O neo-funcionalismo foi a primeira tentativa teórica para a compreensão da integração europeia. A sua crítica implícita ao realismo levou ao desenvolvimento de uma outra teoria que colocava o Estado no centro da sua análise, ficando conhecida como intergovernamentalismo. O debate entre estas duas posições analíticas evoluiu com o tempo, porém, os aspectos nevrálgicos da disputa mantêm-se sensivelmente iguais desde a década de 1950.
O neo-funcionalismo era uma teoria pluralista da política internacional. Em oposição às teorias realistas mais tradicionais, não assumiu que um Estado era um actor uno e coeso nem que os Estados eram os únicos actores no palco internacional.
Na primeira fase da integração europeia, o neo-funcionalismo parecia ganhar o debate teórico. Neste sentido, procurou explicar como e por que razão os Estados se juntam e associam voluntariamente com os seus vizinhos sabendo que perderão parte da sua soberania enquanto que adquirem novas técnicas para a resolução de conflitos entre
198 Ian Bache, Stephen George, op. cit., pp.7-8; Cf. François Duchêne, Jean Monnet, The First Statesman
eles. Destacam-se quatro linhas-chave do argumento neo-funcionalista: (1) o conceito de “Estado” é mais complexo do que os realistas haviam sugerido; (2) as actividades dos grupos de interesse e actores burocráticos não são confinadas à cena política doméstica; (3) os actores não estatais são importantes na política internacional; (4) a integração europeia é alcançada através de pressões do tipo “spillover”.
Os neo-funcionalistas defendiam que as decisões governamentais eram influenciadas por pressões de vária ordem, designadamente por grupos de interesse e actores burocráticos. Com efeito, se o analista conseguiria identificar a força e direcção das várias pressões cuidadosamente, seria possível então fazer previsões sobre o comportamento governamental em relações internacionais.
Recorrendo a termos que surgirão mais tarde, os neo-funcionalistas esperavam que os grupos de interesse com actividade ao nível nacional estabelecem contactos com grupos similares noutros países (transnacionalismo) e que os departamentos de Estado forjassem ligações com os seus homólogos noutros Estados, desregulados pelos respectivos gabinetes dos negócios estrangeiros (transgovernamentalismo).
Os neo-funcionalistas indicavam as actividades das corporações multinacionais para ilustrar o seu argumento de que os actores não estatais são importantes na política internacional. Contudo, a Comissão Europeia era o mais importante actor internacional não estatal para os neo-funcionalistas. A Comissão era tida como estando numa posição única para manipular quer as pressões internacionais quer as pressões nacionais dos governos nacionais para avançar com o processo de integração europeia, mesmo quando os governos pudessem estar hesitantes. Esta posição contrasta com as explicações realistas das relações internacionais que se ocupavam exclusivamente do papel internacional dos Estados.
O conceito de “spillover” é um dos mais caros à teoria neo-funcionalista. Uma vez dados os primeiros passos pelos governos nacionais com vista à integração, o processo toma uma vida própria e apresenta-se irreversível. Com escreveu Lindberg, «in its most general formulation, “spillover refers to a situation in which a given action, related to a specific goal, creates a situation in which the original goal can be assured only by taking further actions, which in turn create a further condition and a need for more action, and so forth199».
Pode distinguir-se três tipos de “spillover”, o último dos quais somado recentemente pelos teóricos para explicar o papel da Comissão no processo de aprofundamento da integração: «functional spillover», «political spillover» e «cultivated spillover».
O «functional spillover» argumenta que as economias industriais modernas eram constituídas por partes interligadas. Deste modo, era impossível isolar um sector dos restantes. Os neo-funcionalistas sustentam que se os Estados-membros integrarem um sector funcional das suas economias, a interligação entre este sector e outros levaria a um “spillover” noutros sectores. As pressões técnicas fomentariam a integração nos outros sectores relacionados e a integração de um sector resultaria apenas se outros sectores relacionados funcionalmente fossem também integrados.
Os neo-funcionalistas desenvolveram também a ideia de «political spillover» de modo a tornar mais clara a explicação do processo de integração. O «political spillover» envolvia a construção de pressões políticas a favor de mais integração com os Estados em presença. Uma vez integrado um sector da economia, os grupos de interesse a operar nesse sector teriam de exercer pressão ao nível supranacional, na organização responsável por ele. A criação da CECA levaria os representantes das indústrias do carvão e do aço em todos os Estados-membros a transferir uma parte do seu lobbying político dos governos nacionais para a nova agência supranacional, a Alta Autoridade. Os mais destacados grupos de consumidores e sindicatos fariam o mesmo em seguida. Haas esclarece que a força motriz da integração política era o interesse próprio calculado das elites políticas: «The “good Europeans” are not the main creators of the regional community that is growing up; the process of community formation is dominated by nationally constituted groups with specific interests and aims, willing and able to adjust their aspirations by turning to supranational means when this course appears profitable200».
Os neo-funcionalistas concentravam-se nas pressões “spillover” para serem encorajados e manipulados pela Comissão. Esperava-se simultaneamente a criação das condições para a emergência de amplos grupos de pressão comunitária e o despertar de contactos nos bastidores com grupos de interesse nacionais e com burocratas nos gabinetes dos Estados-membros, constituindo um poderoso grupo de potenciais aliados
contra os governos nacionais. Designa-se de «cultivated spillover», dado que envolvia a Comissão a desenvolver os contactos e a pressão nos governos.
O uso do veto por De Gaulle que conduziu à crise da «cadeira vazia» em 1965 e 1966 significou um forte revés para o neo-funcionalismo201 na sua acepção original. Os governos nacionais arrogam-se a partir de então como os responsáveis para levar por diante a integração europeia, determinando a sua natureza e alcance.
I.3.3. Intergovernamentalismo
Em contraponto à teoria neo-funcionalista, Stanley Hoffmann desenvolveu uma argumentação baseada em pressupostos realistas sobre o papel dos Estados, mais concretamente sobre o papel dos governos dos Estados nas relações internacionais. Hoffmann expõe três críticas fundamentais ao neo-funcionalismo: (1) a integração europeia tem de ser observada num contexto global. A integração regional era apenas um aspecto do desenvolvimento do sistema internacional global. Os neo-funcionalistas previam um progresso inexorável para mais integração. Mas tal fora totalmente previsto numa dinâmica interna e assumia implicitamente que as condições do contexto internacional se manteriam fixas. A crítica tornara-se pertinente no quadro de profundas mudanças na situação económica global de inícios da década de 1970; (2) os governos nacionais eram os únicos actores políticos poderosos no processo de integração europeia. Estes controlavam a natureza e o ritmo da integração guiada pela sua preocupação de proteger e promover o «interesse nacional»; (3) contudo, onde os «interesses nacionais» coincidissem, os governos poderiam aceitar uma integração mais íntima nos sectores funcionais técnicos, mas o processo de integração não se estenderia a áreas de “high politics”, tais como segurança e defesa202.
Hoffmann rejeitou a visão neo-funcionalista de que os governos seriam em último caso oprimidos por pressões das elites dos grupos de interesse para integrar. Hoffmann partiu do argumento do realismo clássico, no qual os Estados eram tratados como actores racionais unos, com pouca importância associada à política doméstica. A
201 Cf. Ian Bache, Stephen George, idem, pp.8-12. Ver as obras citadas na nota 145.
202 Stanley Hoffmann, «The European Process at Atlantic Crosspurposes», in Journal of Common Market
Studies, 3, 1964, pp.85-101; Stanley Hoffmann, «Obstinate or Obsolete? The Fate of he Nation State and the Case of Western Europe», in Daedalus, 95, 1996, pp.862-915.
posição intergovernamentalista de Hoffmann era mais avançada que a dos realistas a este respeito e a sua consciência política era também mais aguda do que a dos neo- funcionalistas que pretendiam adoptar antes uma visão pluralista simplificada dos processos políticos.
Hoffmann reconheceu que outros actores que não exclusivamente os governos nacionais desempenhavam um papel no processo de integração. Reconheceu que os grupos de interesse influenciavam as acções do governo nos sectores de “low politics” (política social e regional), mas não eram os únicos a fazê-lo. Os funcionários do governo (particularmente em questões económicas) e as considerações eleitorais do partido ou partidos no poder constituíam outros tipos de pressão sobre o governo203. Contudo, Hoffmann considerava os governos nacionais como os derradeiros juízes das decisões-chave. Os governos dos Estados eram tidos como os únicos elementos mais poderosos por duas razões: em primeiro lugar, eles possuíam a soberania legal; em segundo lugar, eles detinham legitimidade política enquanto os únicos actores democraticamente eleitos no processo de integração. Deste modo, o recrudescimento do poder das instituições supranacionais espelhava a crença de que tal se traduziria na satisfação do interesse nacional dos Estados que abraçaram o processo de integração.
Na análise produzida por Hoffmann no quadro da integração europeia, os governos tinham muito mais autonomia do que na perspectiva neo-funcionalista. O processo de integração permaneceria fundamentalmente intergovernamental, o que significa que se avançaria somente se os governos o permitissem. Hoffmann defendia que a integração europeia era apenas um aspecto do desenvolvimento da política internacional e, como os realistas, insistia nas limitações externas da autonomia: os Estados eram vistos como actores independentes, mas os seus governos eram constrangidos pela posição do Estado no sistema mundial204.