A proclamação da independência foi precedida pelo crescimento dos movimentos descentralizadores e federalistas, principalmente entre as camadas médias e profissionais liberais. Durante a Constituinte de 1823, a tendência federativa era predominante e a preocupação com a descentralização da educação foi representada pelo projeto do Constituinte Andrada Machado, que propunha maior autonomia às províncias, ampliando suas competências que deveriam “promover a educação da mocidade”(CHIZZOTTI, 2001, p. 37). A descentralização, entretanto, perdeu espaço em meio ao debate sobre a criação das universidades. Chizzotti, analisando os debates parlamentares conclui que os constituintes não tinham um projeto de instrução pública. Assim, “atropelado pelo projeto de criação das universidades, o projeto de um plano geral ou de um tratado de educação ficou relegado a um segundo nível, sem qualquer diretriz geral da constituinte” (CHIZZOTTI, 2001, p.43).
A partir daí predominaram no debate interesses provincianos e localistas, onde cada constituinte apresentava argumentos em favor da criação de uma universidade em sua própria região. No texto final da Constituição de 1824, outorgada por D. Pedro I, com forte teor centralizador, a educação é apenas citada em dois parágrafos do artigo 179: no parágrafo 32, que estabeleceu que a educação primária seria gratuita a todos os cidadãos, e no parágrafo 33, que garante a instalação de colégios e universidades para ensino de ciências, belas artes e letras. Uma importante definição foi a gratuidade da instrução primária. Entretanto, a ausência de recursos destinados para este fim fez do dispositivo letra morta.
3.2.1 O Ato Adicional de 1834 e a polêmica sobre a descentralização do financiamento da educação
Em particular, a instituição do Ato Adicional de 1834 teria sido, para um amplo grupo de pesquisadores, o processo inicial que teria lançado as bases de uma concepção de descentralização que teria efeito nos períodos educacionais seguintes. Alguns autores argumentam que o Ato Adicional teria estabelecido um processo de descentralização, atribuindo às Assembleias Legislativas Provinciais a competência para legislar sobre a instrução pública e sobre o estabelecimento de estabelecimentos próprios para promovê-la, ficando o governo central encarregado do ensino superior (BRASIL, 1834).
94 Paiva (1999) observa que “a interpretação recebida pela lei foi no sentido de entender que ela proibia qualquer intervenção do governo central no âmbito do ensino elementar, até mesmo ajuda financeira” (PAIVA, 1999, p.08). Esta interpretação, segundo Paiva, seria parcial, porque na lei nada havia que impedisse o governo central de financiar, quer diretamente, quer por suplementação, a instrução primária e secundária.
Como recorda Martins (2011), “é fato que o governo central ocupou-se, desde então, somente da educação superior e da educação em todos os níveis no município neutro (Rio de Janeiro)” (MARTINS, 2001, p.50). Martins (2001) registra as críticas ferozes de inúmeros estudiosos da educação ao Ato Adicional, que teria entregue a instrução primária e secundária a quem não tinha o menor interesse em expandir esses níveis de ensino (RIBEIRO, 1986). Diferentes estudiosos consideram que o Ato Adicional teria provocado a precarização da oferta de instrução primária e secundária nacionalmente, uma vez que as províncias e municípios não possuíam recursos financeiros para arcar com essa tarefa e dispositivo impedia a transferência de recursos pelo governo central.
Também Newton Sucupira (2011) discute que a descentralização promovida pelo Ato Adicional, “muitas vezes debatidas durante o segundo reinado e, até mesmo responsabilizada pelo fracasso da instrução pública primária nesse período de nossa história” (SUCUPIRA, 2011, p.57), não teria sido, por si só, responsável pela precarização do ensino. Argumenta ser “uma atitude simplista atribuir toda responsabilidade pelo fracasso e descaso da instrução primária no Império à descentralização decretada pelo Ato Adicional” (SUCUPIRA, 2011, p.66) e que teria sido a falta de recursos financeiros destinados pelo governo central às províncias a real causa do fracasso do ensino elementar naquele período.
Assim como Paiva (1999) e Sucupira (2011), também para Marins (2001) a precariedade da instrução publica após 1834 não teria decorrido diretamente das disposições do Ato Adicional, mas da vontade política dos governantes.
O problema apresentado pela interpretação descentralizadora, que excluía o poder central das funções de implementar e financiar os níveis de ensino primário e secundário, tarefas que teriam ficado exclusivamente com as esferas provinciais e municipais, denota a própria ausência de compreensão sobre o funcionamento do sistema federativo, o que se reflete na ausência de determinação de competências concorrentes. Como o poder central reservava para si os mais importantes impostos, ficava estabelecida uma desarmonia entre as capacidades de financiamento dos diferentes entes nacionais.
95 ser lembrado, que foi precisamente o dispositivo de descentralização do Ato Adicional que propiciou que as províncias mais ricas, nomeadamente São Paulo e Minas Gerais, implantassem poderosos sistemas de ensino próprios. Particularmente em São Paulo, as elites cafeeiras buscavam implantar um sistema de ensino voltado para as crescentes camadas médias com a finalidade de criar uma elite administrativa e técnica capaz de alavancar o processo de industrialização. Como resultado, foi iniciado um processo de cobertura escolar em todo território provincial, com criação de um expressivo número de escolas primárias, normais, ginásios e colégios (SOUZA, 1998).
De forma geral, a interpretação que prevaleceu sobre o Ato Adicional aprofundou as diferenças regionais, desamparando províncias e municípios mais pobres e abrindo espaço para a aceleração econômica e educacional das províncias mais ricas. Estes resultados permitem compreender a necessidade de se estabelecer um pacto federativo, que contemple todas as unidades federadas de recursos proporcionais às competências que lhes são atribuídas e que, além disso, estabeleça dispositivos que estabeleçam competências concorrentes e coordenadas, que viabilizem a constituição de um projeto nacional. Uma das causas dessa ausência de dispositivos teria sido o fato do Ato Adicional não visar estabelecer um desenho institucional de fato federativo, apenas apontando para a descentralização administrativa, separando as receitas do governo central das receitas provinciais. Entretanto, deve-se atentar para o fato de que a Constituição Republicana, de 1891, auto proclamada como federativa, também não incluiu dispositivos dessa natureza, o que ocorreria, apenas com a Constituição de 1932.
O problema do financiamento da instrução pública era motivo, no período final do império, de inúmeros debates. Uma importante medida, que introduziu a ideia de criação de fundos para financiamento da educação, foi a Reforma Couto Ferraz, que regulamentou o ensino primário e secundário no município da corte e estabeleceu a criação de um fundo de reserva para o seu financiamento.
Martins (2011) escreve que, diante das dificuldades impostas pelo Ato Adicional, a ideia segundo a qual os problemas da instrução nacional não seriam solucionados sem a colaboração entre o governo central e as províncias, começa a tomar corpo. O deputado liberal Tavares Bastos, apresentou em 1870 uma proposta, em seu livro A Província, uma análise da situação da instrução pública apontando que a educação não se limitaria aos interesses locais, exigindo o compartilhamento de seu financiamento. Rui Barbosa, que partilhava da opinião, manifestada por vários juristas da época, que o Ato Adicional não
96 impedia a cooperação dos poderes geral e provinciais (MARTINS, 2011).
Em parecer à Reforma “Leôncio de Carvalho” em 1882, Rui Barbosa chegou a sugerir a criação de um órgão de coordenação e difusão do ensino que teria como objetivo a organização de um sistema nacional de educação, afirmando a necessidade de interferência do governo central para uma real difusão do ensino elementar (PAIVA, 1985).
Como se pode constatar, os debates em torno do Ato Adicional de 1834 são, até hoje, de suma importância para compreender a necessidade de cooperação entre os entes federados e os resultados negativos que podem advir de sal ausência.
3.3 Federalismo, descentralização e financiamento da educação no período da