Após o processo de redemocratização que se seguiu à queda de Vargas, foi promulgada uma nova Constituição Federal em 1946, durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, retomando o regime federativo de colaboração administrativa e financeira, entre os entes federados.
De caráter francamente descentralizador, a Constituição de 1946 teria procurado reequilibrar a distribuição de renda e livrar as estruturas administrativas dos excessos centralizadores da era Vargas. Segundo Celso Furtado:
A restauração federalista da Constituição de 1946 em boa medida representou uma reação contra os excessos do centralismo do Estado Novo. Foi nesse período que se tomou consciência da gravidade dos desequilíbrios regionais gerados pela industrialização concentrada em área limitada do território nacional (FURTADO, 2007, p.46).
71 Nas décadas de 1940 e 1950, a esfera produtiva brasileira passou por profundas transformações com a crescente industrialização que aqueceu o mercado interno, acarretando uma crescente urbanização do país e mudanças no sistema tributário, que se voltou para a arrecadação no âmbito da produção interna e do consumo.
A pressão municipalista apresentou a autonomia municipal como um tema prioritário a ser tratado na Constituinte, fazendo com que fosse um dos temas mais debatidos. Melo (2014) observa que:
Durante a redemocratização de 45 o municipalismo ressurge com um apelo doutrinário espetacular, vindo a ter forte penetração na Constituinte de 1946. Não seria exagerado supor que se buscou, em larga medida, converte-lo em mito fundador da segunda república. Durante a campanha presidencial, o municipalismo ocupou lugar de destaque na agenda pública, levando ao surgimento da Campanha Municipalista e à criação da Associação Brasileira de Municípios-ABM (MELO, 2014, p.01).
O municipalismo na Constituinte de 46 incorporou, a um só tempo, uma ideologia rural salvacionista e a crítica ao centralismo por meio de uma concepção de agrarísmo modernizador. Muitos setores, críticos das propostas de maior autonomização dos municípios, alertavam para o problema desta autonomia levar à legitimação das antigas elites rurais.
O problema do município, no Brasil, não consiste, apenas, em atribuir-lhe, por processos de concessão legislativa, maior ou menor grau de autonomia. Não é eletivo, nem tampouco doutrinário [...] É problema tipicamente agrário [...]. Com efeito, no atual sistema econômico, em que predomina o regime latifundiário e os processos econômicos dele decorrentes [...] a autonomia política de caráter meramente constitucional servirá, apenas, para prolongar os males coloniais: a entronização, no poder, dos representantes da elite rural, expressões legítimas dos grandes proprietários de terras e incondicionais defensores desse clima de desigualdade favorável aos seus interesses (MEDEIROS, 1947, p.50, apud MELO, 2014, p. 01).
Melo (2014) observa que, em grande medida, as manifestações municipalistas apontavam o desequilíbrio entre o crescente processo de industrialização e o abandono do setor rural agrário durante o “Estado Novo”. Segundo Melo, a campanha municipalista constituía uma estratégia discursiva das elites rurais e a proclamação da necessidade de autonomia política dos municípios era fundamental como apelo simbólico que tinha como slogan “a modernização do interior”.
72
A cruzada municipalista adquiriu maior articulação com a criação da ABM, em 15 de março de 1946. O timing dessa criação é expressivo: buscava-se consolidar um lobby municipalista na Constituinte, que então iniciava seus trabalhos. O programa da ABM incluía entre seus objetivos: o estudo da organização, do funcionamento e dos métodos de trabalho dos municípios brasileiros, visando sua melhoria; a promoção de intenso intercâmbio entre os vá rios municípios e à assistência técnica aos mesmos; a disseminação das técnicas de administração municipal, mediante realização de conferências, congressos e publicações; e a consecução dos objetivos de cooperação da Comissão Interamericana de Cooperação Intermunicipal, de acordo com as recomendações dos Congressos Panamericanos de Municipalidades e da VI Conferência Americana Internacional (MELO, 2014, p.01).
A forte mobilização levou a um êxito espetacular da campanha municipalista, que encontrou espaço na Assembleia Constituinte. A nova constituição ampliou a autonomia político-administrativa dos municípios e aumentou a participação municipal na repartição tributária das receitas federais, definindo de forma mais clara a posição institucional dos municípios na estrutura nacional. O poder dos estados foi limitado em favor do fortalecimento econômico da União e foi estabelecida a cooperação direta entre a União e os municípios.
As rendas tributárias dos municípios foram ampliadas com impostos sobre a produção industrial, de profissões e de consumo.
Pouco a pouco, a fatia do leão coube ao Tesouro Federal, que arrecadava mais de 63% dos tributos pagos a todos os brasileiros, ao passo que os Municípios, em 1945, não chegavam a receber 7%, cabendo a diferença aos Estados (mais ou menos 30%). Esse fenômeno impressionou vivamente os constituintes. Para melhorar as finanças dos Municípios, deram-lhes todo o Imposto de Indústrias e Profissões (antes tinham só 50% dele); uma quota em partes iguais, no rateio de 10% do Imposto de Renda excluídas as capitais; e quando a arrecadação estadual de impostos, salvo o de exportação, excedesse, em Município que não seja o da capital, o total das rendas locais de qualquer natureza, o Estado dar-lhe-ia anualmente 30% do excesso arrecadado (BALEERO; SOBRINHO, 2012, p.13).
A autonomia dos municípios ficou estabelecida no artigo vigésimo oitavo da Constituição, o qual estabeleceu a eleição para o provimento dos cargos de prefeitos e vereadores, embora tenha mantido o dispositivo constitucional da constituição getulista que determinava que a eleição prefeitos das capitais e estâncias hidrominerais fossem nomeados pelos governadores. Além disso, no artigo vigésimo nono, ficaram determinadas as fontes das receitas dos municípios, parte decorrente de percentagens de impostos arrecadados pela União e sete outros de sua exclusiva competência:
73
Art 28 - A autonomia dos Municípios será assegurada:
I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores; II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente: a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação das suas rendas;b) à organização dos serviços públicos locais.
§ 1º Poderão ser nomeados pelos governadores dos Territórios os prefeitos das respectivas capitais, bem como pelos governadores dos Estados e Territórios os prefeitos dos Municípios onde houver estâncias hidrominerais naturais, quando beneficiadas pelo Estado ou pela União
§ 2º - Serão nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios os Prefeitos dos Municípios que a lei federal, mediante parecer do Conselho de Segurança Nacional, declarar bases ou portos militares de excepcional importância para a defesa externa do País.
Art. 29. Além da renda que lhes é atribuída por força dos §§ 2º, 4º, 5º e 9º do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem ao Município os impostos:
I - Sobre propriedade territorial urbana; II - predial; III - sobre transmissão de propriedade imobiliária inter-vivos e sua incorporação ao capital de sociedades; IV - de licenças ;V - de indústrias e profissões; VI - sobre diversões públicas; VII - sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competência (BRASIL, 1946).
A nova distribuição de receitas tributárias fortaleceu a estrutura financeira dos municípios, possibilitando que prestassem melhores serviços à comunidade local. Entretanto, a modernização que se esperava foi contida pelas tendências patrimonialistas das oligarquias tradicionais que dominavam a política municipal e em seus aliados, os poderes estaduais. Como observou Leal (1975), o coronelismo sobreviveu às mudanças constitucionais, fortalecendo-se por meio dos acordos eleitorais.
Embora a Constituição de 1946 tenha estabelecido uma concepção mais descentralizadora, nas décadas de 1950 e 1960 foram estabelecidos planos de desenvolvimento baseados em concepções de planejamento centralizadoras. Esses planos denotavam a forte influência da CEPAL, Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, que defendia uma forte intervenção estatal para propiciar o desenvolvimento social e econômico, por meio do planejamento e regulação econômica, com vistas à recuperação econômica dos países latino-americanos, com base na elevação da demanda, pleno emprego e no consumo em massa, constituindo, assim, as bases de um capitalismo nacional (GENTILINI, 2010).
74