ÉTAT DES LIEUX

Selon une enquête de l’Assemblée des communautés de France (AdCF) publiée en mars 2019, réalisée auprès de 330 présidents et directeurs généraux de communautés, avant le lancement d’un grand projet communautaire (par exemple d’aménagement), quel que soit son type, 80 % des répondants ont affirmé que celui-ci devait recueillir l’assentiment de l’ensemble des maires du territoire concerné.

39 % des répondants ont indiqué que l’ensemble des maires des communes du territoire étaient membres du bureau, et parmi les 61 % restants, 19 % ont indiqué qu’ils ne réunissaient pas régulièrement les maires au sein d’une instance distincte du bureau.

57 % des répondants ont indiqué que les conseillers municipaux de leur territoire n’étaient jamais réunis et 25 % ont déclaré organiser une réunion annuelle. L’AdCF indique dans cette enquête que le dialogue avec les élus municipaux est d’autant plus difficile à organiser que leur nombre est important. En effet, un quart des communautés compte plus de 500 conseillers municipaux et 68 % en dénombrent entre 100 et 499.

A titre d’exemple, la communauté d’agglomération Pays Basque compte 158 communes, pour 2 259 conseillers municipaux, la population totale de cet EPCI étant de 306 306 habitants.

Un établissement tel que Toulouse-Métropole, qui réunit 37 communes pour 762 956 habitants, compte 1 006 conseillers municipaux.

Dans un établissement comptant 4 communes membres tel que la communauté de communes de la Vallée de Chamonix-Mont-Blanc, on dénombre 70 conseillers municipaux, pour une population totale de 13 038 habitants.

La communauté de communes de la Haute-Ariège, qui regroupe 52 communes pour 7 170 habitants, compte 457 conseillers municipaux. Il s’agit de l’EPCI qui compte le plus grand nombre de conseillers municipaux par habitant (637 conseillers municipaux pour 10 000 habitants).

A l’inverse, la Métropole du Grand Paris, qui regroupe 131 communes pour 7 026 765 habitants, compte 5 098 conseillers municipaux, soit 7 conseillers municipaux pour 10 000 habitants.

En moyenne, sur le territoire national (métropole et outre-mer), on compte 74 conseillers municipaux pour 10 000 habitants.

34 Sur les 1259 EPCI à fiscalité propre, 43 comptent plus de 1 000 conseillers municipaux, 10 en comptent plus de 1 500 et 4 en comptent plus de 2 000 (la métropole du Grand Paris, la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la métropole européenne de Lille et la communauté d’agglomération Pays Basque).

319 EPCI à fiscalité propre comptent 500 conseillers municipaux ou plus, 24 EPCI à fiscalité propre en comptent moins de 100.

Les 3 EPCI à fiscalité propre qui comptent le moins de conseillers municipaux sont la communauté de communes de Petite-Terre (61 conseillers municipaux pour 2 communes membres), la communauté de communes de Belle-Île-en-Mer (64 conseillers municipaux pour 4 communes membres) et la communauté de communes de la Station des Rousses-Haut-Jura (67 conseillers municipaux pour 4 communes membres).

Au total, on dénombre 495 690 conseillers municipaux (493 936 si l'on omet la métropole de Lyon, non concernée par le présent dispositif).

Selon l’enquête de l’AdCF, 58 % des communautés ont cherché à mettre en place des outils d’information spécifiquement à destination des élus municipaux, et 48 % leur transmettent le compte rendu des réunions du conseil communautaire.

Or différentes dispositions permettent actuellement d’associer les conseillers municipaux aux travaux de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre auquel appartient leur commune, sans pour autant que ceux-ci ne puissent bénéficier d’une information complète relative aux activités de cet établissement, alors que ses décisions impactent directement la vie de la commune et de ses habitants.

Cependant, les dispositions permettant une information des conseillers municipaux sur l’activité de leur EPCI à fiscalité propre sont dispersées dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) :

En premier lieu, des dispositions relatives aux conseils municipaux et applicables, par renvoi, aux séances de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre permettent un certain niveau d’information des conseillers municipaux des communes membres.

Tout d’abord, le compte rendu des séances de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est consultable en version papier et affiché dans un délai d’une semaine suivant la séance.

En effet, par renvoi de l’article L. 5211-1, l’article L. 2121-25 du CGCT est applicable aux EPCI à fiscalité propre, et prévoit que « dans un délai d'une semaine, le compte rendu de la séance du conseil municipal est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe. »

Ainsi, si l'EPCI à fiscalité propre dispose d’un site Internet, il est tenu de publier le compte rendu sur son site Internet et sera consultable par tous.

35 De plus, par renvoi du même article L. 5211-1, l’article L. 2121-10 prévoit, concernant les convocations au conseil municipal, que « toute convocation (…) indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. » En vertu de cette disposition, les conseillers municipaux peuvent avoir connaissance du contenu de l’ordre du jour de la prochaine séance de l’organe délibérant de l’EPCI.

On peut préciser que les conseillers municipaux ont la possibilité d’assister aux séances du conseil de l’EPCI à fiscalité propre puisque les séances sont publiques, en vertu de l’article L. 2121-18 du CGCT (par renvoi de l’article L. 5211-1). Cet article prévoit également que

« ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle ».

En second lieu, au sein de la sous-section 3 « Démocratisation et transparence », de la section VI « Dispositions financières » du Chapitre 1^er « Dispositions communes » du Titre I^er

« Etablissements publics de coopération intercommunale » du livre deuxième « La coopération intercommunale » de la cinquième partie « La coopération locale » du CGCT, plusieurs articles permettent l’information des conseillers municipaux sur les activités de l’EPCI.

L’article L. 5211-39 prévoit que « le président de l'établissement public de coopération intercommunale adresse chaque année, avant le 30 septembre, au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement accompagné du compte administratif arrêté par l'organe délibérant de l'établissement. Ce rapport fait l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les représentants de la commune à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont entendus. Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut être entendu, à sa demande, par le conseil municipal de chaque commune membre ou à la demande de ce dernier.

Les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale. »

L’article L. 5211-40 prévoit également que « le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre consulte les maires de toutes les communes membres, à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou du tiers des maires des communes membres. »

L’article L. 5211-40-1 dispose que « lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre forme une commission dans les conditions prévues à l'article L. 2121-22, il peut prévoir la participation de conseillers municipaux des communes membres de cet établissement selon des modalités qu'il détermine. »

Pour mémoire, l’article L. 2121-22 prévoit que « Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres.

36 Elles sont convoquées par le maire, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché.

Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale. »

Des conseillers municipaux peuvent donc être présents lors de ces commissions lorsqu’elles sont organisées par l’EPCI.

En troisième lieu, au sein de la section IX « Information et participation des habitants » du même chapitre, on trouve d’autres dispositions qui permettent l’information des conseillers municipaux.

L’article L. 5211-46 prévoit que « toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sans déplacement et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des budgets et des comptes de ces établissements ainsi que des arrêtés de leur président.

Chacun peut les publier sous sa responsabilité.

La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration. » Les conseillers municipaux peuvent, à ce titre, demander communication des procès-verbaux des séances de leur EPCI à fiscalité propre.

L’article L.5211-47 dispose que « dans les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, le dispositif des actes réglementaires pris par l'organe délibérant ou l'organe exécutif est transmis dans le mois, pour affichage, aux communes membres ou est publié dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. »

Les conseillers municipaux peuvent donc consulter, lors de leur affichage en mairie, le dispositif des actes réglementaires pris à la fois par délibération de l’organe délibérant mais également par arrêté du président de l’EPCI.

L’article L.5211-49-1 prévoit que « l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale peut créer des comités consultatifs sur toutes affaires d'intérêt intercommunal relevant de sa compétence sur tout ou partie du territoire communautaire.

37 Les comités peuvent être consultés par le président sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité en rapport avec l'objet pour lequel ils ont été institués et ils peuvent transmettre au président toute proposition concernant tout problème d'intérêt intercommunal en rapport avec le même objet.

Ils comprennent toutes personnes désignées pour une année en raison de leur représentativité ou de leur compétence, par l'organe délibérant, sur proposition du président, et notamment des représentants des associations locales. Ils sont présidés par un membre de l'organe délibérant désigné par le président. »

A ce titre, des conseillers municipaux peuvent être amenés à participer à des comités consultatifs mis en place par l’EPCI.

En quatrième lieu, au sein de la section X « Dispositions diverses » du même chapitre, l’article L. 5211-57 dispose que « les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. »

Les conseillers municipaux sont donc consultés lorsqu’une décision de l’EPCI ne concerne que leur commune, et en cas de délibération défavorable du conseil municipal, l’organe délibérant de l’EPCI devra adopter la décision avec une majorité qualifiée.