais e privados para impulsionar a participação dos usuários das florestas nas estratégias de combate às mudanças climáticas (AIFBN, 2016a; ENCCRV, 2018).
A criação do MMA (2010), a inclusão das questões sobre mudanças climáticas na agenda da política ambiental, as primeiras certificações das florestas plantadas com o selo da Forest Stewardship Council (FSC), em 2011, e o encerramento do DL 701 (2012), foram alguns dos fatos importantes que ocorreram neste período. Eles efetivamente demonstravam que os atores estavam organizados entorno de uma arena de política florestal, com a perspectiva de modificar os rumos do desenvolvimento florestal no Chile (AIFBN, 2011; SALAS et. al. 2016; ODEPA, 2016,)
No entanto, um novo evento ocorrido em 2015 desestabilizou institucionalmente este momento histórico, que apontava para uma evolução na agenda ‘socioambiental- florestal’ no Chile. O caso do cartel dos preços do papel higiênico, fixado pelas empresas florestais dominantes no país, denominado de caso “Confort Gate”, envolvia principalmente a empresa florestal CMPC. O escândalo caso gerou uma instabilidade na credibilidade do selo que certificava a empresa diante dos Princípios e Critérios do FSC, e que deveriam garantir o compromisso da empresa (certificada) com um modelo de desenvolvimento econômico, social e ambiental responsável, não somente com as
pessoas envolvidas diretamente na produção, mas com toda a sociedade (AIFBN, 2016; SALAS et al., 2016).
Tal acontecimento colocou novamente na mesa de debate os conflitos entre empresas e comunidades, e a conversão das florestas nativas por florestas plantadas. Neste sentido, o WWF-Chile, em 2015, realizou uma pesquisa sobre a problemática social associada às plantações florestais da indústria de papel e celulose no sul do Chile, o que resultou na promoção de mesas de diálogo com diferentes atores sociais da região. A pesquisa diagnosticou diversos pontos conflituosos, como a mudança da paisagem e a degradação dos serviços ecossistêmicos (agua, solo) nas áreas vizinhas aos monocultivos, afetando a dinâmica da agricultura familiar na região, sobretudo das comunidades Mapuches.
A substituição das florestas nativas por plantadas, que era comum no passado, ainda continua no presente (LITTLE et al., 2009; MIRANDA et. al, 2015; SALAS et. al, 2016; MANUSCHEVICH; BEIER, 2016). Para Donoso e Reyes (2015) o modelo de desenvolvimento florestal chileno ainda prioriza um modelo voltado à grande produção e à monocultura com espécies de rápido crescimento, como o pinus e eucaliptos, destinados principalmente para a indústria de celulose e madeira.
O período 2005-2015 é dominado, portanto, por uma “Crise da
Institucionalidade Florestal” (detalhada no Quadro 4.5). Observa-se, por um lado,
avanços na legislação e nas formas abertas de participação da sociedade nos espaços de decisão. Por outro lado, há incerteza na implementação dos planos e compromissos governamentais diante das contraditórias visões que se sobrepõem atualmente sobre o setor florestal (ODEPA, 2016).
A seguir, serão apresentadas as características da Ley de Bosques Nativos, a primeira norma florestal chilena que explicita a relevância das florestas para o desenvolvimento sustentável e estabelece incentivos para recuperar e manejar adequadamente as florestas nativas (REYES et. al, 2017). Juntamente com o seu detalhamento, serão discutidas as percepções dos atores sociais da área florestal chilena.
Quadro 4.1: Histórico de políticas e leis florestais no Chile entre 1931 e 2016
Ano Leis e Decretos Assunto Órgão competente
1931 Ley de Bosques / Decreto 4363
Lei de proteção e manejo sustentável das florestas nativas. Ministerio de Tierras y Colonización.
1972 CONAF Criação da Corporación Nacional Forestal (CONAF) -
Organização de caráter privado - substitui a COREF - Corporação de Reflorestamento criada em 1968.
Ministério de Agricultura (MINAGRO).
1974 Decreto Ley 701 / DL 2565 Sobre incentivos e fomento florestal com espécies exóticas e nativas.
Ministério de Agricultura (MINAGRO). Modificado em 1998.
1960 INFOR Criação do Instituto Forestal de Chile. Organização de caráter privado dependente do
Ministério da Agricultura (MINAGRO). 1980 Constituição Nacional
Chilena
Em seu artigo 19 designa ao Estado a responsabilidade pelo cuidado e proteção à natureza.
Política Geral 1984 Lei Nº 18.362 – SNASPE Cria o Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del
Estado
Corporación Nacional Forestal (CONAF) subordinada ao MINAGRO.
1992 Projeto de Lei de Bosques Nativos
Apresentação do Projeto de Lei para definir novos rumos da Lei de Bosques de 1931 e 1963.
CONAF/MINAGRO 1993
1995
Acordo CDB-Chile País assina acordo para elaborar plano de conservação da biodiversidade em 1993. Entrada em vigor em 1995.
Acordo Internacional de Convenção da Diversidade Biológica (CDB).
1994 Lei Nº 19.300 – Meio Ambiente
Bases Gerais do Meio Ambiente. Criação da Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
Ministerio Secretaría General de la Presidencia 1998 Decreto 193 (1998),
Regulamento DL 701
Revisão do DL 701 - Sobre incentivos e fomento florestal. Modificações incluem financiamentos para o manejo florestal de pequenos e médios proprietários florestais.
Ministério de Agricultura (MINAGRO), 1998.
2005 PNAP – Plano Nacional de Áreas Protegidas.
Política pública desenhada para estabelecer um sistema nacional de áreas protegidas.
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) 2008 (1992 a 2008) Ley 20.283 – Ley de Bosques Nativos (LBN)
Aprovado Lei de Bosques Nativos – tramitando desde 1992 no Congresso Nacional. Lei para a recuperação e proteção do Bosque Nativo.
Ministério de Agricultura. CONAF como órgão gestor. 2008 Decreto 80 Declara e regulamenta a criação do Conselho Consultivo de
Bosque Nativo
Ministério de Agricultura, 2008. 2010 Ley 20.417 – MMA Modificações na Ley 19.300 sobre Bases Gerais de Medio
Ambiente para criação do MMA
Ministerio de Meio Ambiente (MMA)
2010 ENCCRV – Mudanças
Climáticas
-Estratégia Nacional de Cambios Climaticos y Recursos Vegetacionales
2011 2014
Projetos de Lei do SNASP Novo Projeto de lei do SNASP em 2014. CONAMA, PNUD.
2012 DL 701 - encerramento Se encerra o DL 701. Ministério de Agricultura (MINAGRO).
2015 Decreto 8/2015 – Consejo de Políticas Forestales
Cria-se o Consejo de Políticas Forestales (CPF) Ministério de Agricultura (MINAGRO); 2016 Decreto 12 – 10/05/2016
Nueva Politica Forestal
Publicação da Nova Política Forestal Chilena. Resultado da elaboração do Documento Politica Forestal Chilena para 2015- 2035.
Ministério de Agricultura (MINAGRO).
4.3 A Gestão de Florestas Nativas a partir da Ley de Bosques Nativos de