JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION

Conforme demonstrado, o direito territorial dos remanescentes dos quilombos foi reconhecido pelo art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo que, posteriormente esse direito foi objeto de regulamentação infraconstitucional para a regulamentação quanto a definição dos procedimentos e caminhos até a titulação da terra.

Nesse sentido, de 1988 a 2003, em observância às disposições da Lei n°. 7.668, de 22 de agosto de 1988, a competência para reconhecer o domínio das terras quilombolas era da FCP. Por meio dessa Lei, foi autorizado o Poder Executivo a constituir a FCP e dispunha ainda que era de sua atribuição a realização da identificação dos remanescentes das comunidades dos quilombos, proceder o reconhecimento, a delimitação, a demarcação das terras por eles ocupadas e conferir a estes grupos a titulação devidamente registrada no cartório de imóveis.

Posteriormente, por intermédio da Portaria n°. 25/1995, a FCP editou o procedimento de identificação e delimitação das terras quilombolas. Em seguida, o Incra lançou a Portaria n°. 307/1995, dispondo sobre a sua atribuição para demarcar e titular áreas quilombolas em terras públicas federais arrecadas pela União ou adquiridas por processo de desapropriação,

cabendo, então, a esse órgão fundiário federal a criação do Projeto Especial Quilombola nessas hipóteses.

No ano de 2001, o Decreto n°. 3.912 foi publicado, com objetivo de dispor sobre as áreas que poderiam ser configuradas enquanto territórios remanescentes de quilombos. Ocorre que esse decreto, o qual esteve em vigência até 2003, trouxe uma ruptura ao espirito emancipador e garantista do texto constitucional de 1988, pois em seu artigo 1º, parágrafo único, incisos I e II, já aduzia que somente seriam reconhecidas como propriedades quilombolas as terras que eram ocupadas por quilombos em 1888 (data da abolição da escravidão no país); e estivessem ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombo em 5 de outubro de 1988.

Essas exigências apontam à discussão da tese do marco temporal, a qual estabelece que determinados territórios, como os ocupados por quilombolas e indígenas, somente poderiam ser reconhecidos se ocupados na data da promulgação da Constituição Federal de 1988. Entretanto, esse entendimento demonstra ser restritivo e, estritamente, legalista, pois deixa de lado questões imprescindíveis quando se trata de minorias, etnicamente diferenciadas.

A partir do ano de 2003, ocorreram outras significativas mudanças nas políticas públicas com a alteração do governo. Conforme Rocha (2014), um dos maiores desafios do presidente, na época, era regularizar as terras dos remanescentes do quilombo. Nesse cenário, foi, então, promulgado o Decreto n°. 4.887/2003, o qual revogou, integralmente, os dispositivos do famigerado Decreto n°. 3.912/2001.

O referido decreto n°. 4.887/2003 veio para regulamentar o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Por intermédio do art. 2º fica estabelecido quem são os sujeitos a serem beneficiados por estas políticas, de modo que considera como remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos étnicos-raciais, segundo critérios de auto atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra ligada à resistência e à opressão historicamente imposta a essas pessoas.

Nessa toada, atualmente, pelo dispositivo legal, são considerados remanescentes das comunidades dos quilombos aquelas pessoas que se auto intitulam como tal e forem reconhecidos pelo grupo como membro integrante da comunidade, não cabendo a qualquer órgão ou sujeito definir quem é quilombola ou não.

Importante ressaltar que, quanto à aquisição coletiva da terra, as quais em conjunto com os aspectos culturais denotam o conceito abrangente de território, sabe-se que não se trata do conceito de propriedade, na forma do Código Civil de 2002, nem mera posse individualizada.

Sobre esse tema, em específico, Santos (2011) escreve sobre a categoria território, segundo o qual, a terra está relacionada ao conceito de identidade, algo que é intrínseco aos grupos etnicamente diferenciados.

Assim, no território, é o local onde os membros das comunidades manifestam suas relações de vivência, sendo que esses comportamentos seriam construídos conforme essas relações, de modo que o território representa, além de um espaço, os meios para vivência e reconhecimento de identidade.

Sobre a competência para a realização dos procedimentos até a titulação do território em favor da comunidade, de forma coletiva, o artigo 3º do decreto n°. 4.887/2003, reza que compete ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, por meio do Incra, a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuízo da competência concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

No ano de 2004, o Partido da Frente Liberal (PFL), atual Democratas (DEM), propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n°. 3239 em desfavor do Decreto n°. 4.887/2003, aquele que regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.

Na Petição Inicial, o Autor alegou que o mencionado Decreto era dotado de vícios de inconstitucionalidade formal e material. No que tange ao aspecto formal, sustentou que houve certa invasão da “esfera reservada à lei”, considerando que disciplina direitos e deveres entre particulares e a administração pública, define os titulares da propriedade de terras onde se localizavam os quilombos, disciplina procedimentos de desapropriação e, consequentemente, importa aumento de despesa. Assim, alegou que foi editado um decreto autônomo, o qual foi muito além de apenas regulamentar a lei.

O Autor sustentou ainda as seguintes inconstitucionalidades materiais: a) no art. 2º, §1º, o Decreto seria inconstitucional, pois teria escolhido o critério da autoatribuição para a identificação dos remanescentes quilombolas; b) nos §§2º e 3º do art. 2º: pelo fato de o Decreto ter, supostamente, ampliado demais quilo que deve ser considerado como terras

pertencentes aos quilombolas; e c) no art. 13, o Decreto estipula que o Incra deverá determinar a desapropriação de áreas que estejam em domínio particular, para transferi-las às comunidades. O Autor alegou que, por determinação do art. 68 do ADCT, as terras já pertencentes aos remanescentes das comunidades quilombolas que lá fixam residência desde 5 de outubro de 1988, desse modo, não haveria necessidade de desapropriar, tendo em vista que os particulares não seriam donos dessas terras (STF, 2018, online).

Em julgamento, realizado em 8 de fevereiro de 2018, por maioria de votos, o STF julgou improcedente a ADI n°. 3239, declarando, assim, a validade do Decreto 4.887/2003, com a seguinte Ementa de julgamento:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 4.887/2003.

PROCEDIMENTO PARA IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO,

DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DAS TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DOS QUILOMBOS. ATO NORMATIVO AUTÔNOMO. ART. 68 DO ADCT. DIREITO FUNDAMENTAL. EFICÁCIA PLENA E IMEDIATA. INVASÃO DA ESFERA RESERVADA A LEI. ART. 84, IV E VI, "A", DA CF. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INOCORRÊNCIA. CRITÉRIO DE IDENTIFICAÇÃO. AUTOATRIBUIÇÃO. TERRAS OCUPADAS. DESAPROPRIAÇÃO. ART. 2º, CAPUT E §§ 1º, 2º E 3º, E ART. 13, CAPUT E § 2º, DO DECRETO Nº 4.887/2003.

INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INOCORRÊNCIA.

IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. Ato normativo autônomo, a retirar diretamente da Constituição da República o seu

fundamento de validade, o Decreto nº 4.887/2003 apresenta densidade normativa suficiente a credenciá-lo ao controle abstrato de constitucionalidade.

2. Inocorrente a invocada ausência de cotejo analítico na petição inicial entre o ato

normativo atacado e os preceitos da Constituição tidos como malferidos, uma vez expressamente indicados e esgrimidas as razões da insurgência.

3. Não obsta a cognição da ação direta a falta de impugnação de ato jurídico

revogado pela norma tida como inconstitucional, supostamente padecente do mesmo vício, que se teria por repristinada. Cabe à Corte, ao delimitar a eficácia da sua decisão, se o caso, excluir dos efeitos da decisão declaratória eventual efeito repristinatório quando constatada incompatibilidade com a ordem constitucional.

4. O art. 68 do ADCT assegura o direito dos remanescentes das comunidades dos

quilombos de ver reconhecida pelo Estado a propriedade sobre as terras que histórica e tradicionalmente ocupam – direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário dotado de eficácia plena e aplicação imediata. Nele definidos o titular (remanescentes das comunidades dos quilombos), o objeto (terras por eles ocupadas), o conteúdo (direito de propriedade), a condição (ocupação tradicional), o sujeito passivo (Estado) e a obrigação específica (emissão de títulos), mostra-se apto o art. 68 do ADCT a produzir todos os seus efeitos, independentemente de integração legislativa.

5. Disponíveis à atuação integradora tão-somente os aspectos do art. 68 do ADCT

que dizem com a regulamentação do comportamento do Estado na implementação do comando constitucional, não se identifica, na edição do Decreto 4.887/2003 pelo Poder Executivo, mácula aos postulados da legalidade e da reserva de lei. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade formal por ofensa ao art. 84, IV e VI, da Constituição da República.

6. O compromisso do Constituinte com a construção de uma sociedade livre, justa e

solidária e com a redução das desigualdades sociais (art. 3º, I e III, da CF) conduz, no tocante ao reconhecimento da propriedade das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, à convergência das dimensões da luta pelo reconhecimento – expressa no fator de determinação da identidade

distintiva de grupo étnico-cultural – e da demanda por justiça socioeconômica, de caráter redistributivo – compreendida no fator de medição e demarcação das terras.

7. Incorporada ao direito interno brasileiro, a Convenção 169 da Organização

Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, consagra a "consciência da própria identidade" como critério para determinar os grupos tradicionais aos quais aplicável, enunciando que Estado algum tem o direito de negar a identidade de um povo que se reconheça como tal.

8. Constitucionalmente legítima, a adoção da autoatribuição como critério de

determinação da identidade quilombola, além de consistir em método autorizado pela antropologia contemporânea, cumpre adequadamente a tarefa de trazer à luz os destinatários do art. 68 do ADCT, em absoluto se prestando a inventar novos destinatários ou ampliar indevidamente o universo daqueles a quem a norma é dirigida. O conceito vertido no art. 68 do ADCT não se aparta do fenômeno objetivo nele referido, a alcançar todas as comunidades historicamente vinculadas ao uso linguístico do vocábulo quilombo. Adequação do emprego do termo “quilombo” realizado pela Administração Pública às balizas linguísticas e hermenêuticas impostas pelo texto-norma do art. 68 do ADCT. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 2°, § 1°, do Decreto 4.887/2003.

9. Nos casos Moiwana v. Suriname (2005) e Saramaka v. Suriname (2007), a Corte

Interamericana de Direitos Humanos reconheceu o direito de propriedade de comunidades formadas por descendentes de escravos fugitivos sobre as terras tradicionais com as quais mantêm relações territoriais, ressaltando o compromisso dos Estados partes (Pacto de San José da Costa Rica, art. 21) de adotar medidas para garantir o seu pleno exercício.

10. O comando para que sejam levados em consideração, na medição e demarcação

das terras, os critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades quilombolas, longe de submeter o procedimento demarcatório ao arbítrio dos próprios interessados, positiva o devido processo legal na garantia de que as comunidades tenham voz e sejam ouvidas. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 2º, §§ 2º e 3º, do Decreto 4.887/2003.

11. Diverso do que ocorre no tocante às terras tradicionalmente ocupadas pelos

índios – art. 231, § 6º – a Constituição não reputa nulos ou extintos os títulos de terceiros eventualmente incidentes sobre as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, de modo que a regularização do registro exige o necessário o procedimento expropriatório. A exegese sistemática dos arts. 5º, XXIV, 215 e 216 da Carta Política e art. 68 do ADCT impõe, quando incidente título de propriedade particular legítimo sobre as terras ocupadas por quilombolas, seja o processo de transferência da propriedade mediado por regular procedimento de desapropriação. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade material do art. 13 do Decreto 4.887/2003.

Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (STF, 2018, online)

Desse modo, o Supremo Tribunal Federal entendeu que o art. 68 do ADCT é uma norma de eficácia plena e aplicabilidade direta, imediata e integral. Ou seja, esse artigo já estava apto a produzir todos os seus efeitos desde o momento em que entrou em vigor a CF/88, independentemente de qualquer outra norma integrativa infraconstitucional, de modo que ele não precisa de lei ou decreto para produzir os seus efeitos.

Quanto ao critério de autoatribuição, a Suprema Corte exarou posicionamento no sentido de que esse critério, escolhido pelo Decreto, não se deu de forma arbitrária, não sendo, portanto, contrário à Constituição Federal. Nesse giro, a autoatribuição é tida como um método autorizado e estimulado pela antropologia contemporânea e tem por escopo interromper um “processo de negação sistemática da própria identidade aos grupos

marginalizados”. Ao se adotar essa sistemática, estimula-se que as pessoas integrantes desses grupos, antes marginalizados, tenham orgulho de assumirem sua ancestralidade.

Nesse ponto, importa rememorar que a República Federativa do Brasil incorporou, ao seu direito interno, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, de 27 de junho de 1989, aprovada pelo Decreto Legislativo 143/2002 e ratificada pelo Decreto n°. 5.051/2004. Nos termos dessa Convenção, fica consagrada a “consciência da própria identidade” como critério para determinar os grupos tradicionais (indígenas ou tribais). Esta Convenção determina ainda que nenhum Estado tem o direito de negar a identidade de um povo indígena ou tribal que se reconheça como tal.

No que diz respeito ao art. 13 do Decreto n°. 4887/2003, o STF, em discordância ao sustentado pelo Autor da ADI, entendeu que, de fato o art. 68 do ADCT confere o título de propriedade aos remanescentes das comunidades dos quilombos. Desse modo, uma vez constatada a situação de fato – ocupação tradicional das terras-, a própria carta constitucional confere-lhes o título de propriedade.

Entretanto, em momento algum a Constituição Federal afirma que são nulos ou extintos os títulos, eventualmente, incidentes sobre as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. É que o art. 68 da ADCT, em que pese reconhecer o direito aos quilombolas, não invalida os títulos de propriedade, de modo que, para que seja possível a regularização do registro em benefício dos remanescentes das comunidades dos quilombos, exige-se a realização do procedimento de desapropriação.

Ressalta-se que o MPF, por meio do Procurador – Geral da República, Cláudio Fonteles, manifestou pela improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Para o MPF, o critério de autoatribuição é considerado pela Antropologia como o parâmetro mais razoável para a identificação das comunidades quilombolas, de modo que estudos realizados apontam que identificação de grupos étnicos não dependem mais de parâmetros diferenciais objetivos fixados por um observador externo, mas dos sinais diacríticos, é dizer, das diferenças que os próprios integrantes das unidades étnicas consideram relevantes (STF, 2018, online).

CAPÍTULO III

A SITUAÇÃO JURÍDICA DAS COMUNIDADES QUILOMBOLAS DO TOCANTINS E OS RELATÓRIOS ANTROPOLÓGICOS DO INCRA