Após o fim do regime militar, os governadores retomam a grande influência que já haviam possuído no cenário político nacional constituindo o que Kugelmas e Sola denominam, a partir da observação de outros especialistas, um “federalismo estadualista” (KUGELMAS; SOLA, 2000).
Com o grande apoio que tinham sobre as respectivas bancadas estaduais no Congresso nacional, os governadores conseguiam aprovar benefícios para seus estados, como a federalização da dívida externa dos estados, que passou para o Tesouro Nacional. Além disso, os governantes estaduais puderam tomar grandes empréstimos internacionais por meio dos bancos estaduais, elevando a dívida dos estados. Os bancos estaduais podiam emitir títulos negociáveis, o que permitia aos estados ampliar o capital disponível para investimentos. Essa situação levou boa parte dos bancos estaduais à bancarrota na década de 1990.
A busca de autonomia pelos estados e municípios era uma reação ao longo período de centralização política e tributária. Durante a Assembleia Nacional Constituinte, que teve início em 1987, as concepções de democratização, descentralização e federalização foram tomadas quase como sinônimos e a autonomia de estados e municípios era definida, principalmente, como autonomia tributária e fiscal. Kugelmas e Sola (2000) afirmam que uma coalizão entre os estados mais desenvolvidos do Sudeste e do Sul, que desejavam aumentar sua capacidade de gerar receitas próprias, e os estados menos desenvolvidos, que pretendiam elevar a parcela a que teriam direito nas transferências de receitas, levou a adoção de um modelo extremamente descentralizado.
Abrucio (2003) indica que o novo federalismo que se desenhava foi além da descentralização, e apoiou-se em movimentos sociais que defendiam a necessidade de descentralizar as políticas públicas e estabelecer um novo padrão de interação entre o Estado e sociedade.
Também os prefeitos uniram-se à aclamação generalizada por descentralização, trazendo de volta a antiga defesa do municipalismo. O Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, a Confederação Nacional dos Municípios - CNM, a Frente Municipalista Nacional – FMN e a Associação Brasileira de Municípios – ABM, participaram dos debates públicos organizados pela subcomissão de municípios e regiões da Assembleia Constituinte. Formou-se um verdadeiro lobby em favor da autonomia municipal (BRASIL, 2009).
79 Abrucio (2003) observa que o federalismo que se articulava voltava-se para o fortalecimento dos governos subnacionais, sem preocupar-se com a fragilização que era decorrente do governo central.
Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da união entre forças descentralizadoras democráticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal num contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-desenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto básico era fortalecer os governos subnacionais e, para parte destes atores, democratizar o plano local. Preocupações com a fragilidade dos instrumentos nacionais de atuação e com coordenação federativa ficaram em segundo plano (ABRUCIO, 2003, p.251).
A preocupação apresentada por Abrucio (2003) permite que se perceba a permanência das antigas forças tradicionais na esfera local, cuja defesa de interesses próprios, amalgamados à defesa da autonomia municipal de setores democráticos, demonstram a fragilidade do federalismo em gestação.
Um dos resultados mais importantes alcançados pelos movimentos de defesa da autonomia municipal foi a determinação inédita que elevou os municípios à condição de ente federado. A Constituição de 1988 instituiu o federalismo cooperativo no Brasil, ao definir competências comuns e concorrentes entre as três esferas federadas e estabelecendo que todos os entes devam colaborar para atingir os objetivos propostos pela Constituição. O artigo 23 da Constituição estabelece as competências comuns entre União, estados, Distrito Federal e municípios, determinando que as normas para a cooperação devam ser definidas em lei complementar, com vistas a possibilitar o equilíbrio do desenvolvimento e bem-estar social nacional. O artigo 24 estabelece as competências concorrentes entre União, Distrito Federal e estados e municípios. Também é previsto o federalismo cooperativo na repartição das receitas tributárias de impostos federais e estaduais entre os entes federados.
Entretanto, a transferência dos encargos, até hoje, não recebeu um tratamento que esclarecesse as competências dos diferentes entes federado.
Uma das características do modelo federativo brasileiro é o grande número de competências conjuntas dos três níveis, sem uma definição clara das respectivas esferas. [...] Este é um dos problemas mais ponderáveis no equacionamento da descentralização das políticas sociais (KUGELMAS; SOLA, 2000, p.69).
Um aspecto importante da concretização de um Estado verdadeiramente federativo não foi equacionado pela Constituição de 1988: a proporcionalidade da representação dos
80 estados no Congresso Nacional, isto é, no Senado e Câmara dos deputados. Como observa Stepan (2002), a distribuição de cadeiras no Senado (Câmara territorial) atribui o mesmo número de cadeiras para cada unidade da Federação. Essa representação igualitária produziria, segundo Stepan, um sistema de “sobre e sub-representação maciças”(STEPAN, 2002, p.276). Isto determina que um estado escassamente povoado como Roraima tenha um peso 144 maior na eleição de um representante ao Senado, do que um estado densamente povoado como São Paulo.8Na Câmara o problema é ainda mais grave. Como instituição representante da totalidade da população nacional, independentemente de seu estado uma vez que a representação territorial encontra-se no senado, o voto de cada um dos brasileiros deveria ter o mesmo valor, isto significa que o cálculo do número de deputados deveria ser proporcional à população nacional. Como as eleições ocorrem nas subunidades federativas, o cálculo é feito proporcionalmente à população de cada estado em relação à população nacional.
O Artigo 14 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a soberania popular é exercida por sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos. Entretanto, mais adiante, o Artigo 45, parágrafo primeiro, estabelece que o sistema eleitoral brasileiro será baseado em critérios proporcionais, em que nenhum estado poderá ter menos de oito (8) deputados e mais de setenta (70). Isto significa que um estado como São Paulo que apresenta 22% da população nacional deveria ter correspondentemente 22% de representantes na Câmara, isto é 114. Entretanto, pela limitação constitucional, pode ter apenas 70. Já um estado como Roraima, cuja população corresponde a 0,2% do total nacional, tem 8 deputados constitucionalmente estabelecidos. Em outros termos, isto significa que todos os votos válidos de Roraima seriam insuficientes para eleger um único parlamentar em estados como Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Paraná e São Paulo, o que leva estes estados a encontrarem-se proporcionalmente sub-representados na Câmara dos Deputados nacional. 9
8Stepan observa que, embora esse tipo de discrepância ocorra no federalismo norte-americano, onde o voto de
um eleitor de Wyoming valha o mesmo que 66 eleitores da Califórnia, em Estados federados como Áustria, Bélgica ou Índia são usadas fórmulas de representação no Senado que se aproximam do princípio de representação proporcional.
9 Stepan (2002) e Abrucio (2003) apontam que, de acordo com o indicador Gini, o Brasil estaria entre os países
de maior desproporcionalidade federativa. O Coeficiente de Gini é uma medida desenvolvida pelo estatístico italiano Corrado Gini, em 1912, utilizado para estabelecer correlações internacionais de desigualdades sociais de diferentes naturezas (renda, participação política, desenvolvimento social , entre outros). No Brasil é usado pelo IBGE para análise do PNAD, pelo IPEA e outros órgãos de estudos de indicadores nacionais.
81 Stepan (2002) e Abrucio (2003) observam que a desproporcionalidade da representação da população nas duas instituições, Senado e, principalmente, na Câmara dos Deputados leva a um grave desequilíbrio no sistema federativo, cuja base deveria ser a representação adequada de toda a população nestes órgãos cujo papel é fundamental uma vez que são neles que a soberania popular se realiza.
A desproporcionalidade na representação entre os estados já ocorria em constituições anteriores, mas foi agravada com as reformas políticas ocorridas durante o período militar, que entre outras estratégias na década de 1960 criou o Acre, na década de 1970 desmembrou o estado de Mato Grosso criando Mato Grosso do sul, e na década de 1980 criou os estados de Rondônia, Roraima, Amapá e subdividiu Goiás criando o estado de Tocantins. Esta série de instituição de estados correspondente a regiões pouco povoadas levaram ao aumento de cerca de 40 cadeiras na Câmara de Deputados e 18 senadores. A ação dos militares teria tido como finalidade aumentar a representação de regiões mais pobres e conservadoras em relação aos estados mais industrializados e com forte apoio à oposição ao regime.
Abrucio (2003), citando Preston King, observa que o princípio de representação vigente nas federações democráticas apresenta-se em duas dimensões:
O que é distintivo das federações não é o fato de que o “povo” é visto como soberano, mas, que a expressão desta soberania é ancorada na existência e autonomia de entidades territoriais regionais. Nas federações, “o povo” é tomado como uma entidade única, em um sentido, mas também como uma pluralidade de entidades, em outro. O povo é representado como um todo (nação) e como partes, (as diferentes regiões que compõem a nação). O povo, desse modo, é tomado tanto como unidade quanto como diversidade. Esta dualidade, para a vida da federação, é implicitamente inexpugnável (PRESTON, K. 1993, p.94 apud ABRUCIO, 2003, p.241).
Abrucio (2003) observa, ainda, que o problema se agrava porque essas distorções na representação federativa não estariam ligadas a uma suposta busca de garantia de direitos das minorias regionais, mas estaria ligado, principalmente, ao fortalecimento das oligarquias, ainda dominantes na esfera local, cuja negociação de posições de poder, conforme analisadas por Leal (1978) ainda predominam no cenário político brasileiro.
Um importante aspecto instituído pela Constituição de 1988 foi o sistema federativo com base na cooperação. Isto significa que o sistema político nacional apresenta diferentes níveis de decisão, as quais devem possibilitar, no nível federal, o estabelecimento das responsabilidades centralizadas e, nos níveis estaduais e municipais, um conjunto de tarefas que devem ser implementadas por cada um dos subentes federados, de forma
82 descentralizada. Ao nível federal correspondem as responsabilidades de amplitude nacional voltadas para o interesse comum à toda a população, em concordância com todos os entes federados e que, por isso, exigem unidade de planejamento e coordenação ao nível nacional. Às esferas estaduais e municipais correspondem o planejamento e execução das políticas estabelecidas em conjunto com a esfera federal, de acordo com as condições e possibilidades próprias.
Para que seja respeitada a autonomia de cada ente federado e se estabeleça projetos que atendam nacionalmente os interesses comuns, devem ser instituídos pactos entre os poderes, federal, estadual e municipal que permitam a elaboração de programas que partilhem a objetivos, planejamento, financiamento que possam ser executados de forma coordenada por cada uma das esferas envolvidas. O planejamento das atividades deveria ser particularmente importante no caso das competências comuns e concorrentes para evitar que um ente responsabilize o outro pela responsabilidade ou ocorram duplicações de atividades.
Embora se tenha atribuído grande atenção ao estabelecimento de um princípio de colaboração federativa na Constituição de 1988, em termos tributários, a nova distribuição de recursos reduziu a capacidade de financiamento federal. A nova Constituição estabeleceu um desequilíbrio fiscal, porque elevou a transferência de recursos para estados e municípios, sem contrapartida na diminuição dos gastos da união, uma vez que os encargos não foram transferidos na mesma proporção, o que contribuiu para agravar o problema do déficit público. Como resultado diminuiu a receita disponível para o governo central em razão da elevação das parcelas recebidas por estados e municípios. Como resultado o governo federal elevou as contribuições sociais Kugelmas, Sola (2000); Stepan (2002); Abrucio (2003).
Ao longo dos anos, as crescentes dívidas estaduais elevavam a dívida interna e externa, afetando o equilíbrio das contas fiscais da União. Com o processo de descentralização, o governo federal não dispunha de instrumentos para forçar os estados a uma renegociação. A situação chegou a níveis que comprometiam as finanças públicas, levando em “1990 o Banco do Brasil a deixar de financiar a rolagem automática dos títulos da dívida estadual, comprometendo ainda mais a situação” (KUGELMAS; SOLA, 2000, p.70).
A descentralização assumiu, segundo Abrucio (2003), um caráter predatório e acabou por se tornar uma batalha fiscal, entre os próprios estados.
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Neste período, prevaleceu uma concepção mais defensiva e predatória das unidades estaduais, que conseguiram repassar parte relevante de seus custos à União, via endividamento público, e de competição horizontal entre estes entes, cujo maior evento foi a guerra fiscal (ABRUCIO, 2003, p.252).
A profunda crise econômica, que levou à introdução de diferentes projetos para sua solução, teve seus efeitos reduzidos com um novo modelo de política econômica implementado durante o governo do presidente Itamar Franco, que assumiu a presidência após o processo de impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, em 1992.
2.4.2 Federalização, centralização e descentralização durante os governos do