Plans exploratoires et critères de comparaison de plans

Em nossa revisão bibliográfica, verificamos que existem interpretações bem divergentes sobre a política de AE dada até então no Brasil: há os que interpretam que a AE tem sido estruturada como puro retrato estratégico neoliberal (NASCIMENTO, 2012). Mas, há os que entendem as contradições dessa política como possibilidades de contraposição à lógica neoliberal, viabilizando a efetivação do direito à educação (KOWALSKI, 2012; TAUFICK, 2013). Além disso, de acordo com Silveira (2012), o papel da assistência social na política de AE e na política educacional tem sido pouco enfocado nas pesquisas da área, e a

reflexão sobre essa temática é de extrema importância para a compreensão das políticas e programas desenvolvidos. Mas, como explicam Shiroma, Garcia e Campos (2006, p. 431) baseados em Ball (1994):

[...] políticas são, ao mesmo tempo, processos e resultados. Quando focamos analiticamente uma política ou um texto não devemos esquecer de outras políticas e textos que estão em circulação coetaneamente e que a implementação de uma pode inibir ou contrariar a de outra, pois a política educacional interage com as políticas de outros campos.

Portanto, buscamos aqui compreender a construção da política de AE, em seus termos mais conceituais, a luz do arcabouço problematizado nos tópicos anteriores. Para isso, consideramos os estudos que se aproximam desse debate mais especificamente e também as pesquisas que, tratando de casos de políticas de AE de algumas instituições ou avaliando o desenvolvimento do Programa Nacional de AE (PNAES), contribuíram para a construção dessa reflexão. Nascimento (2012a, p.147, grifos do original) aborda a questão a partir das concepções de assistência e de necessidades. Ela aponta que o debate sobre o tema no Brasil apresenta uma fragilidade na conceituação específica da AE:

[...] a qual assistência nos referimos, visto que é desenvolvida no âmbito da educação? E o que entendemos a respeito das necessidades estudantis é responsável por dois equívocos de ordem teórica presentes nas agendas políticas da assistência ao estudante, sendo estes: 1. O entendimento da assistência estudantil como sendo extensão das ações da Política de Assistência Social, o que leva as instituições de ensino a tentarem definir as ações de assistência ao estudante sob as bases da assistência social, enquanto política especifica, e 2. A restrição do conceito de necessidades, quando se trata das necessidades estudantis - sua redução ao plano das necessidades de sobrevivência.

Nascimento (2012a) explica que, ao embasar a concepção de AE na Assistência Social, ainda herdam-se as concepções históricas dessa área que foram predominantemente clientelistas, do apadrinhamento, assistencialistas e pouco se aproximaram da perspectiva do direito. Por outro lado, considerando a construção das ações de AE provindas de movimentos reivindicatórios estudantis e institucionais, em prol da garantia de permanência escolar, pode- se compreender a AE enquanto política pública de corte social inscrita no campo da política educacional.

Daí deve-se diferir dos atendimentos de caráter emergencial e focalizado para alcançar-se à “uniformização, universalização e unificação” (SPOSATI et. al, 2008, p. 23). Nesse sentido, Nascimento (2012a, p.151) entende que um: “[...] erro é o de tentar vincular a assistência estudantil à Política de Assistência Social e, por assumir tal postura, tentar construir os seus parâmetros legais em consonância com os parâmetros daquela política

específica”. Ou seja, os discursos das políticas de AE que baseiam suas concepções, operacionalização da política, e outros, na Assistência Social, não dão conta das especificidades da AE e repetem as limitações da Política de Assistência Social.

Como exemplo do Contexto da Prática dessa situação, a pesquisa de Pereira Júnior (2012) observou que a comunidade escolar do IFSULDEMINAS, em geral, tem dificuldades de entendimento sobre a política de AE (seus objetivos, ações e critérios); entre servidores antigos e novos prevalece um pensamento conservador, considerando essa política como um favor e não um direito, pois, a responsabilidade da instituição, segundo esse pensamento, deve ser apenas com o ensino e não com as condições de permanência do estudante.

Kowalski (2012), que investigou a política de AE em instituições federais de ensino superior do Rio Grande do Sul, também verificou o entendimento dos profissionais e gestores sobre a temática e a perspectiva da garantia de direitos. Ela observou que não havia preocupação em explicitar a AE como um direito assegurado pelo PNAES nas instituições pesquisadas. Segundo essa autora:

As tensões que se estabelecem no conceito da política de assistência estudantil podem comprometer as perspectivas futuras de atuação na execução dos programas assistenciais que se ancoram como direitos sociais, além dos riscos do caráter discricionário da política e da ação fragmentada e residual, na universalização para os mais pobres. Tais tensões se expressam em um cotidiano de políticas, programas e serviços, muitas vezes, desconexos e fragmentados (KOWALSKI, 2012, p.150).

Nesse sentido, é preciso levar-se em conta o próprio processo de construção histórica e sociopolítica dos direitos sociais no Brasil que também contam com concepções e práticas conflitivas e, portanto, acabam se entremeando na construção da AE. Assim, Nascimento (2012a, p.149) explica que a AE como Assistência Social se revela contraditória, o que ela chama de “duas faces: uma de inclusão e outra de exclusão”:

Sua face inclusiva se dá por, de fato, atender às necessidades concretas dos estudantes. Por outro lado, ao estruturar-se por critérios de elegibilidade e reiterar a manutenção do estudante na “[...] condição de assistido, beneficiário ou favorecido pelo Estado e não usuário, consumidor e possível gestor de um serviço a que tem direito” (SPOSATI et al., 2008, p. 29), manifesta sua face de exclusão. Essa face de exclusão é reafirmada no entendimento das políticas assistenciais enquanto compensatórias de carência, o que legitima a função do Estado em selecionar o grau de carência da demanda, além de oferecer serviços de baixa qualidade, já que, nessa perspectiva, os serviços públicos se destinam a uma população dita carente e minoritária.

Nascimento (2012a) considera que o Estado brasileiro que procede de tal forma caracteriza-se como autocrático burguês, de orientação neoliberal. A autora observa que as políticas sociais brasileiras sempre foram restritas e vinculadas ao pensamento liberal conservador, o que denota os condicionantes e relações das políticas sociais e da educação com as transformações do capitalismo no país. Assim, para ela, é esse o quadro contextual de promulgação do PNAES. Portanto, ainda que a AE esteja inserida no debate sobre a democratização do acesso e permanência no ensino superior, o PNAES assume sentidos contraditórios porque, de acordo com Nascimento (2012, p.23, grifos do original) baseia-se na “lógica dos mínimos sociais, [...] das políticas pobres para os pobres”, focalizando-se no tripé: bolsa, alimentação e moradia, em detrimento de lazer, saúde, acesso à informática, entre outros. De toda forma, se considerarmos a base legal, os termos por si só do decreto do PNAES, tal lógica não é explicitada. Contudo, no âmbito da realização desse programa em cada instituição, como a política vai sendo reinterpretada e depende de outros elementos para além da previsão legal do decreto, acaba por assumir feições próprias. De acordo com Silveira (2012), Nascimento (2014), Pereira Jr. (2012), dentre outros, parece que a tendência predominante nas instituições tem sido de focalização.

Nesse sentido, Cislaghi e Silva (2012, p. 506-507) também afirmam que é um equívoco associar a política de AE com a Assistência Social. Segundo eles:

A classe dominante tem usado a política de assistência social para se fortalecer politicamente, criando o mito social da inclusão, da cidadania e da redução das desigualdades a fim de despolitizar e obscurecer a raiz da questão social. [...] Assistir ao estudante deixa de ser, assim, parte do direito à educação, uma política universal estendida a todos os estudantes, passando a reproduzir a lógica vigente da assistência social: focalização e bolsificação. Cislaghi e Silva (2012) indicam, portanto, a necessidade de situar-se a política de AE no contexto da política pública educacional, diante de seu “potencial irruptivo”. E, para Nascimento (2012a, p. 151), “A presença histórica de ações assistenciais do Estado na educação exprime a vinculação da assistência estudantil com as políticas educacionais, destacando, portanto, o seu caráter autônomo da Assistência Social enquanto política específica”. Nessa perspectiva, Nascimento (2012a, 152) defende a construção de uma “teorização crítica do conceito de necessidades”, no campo da AE, quer dizer, o planejamento, prática e avaliação da política devem problematizar quais são “as reais necessidades dos seus estudantes/ usuários”.

A concepção de necessidades dos estudantes em muitas IFES, segundo Nascimento (2012a), trata-se das necessidades básicas de sobrevivência – alimentação e moradia. Numa

visão mais crítica, de acordo com a autora, é preciso ultrapassar a consideração apenas biológica das necessidades e alcançar as dimensões das desigualdades educacionais, numa reflexão teórico-metodológica para a estruturação dos programas de AE. E isso não se trata de mero controle das taxas de evasão e reprovação escolar, desarticulado com a qualidade do ensino-aprendizagem, pois tal prática, segundo Nascimento (2012, p.23), remonta a um neodesenvolvimentismo – “preveem maiores resultados à custa de menores investimentos; [...] a serviço da elevação de indicadores sociais num modelo econômico internacional”.

É claro que a preocupação com a evasão e reprovação escolar são razões chave das mobilizações pela AE e são antigos dilemas das políticas educacionais. Nesse sentido, é importante entender que o acompanhamento de tais fenômenos é essencial para a democratização da educação, desde que articulado aos princípios da Educação Nacional. Dessa forma, Oliveira e Vargas (2012, p.129), esclarecem que reduzir os índices de evasão, repetência e retenção nas instituições deve ser resultado de:

[...] proporcionarmos, por meio da assistência estudantil, ambiente favorável ao acesso e permanência de nossos estudantes, [...] estaremos propiciando espaços de aprendizado que esse aluno poderá usufruir e praticar em todos os âmbitos/esferas de sua vida pessoal e profissional. Aprendizado que vem ao encontro da proposição da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB - Lei 9.394/96).

Silvas e Lima (2012) também ressaltam aspectos centrais da concepção da AE nessa perspectiva. Para elas, é importante compreender-se a AE como um investimento que contribua para a redução das desigualdades socioeconômicas entre os estudantes, além de criar mecanismos em prol da melhoria do desempenho estudantil, o que, consequentemente, modificará os índices de evasão, e permitirá a conclusão da formação profissional também de estudantes de baixa renda ou em situação de vulnerabilidade social. E, numa superação dessa perspectiva de AE voltada apenas às vulnerabilidades sociais, Kowalski (2012, p. 155) destaca o papel da AE articulada ao propósito educativo maior das instituições de ensino:

[...] a assistência estudantil como uma política de educação deve se voltar não apenas para as questões de ordem econômica, como auxílio financeiro para que os indivíduos possam realizar as atividades diárias na instituição, mas também devem ser destinadas aos aspectos sociais, pedagógicos e psicológicos. Em consonância com o FONAPRACE, a política de assistência estudantil faz parte do processo educativo como um todo que conseqüentemente articula-se ao ensino, à pesquisa e à extensão. Quando permeadas essas três dimensões, viabiliza-se o caráter transformador da relação universidade e sociedade.

Documento da UNE (2014, s.p) se aproxima dessa perspectiva de Kowalski (2012) e explicita uma concepção própria desse movimento sobre a política de AE:

A Assistência deve ser entendida como um direito dos estudantes e uma obrigação das instituições e dos governos, traduzida em políticas coletivas, universais e necessárias para a autonomia e equidade de condições, considerando os aspectos sociais, culturais e econômicos dos beneficiados. Assim, é fundamental para uma relação emancipatória entre o estudante e sua Universidade, que o empodere também para transformá-la.

De nossa parte, consideramos que a AE ainda deve ser analisada também no contexto da política de assistência social e de educação inter-relacionalmente, como forma de melhor compreendermos as origens e fundamentos das concepções e práticas de AE em construção nas instituições. Claro que, como observou Kowalski (2012, p.35-36),

No período mais recente da história a assistência estudantil é formalizada como política de educação e passa a garantir legalmente o direito de acesso e permanência aos alunos das IFES. Essa trajetória rompe e conserva algumas concepções e formas de operacionalização da assistência estudantil como um direito, tendo em vista a necessidade de reconhecer a importância da institucionalização de uma política dessa natureza nas IFES para o avanço do direito à educação, numa perspectiva universal, indivisível e fundamental; a qual é acompanhada, contraditoriamente, de um retrocesso que se manifesta nas práticas de implementação dessa política, manifestada pela condicionalidade do direito aos programas. É nessa dinâmica, entre o caminho e o descaminho da Política de AE no Brasil, que podem ser (des)ocultadas as concepções e formas de garantia (ou negação) desse direito, portanto, suas contradições e mediações.

É certo que há um Contexto de Influências limitador desse entendimento, como Kowalski (2012, p.35) observou que:

A Política de assistência estudantil no Brasil vem se efetivando tal quais as demais políticas públicas, tendo em vista as repercussões do ideário neoliberal e os rebatimentos da contra-reforma do Estado que carrega, no seu bojo, o questionamento acerca da concepção e da forma de efetivação dos direitos sociais.

Mas, também se deve considerar outros Contextos como o da Produção dos Textos e o Contexto da Prática que, em alguns casos, revelam-se resignificando os ditames desse contexto da Influência. Exemplo disso é o caso do trabalho de Scalabrin; Porto; Cover e Silva (2013) que, apresentam a experiência de construção da estrutura institucional para a gestão da política de AE no IFSUL. Baseando-se na concepção de trabalho sistêmico e a partir do decreto do PNAES, as autoras descrevem que a instituição criou, em 2010, a Diretoria de Gestão de AE (DIGAE), ligada à reitoria e promoveu Seminários de AE, com representantes de todos os campi para construir coletivamente a política da AE. Daí gerou-se a criação do Fórum Permanente de AE, de caráter consultivo e propositivo.

Em 2011, também coletivamente elaborou-se o estatuto do fórum para contribuir com a integração dos campi e no aperfeiçoamento e desenvolvimento da AE, mas o Fórum foi transformado em Câmara de AE, ainda como espaço de participação direta. As autoras destacam que nesse processo outros documentos foram produzidos para a operacionalização da política. Foram eles: a “Normatização dos Benefícios de Assistência Estudantil”, a “Cartilha de Procedimentos”, a “Cartilha com orientações para procedimentos administrativos na execução da Política de Assistência Estudantil do IFSUL” e o “Regulamento da Política de Assistência Estudantil”, todos disponíveis no sítio institucional. Com isso, ressaltam que o trabalho sistêmico na estruturação da Política de AE no IFSUL foi democrático e eficiente.

O trabalho de Scalabrin; Porto; Cover e Silva (2013) é uma rica mostra da experiência do PNAES em um IF: o programa alterou a estruturação da instituição, quando a instituição dedicou-se à normatização da sua política, através da construção coletiva dos órgãos e documentos. Assim, entendemos que a experiência do IFSUL, pode constituir-se no fortalecimento significativo do caráter de política pública de direito da AE pela democratização da educação, mas é pertinente analisar-se se estas modificações ocorreram no contexto dos efeitos da política.

Por isso, o impasse das concepções e práticas de AE entre as perspectivas universalista e/ou focalista, como vimos, deve ser enfrentado no âmbito do debate e da prática política, considerando suas feições contraditórias e de disputas dos discursos da inclusão social. Os programas de AE que utilizam critérios de focalização e estratégias compensatórias podem representar estratégias para promover melhorias na escolarização dos jovens beneficiários.

4. A POLÍTICA DE AE NO BRASIL E SEUS INTER-RELACIONAMENTOS COM A