Article n° 22 : Obliger les collectivités à afficher les clés de financement des projets
Article 23 : Permettre aux salariés du secteur privé de s’engager plus facilement dans une collectivité territoriale
1. ÉTAT DES LIEUX
1) Congé pour participer à une campagne électorale
L’article L. 3142-79 du code du travail autorise les salariés candidats aux élections municipales, dans les communes de 1 000 habitants et plus, à bénéficier de congés électifs afin de participer à la campagne électorale, dans la limite de dix jours ouvrables.
Cette disposition n’a pas pour effet de faire peser sur l’employeur du salarié la charge de ce congé. L’article L. 3142-81 du même code prévoit en effet que le salarié qui souhaite en bénéficier est libre de l’imputer sur ses congés payés annuels, dans la limite des droits acquis à la date du scrutin. Dans le cas contraire, l’employeur n’a pas à rémunérer ces heures de congés qui donnent lieu à récupération d’un commun accord avec le salarié. Celui-ci est ainsi toujours en mesure d’éviter une baisse de salaire au seul motif qu’il souhaite participer à une campagne municipale.
2) Les autorisations d’absence
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit un régime d’autorisation d’absence qui permet aux salariés titulaires d’un mandat municipal de participer, sans être sanctionnés, aux travaux des réunions directement liées à l’exercice du mandat et énumérées à l’article L. 2123-1 du CGCT.
L’article L. 5214-8 du CGCT qui énumère les dispositions visant les membres du conseil municipal applicables, par renvoi, aux communautés de communes, ne prévoit pas de renvoi vers l’article L. 2123-1, privant ainsi le salarié élu au sein d’un conseil communautaire de disposer du temps nécessaire pour participer aux réunions liées à son mandat.
A contrario, les élus des communautés de communes ont la possibilité de solliciter le dispositif du crédit d’heures, en vertu de l’article L. 2123-2 du CGCT, qui permet à un salarié de consacrer à la préparation des réunions ou l’administration de la collectivité, des heures non payées par son employeur mais remboursées par sa collectivité34. Cette situation semble paradoxale : elle permet aux élus de bénéficier du temps nécessaire pour préparer les réunions, mais pas pour y participer.
34 Dans les communes de moins de 3 500 habitants, cette possibilité est réservée aux seuls maires ou adjoints.
160 2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
1) Congé pour participer à une campagne électorale
Ce congé de campagne électorale poursuit un double objectif : il doit permettre aux candidats, par ailleurs salariés, de mener campagne au même titre que les autres candidats n’ayant pas le même type de contraintes (retraités, professions libérales…) et de ne pas être pénalisés par leur employeur en raison de leurs activités pré-électorales.
Le rapport d’information d’octobre 2018 de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat « Faciliter l’exercice des mandats locaux : enjeux et perspectives »35 fait état d’un malaise ressenti par les élus locaux depuis plusieurs années. Les causes identifiées de cette « crise des vocations » sont multiples mais la conciliation trop difficile avec la vie professionnelle est citée par 43,32% des élus ayant répondu au questionnaire du Sénat36.
Le même questionnaire montre que seulement 8,82% des élus salariés ou fonctionnaires (qui bénéficient du même dispositif) ont bénéficié du congé électif. Une large majorité souhaite que son champ soit étendu.
2) Les autorisations d’absence
Les élus des communautés de communes sont les seuls élus locaux à ne pas bénéficier du dispositif des autorisations d’absence. Cette lacune relève vraisemblablement d’un oubli de renvoi dans l’écriture du CGCT et non d’une volonté du législateur.
En effet, aucune raison valable ne permet d’exclure ces élus communautaires du dispositif d’autorisations d’absence, les élus des autres établissements publics de coopération intercommunale disposant d’ores et déjà de ces facilités.
2.2OBJECTIFS POURSUIVIS
Le Gouvernement entend étendre le bénéfice du congé pour participer à une campagne électorale à tous les candidats salariés se présentant aux élections municipales. Cette mesure devrait contribuer à diversifier l’origine socioprofessionnelle des élus locaux.
35 Rapport d'information de MM. Jean-Marie BOCKEL, Mathieu DARNAUD et Mme Marie-Françoise PEROL-DUMONT, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales n° 642 tome I (2017-2018) - 5 juillet 2018.
36 17 517 élus locaux ont répondu partiellement ou en totalité à l’enquête du Sénat.
161 Pour la même raison et pour des motifs d’équité au regard des responsabilités exercées également par les élus des communautés de communes, le Gouvernement souhaite étendre le bénéfice du régime des autorisations d’absence à ces derniers.
3. DISPOSITIF RETENU
Le Gouvernement entend donc élargir le bénéficie du congé de campagne électorale aux candidats aux élections municipales pour toutes les communes, qui en sont actuellement exclus, en raison d’un seuil fixé à 1 000 habitants. Il poursuit ainsi l’objectif d’accroître la diversité socioprofessionnelle des candidats et de renforcer la vitalité démocratique des petites communes en favorisant les candidatures des salariés. La mise en œuvre de cette extension du bénéfice du droit au congé de campagne électorale de dix jours aux candidats salariés à l’élection municipale implique de modifier l’article L. 3142-79 du code du travail qui fixe un seuil à 1 000 habitants afin de supprimer cette mention. Les modalités d’application de ce dispositif resteront inchangées : ces congés demeureront imputables sur les congés annuels du salarié, ou, à défaut, récupérés par le salarié en accord avec son employeur. Ces dispositions sont applicables à l’ensemble des salariés issus du secteur privé comme du secteur public (contractuels comme fonctionnaires soumis au statut).
Par ailleurs, le présent article ouvre aux conseillers des communautés de communes le bénéfice des autorisations d’absence prévues à l’article L. 2123-1 pour les conseillers municipaux, déjà applicable aux élus des autres EPCI à fiscalité propre. Les communautés de communes n’en bénéficiaient pas, faute de renvoi adéquat dans le CGCT. Cette omission conduit actuellement ces élus à bénéficier du dispositif du crédit d’heures qui leur permet de bénéficier du remboursement d’heures non travaillées pour préparer des réunions liées à leur mandat, sans pour autant pouvoir s’absenter pour participer à ces réunions. Le Gouvernement supprime ce paradoxe en ajoutant, dans la partie du CGCT consacrée aux conditions d’exercice des mandats des conseillers des communautés de communes, un renvoi vers l’article L. 2123-1 du même code, qui définit le régime des autorisations d’absence pour les conseillers municipaux. Celles-ci leurs seront ainsi applicables dorénavant.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1IMPACTS JURIDIQUES
L’article L. 3142-79 du code du travail et l’article 5214-8 du CGCT sont modifiés.
4.2IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
S’agissant du congé pour participer à une campagne électorale, l’article L. 3142-81 du code du travail prévoit que le salarié souhaitant bénéficier du congé est libre de l’imputer sur ses
162 congés payés annuels, dans la limite des droits acquis à la date du scrutin. Dans le cas contraire, l’employeur n’a pas à rémunérer ces heures de congés, qui donnent lieu à récupération d’un commun accord avec le salarié. De plus, l’article L. 3142-80 du même code oblige le salarié à avertir son employeur au moins 24 heures avant le début du congé.
L’employeur est ainsi mis en capacité de s’organiser pour pallier cette absence.
Les mêmes conditions seront applicables à la nouvelle catégorie d’élus bénéficiant du dispositif. Ainsi, cette mesure n’a pas pour effet de faire peser sur l’employeur du salarié la charge de ce congé.
S’agissant des autorisations d’absence, lorsque les élus des communautés de communes exercent une activité salariée, leur employeur sera dorénavant dans l’obligation de leur accorder le temps nécessaire pour participer aux séances du conseil communautaire, aux réunions de commissions, ou aux réunions au sein desquelles l’élu représente son EPCI. L’élu est tenu d’avertir son employeur par écrit, dès qu’il en a connaissance, de la date et de la durée de la ou des absences envisagées (article R. 2123-1 du CGCT).
En revanche, l’employeur n’est pas tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l’élu aux réunions liées à son mandat. L’impact devrait ainsi être assez limité pour les entreprises.
4.3IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1) Congé pour participer à une campagne électorale
Les données relatives aux catégories socioprofessionnelles (CSP) des candidats aux dernières élections municipales de 2014 sont à considérer avec précaution car elles sont déclaratives.
De plus, parmi les 66 CSP, certaines peuvent concerner aussi bien des salariés que des travailleurs indépendants (les professions médicales par exemple). Ces réserves faites, les données relatives aux CSP démontrent qu’environ 51,2% des candidats étaient salariés et potentiellement concernés par le congé électif.
Pour les communes de moins de 1 000 habitants, la proportion de candidats salariés est quasiment équivalente puisqu’elle s’établit à 49,5%. Ainsi, sur les 405 142 candidats qui se sont présentés à une élection municipale dans les communes de moins de 1 000 habitants, 200 980 étaient salariés et donc susceptibles de mobiliser ce congé électif.
En termes de nombre de candidatures et en prenant comme hypothèse que la répartition par CSP des candidats aux prochaines élections municipales serait stable, environ 42% de candidats supplémentaires pour les communes de moins de 1 000 habitants seraient ainsi éligibles au dispositif du congé électif.
163 Ainsi, cette mesure devrait permettre d’accompagner les personnes salariées désireuses de se présenter aux prochaines élections municipales dans les plus petites communes, puisqu’elles pourront bénéficier de ce congé.
2) Les autorisations d’absence
Au 1er janvier 2019, 1 001 communautés de communes sont recensées. L’ensemble des conseillers communautaires de ces EPCI par ailleurs salariés auront dorénavant la possibilité de bénéficier d’autorisations d’absence pour participer aux travaux de leur assemblée, soit au total 46 694 élus.
Cette mesure permettra ainsi à ces élus de les mettre sur un plan d’égalité par rapport aux élus locaux, d’exercer avec plus de facilité leur mandat en participant aux réunions. Enfin le fonctionnement des EPCI concernés devrait s’en trouver amélioré, les conseillers communautaires étant plus disponibles pour participer aux travaux de ces établissements.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1CONSULTATION MENÉE
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été soumise le 11 juillet 2019 au conseil national d’évaluation des normes qui a rendu un avis favorable.
5.2MODALITÉS D’APPLICATION
La mesure s'applique, au lendemain de la promulgation de la loi, à l'ensemble du territoire de la République, y compris dans les collectivités de l'article 73 en application du principe d'identité législative ainsi qu’à Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
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