O neo-institucionalismo73 constitui uma reacção às abordagens comportamentais (behavioural approaches) que dominaram a ciência política nas décadas de 1960 e 1970. O behaviouralism desenvolveu uma reacção contra as análises institucionais formais do governo e da política, pois deixara de olhar para o processo político real que se manifesta nas estruturas formais de governo. Em particular, para a influência dos grupos sociais. O neo-institucionalismo sustenta que a reacção contra as análises institucionais formais tinha ido longe de mais. Na verdade, procurou-se reabilitar as instituições para a estruturação da acção política, tomando por elemento fundamental a visão de que as instituições interessam.
Algo que era novo acerca desta reafirmação do institucionalismo era o facto de as instituições não serem apenas definidas como organizações formais que o velho institucionalismo havia reconhecido, tais como parlamentos, executivos, tribunais judiciais, mas categorizou modelos informais de interacção estruturada entre grupos como instituições elas próprias. Estas interacções estruturadas eram instituições no sentido em que elas constrangiam ou moldavam o comportamento do grupo.
Ao mesmo tempo, o novo institucionalismo argumenta que as instituições formais eram mais importantes do que behaviouralists tinham sugerido. Os behaviouralists tratavam as instituições formais como arenas neutras, nas quais a luta pela influência entre os diferentes actores sociais tinha lugar. Os defensores do neo- institucionalismo discordavam por duas ordens de razão desta perspectiva. Em primeiro lugar, defendem que as instituições formais não eram arenas neutras, desde que as regras e estruturas institucionais formais determinavam o acesso ao processo político em favor de uns grupos sociais sobre outros. Em segundo lugar, argumentam que as
72 Cf. Manuel Braga da Cruz, op. cit., pp.100-104. Cf. Jean-Pierre Lassale, Introdução à Política,
4ºedição, Lisboa, Publicações Dom Quixote, 1974, pp.82 e ss.
73 Mais à frente faremos uma caracterização dos novos institucionalismos mais discutidos pelos
instituições poderiam ser actores políticos autónomos com capacidade de direcção própria74.
Nos últimos anos, o emprego da noção «três i’s» (ideias, interesses, instituições) continua associado aos trabalhos de Hugh Heclo75 e de Peter Hall76, mas nada de verdadeiramente sistemático foi até agora apresentado neste campo de estudos.
Num artigo de 1997, Peter Hall demonstrou em particular que os trabalhos existentes em economia política comparada colocam muitas vezes as questões axiais sobre o jogo de interesses racionalmente definido pelos actores, sobre o peso e a inércia alimentada pelas instituições ou sobre a influência exercida pelas crenças dominantes definidas e sustentadas pelos actores públicos e privados respectivos77. Deste modo, os seus trabalhos são algumas vezes mais ou menos directamente associados às três formas de neo-institucionalismo identificados por Hall e Taylor, designadamente o neo- institucionalismo de escolha racional, o neo-institucionalismo histórico e o neo- institucionalismo sociológico78.
Dos trabalhos de Hall sobressai o facto de cada uma destas correntes de investigação minorar as outras categorias de variáveis. Assim, os defensores de uma escolha racional centrada nos interesses recusam toda a capacidade intelectual explicativa das ideias, em que elas não são realmente identificáveis segundo as próprias e não podem assinar uma verdade importante causal. Simetricamente, os adeptos de uma abordagem que valorize as ideias vão avaliar que os adeptos da escolha racional sobrestimam a racionalidade dos actores e «esquecem» muito facilmente as lógicas de legitimação e o peso das representações sociais sobre os comportamentos, em particular sobre os mecanismos de decisão pública. Falar dos «três i’s» pode ser concebido como
74 Ian Bache, Stephen George, Politics in the European Union, 2nd edition, Oxford, Oxford University
Press, 2006, pp.23-24.
75 Cf Hugh Heclo, «Ideas, Interests, and Institutions», in Lawrence Dodd and Calvin Jillson (eds.), The
Dynamics of American Politics. Approaches and Interpretations, Boulder (Colo.), Westview Press, 1994.
76 Peter A. Hall, «The Role of Interests, Institutions, and Ideas in the Comparative Political Economy of
the Industrialized Nations», in Mark Lichbach and Alan Zuckerman (eds.), Comparative Politics.
Rationality, Culture, and Structure, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, pp.174-207. Ver ainda Yves Surel, «Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques», in Pouvoirs, 87, 1998, pp.161-178.
77 Peter A. Hall, «The Role of Interests, Institutions, and Ideas in the Comparative Political Economy of
the Industrialized Nations», art. cit.
78 Cf. Peter A. Hall et Rosemary C. R. Taylor, «La science politique et les trois néo-institutionnalismes»,
in Revue Française de Science Politique, 47 (3-4) 1997, pp.469-496. Seguimos, no entanto, a versão em ingles, Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor, «Political Science and the Three New Institutionalisms». This paper was presented by Professor Hall, a member of the MPIFG Scientific Advisory Board, as a public lecture during the Board’s meeting on May 9, 1996.
uma forma de cruzar múltiplas abordagens para compreender as dinâmicas próprias da acção pública e como m meio para testar as hipóteses alternativas ou complementares sobre um mesmo objecto. Pelo facto de os considerar como conjuntos teóricos coerentes, Peter Hall olha para eles como as «tendências» que podem permitir combinar e acoplar as hipóteses e os métodos habitualmente tidos como incompatíveis79.
Um dos primeiros atractivos do seu modo de análise das políticas públicas é o de permitir que se construa e combine várias hipóteses simples sobre os processos estudados. Ao mobilizar o «interesse», o analista tomará atenção a certas dimensões importantes: as lógicas da acção colectiva, as interacções entre os actores políticos e administrativos, as motivações explicitamente avançadas para justificar a decisão. Ao partir das lógicas institucionais, o analista vai em seguida interrogar-se sobre o efeito cumulativo de certas decisões ou de certos dispositivos e tentar ver qual processo de institucionalização pode ser um factor de constrangimentos. Por fim, analisar o peso dos elementos cognitivos e normativos permite questionar se os comportamentos observados e os processos estudados não são também o fruto de novas crenças dominantes, que suscitam os diagnósticos diferentes e as proposições alternativas na definição e no arranque das políticas públicas.
A mobilização dessas três entradas analíticas convida igualmente a cruzar as ferramentas teóricas. Ao estudar, por exemplo, as lógicas da acção colectiva, é possível apurar nos trabalhos clássicos de Olson80 sobre as forças e os constrangimentos característicos de toda a mobilização. Fixar-se na consideração das dinâmicas institucionais pode conduzir à formulação de uma hipótese em termos de path dependence81 e a identificar os processos de cristalização e de sedimentação de regras e de práticas que vão limitar as possibilidades de acção dos actores públicos e privados envolvidos. Por fim, utilizar as noções como as de «matriz cognitiva e normativa» pode permitir que se complete as questões colocadas no terreno, no qual se questione se não há uma mudança de paradigma da acção pública que pode permitir explicar certas transformações substanciais das políticas estudadas. Yves Surel conclui a este respeito que «il s’agit dès lors de bien spécifier à quel moment les idées, les intérêts ou les
79 Yves Surel, «Trois i», in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet, Dictionnaire des
Politiques Publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p.454.
80 Cf. Mancur Olson, La logique de l’action collective, Paris, PUF, 1978.
81 Cf. Paul Pierson, «Path Dependence, Increasing Returns, and the Study of Politics», in American
institutions paraissent avoir un poids explicatif important, ce qui signifie procéder à un séquençage des variables et des hypothèses formulées82».
Douglas C. North mostrou a importância das suas análises para compreender os processos de emergência e de mudança das instituições. Para este autor, path dependence tem menos das próprias tecnologias que do comportamento dos indivíduos no seio das instituições. Estas análises explicam o motivo pelo qual as instituições são estáveis, resistentes à mudança. Mudar significará perder a amortização e os rendimentos crescentes dos investimentos de partida e dever investir de novo; ele fará assim retomar os processos de aprendizagem, permanecer coordenado com as outras instituições e mudar de antecipação, ser capaz de prever os novos comportamentos adaptados83.
Paul Pierson demonstrou nos seus estudos que «as escolhas iniciais em matéria de design institucional são as implicações de longo prazo em matéria de performance económica e política84». Nos seus trabalhos mostrou que esses mecanismos são talvez uma vez mais correntes em política que nos domínios económicos e, por outro lado, de tentar uma síntese sistemática dos efeitos de policy feedback sobre os quais as abordagens neo-institucionalistas são sempre mais pronunciadas desde James G. March e Hugh Heclo85.
Pierson destaca três processos políticos principais que são caracterizados pelos fenómenos de increasing returns86: os processos de acção colectiva que são estruturados pelos «problemas da acção colectiva» analisados por Olson87. A mobilização de um indivíduo depende muito da acção dos outros; a coordenação da actividade de numerosas pessoas é o que está fundamentalmente em jogo na vida política. Pierson conclui pela importância dos constrangimentos de coordenação e de antecipação adaptativo em matéria de acção colectiva. Os processos cognitivos de interpretação e de legitimação cognitiva do que está em jogo na vida política estão também eles sujeitos aos efeitos de auto-reforço. O desenvolvimento e a difusão de
82 Yves Surel, Trois i», art. cit., p.456.
83 Bruno Palier, «Path Dependence (Dépendance au Chemin Emprunté)», in Laurie Boussaguet, Sophie
Jacquot, Pauline Ravinet, Dictionnaire des Politiques Publiques, op. cit., p.319.
84 Cit. Bruno Palier, in idem, ibidem, p.319.
85 Robert E. Goodin, Martin Rein, Michael Moran, «The public and its policies», in Michael Moran,
Martin Rein, Robert E. Goodin (edited by), The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford, Oxford University Press, 2006, p.21.
86 Cf. Paul Pierson, «Path Dependence, Increasing Returns, and the Study of Politics», art. cit. 87 Cf. Mancur Olson, op. cit.
interpretações sociais e políticas comuns implicam custos de investimento e de aprendizagem elevados. As representações estão divididas entre os outros actores sociais de uma maneira que engendra os efeitos de coordenação (necessidade de partilhar as análises e uma linguagem comuns) e os efeitos de adaptação por antecipação no ponto de vista dos outros. Uma vez estabelecidas, as concepções políticas de base são geralmente tenazes e favorecem a continuidade contra as mudanças. Este aspecto dos processos políticos não diz respeito somente às representações das elites e dos peritos, ele toca também o conjunto da população. Isso implica que os governos devam então procurar mudar os pontos de vista antes de mudar de políticas públicas. Os processos de desenvolvimento institucionais, nos quais as políticas públicas passadas e as instituições estruturam as incitações e os recursos presentes. Com o tempo será impossível respeitar as regras e as normas colocadas em vigor pelas escolhas públicas precedentes, de procurar regressar às opções institucionais passadas. Criar novas instituições alternativas gerará custos elevados em matéria de investimento (de atenção e de capital político) de partida, de aprendizagem, de coordenação e de antecipação. É por isso que é preferível adaptar as instituições existentes do que substituí-las por novas88.
Em termos de método, para compreender os mecanismos propriamente políticos que caracterizam essas mudanças de políticas públicas, é conveniente comparar sistematicamente os processos políticos que permitem a adopção e o desenvolvimento dessas medidas. Procura aqui fazer do systematic process tracing uma generalização indutiva dos processos políticos de mudança de políticas públicas a partir de regularidades. Para o sucesso dessa comparação, é pertinente analisar esses processos em fases identificáveis e comparáveis: a construção do diagnóstico dos problemas, a elaboração de soluções, a adopção de medidas, a colocação desses processos em prática. A questão é de saber se, perante os diferentes casos de mudanças de política, essas diferentes fases partilham as características comuns, com o fim de desenhar os traços gerais dos processos políticos de mudanças de políticas públicas89.
Yves Surel demonstra, pela implementação no espaço comunitário da União Económica e Monetária (UEM), a pertinência de cada um dos «três i’s», no sentido que permite combinar várias hipóteses e hierarquizar a posteriori as ideias, os interesses e as
88 Bruno Palier, «Path Dependence (Dépendance au Chemin Emprunté)», art. cit., pp.320-321. 89 Bruno Palier, idem, pp.324-325.
instituições. O carácter estimulante desta abordagem não deve, no entanto, esconder vários limites. O primeiro tem evidentemente a ver com o facto de existirem poucos trabalhos que respondam de maneira explícita sobre essa combinação e sobre a sequência das variáveis de análise. A segunda dificuldade está ligada à importante estruturação das outras abordagens (de forma breve, escolha racional na escola anglo- saxónica; abordagens cognitivas e normativas em França) que se opõem a certas tentativas de síntese. Por fim, as questões de teorização e de método erguidas por essa adição de «tendências» estão longe de um tratamento total, ou mesmo simplesmente explicitadas. Resta, pois, a confirmação pela multiplicação de estudos empíricos e uma melhor formalização do potencial da abordagem, cujo principal atractivo é seguramente a vontade de quebrar as fronteiras às vezes singularmente fechadas e ultrapassar as controvérsias muitas vezes recorrentes e estéreis90.
Os institucionalistas pensam que a maneira como o poder político é organizado e estruturado em França e nos EUA (a estruturação das suas instituições políticas) é central se quisermos compreender os motivos pelos quais eles desenvolveram políticas igualmente diferentes. Sem negar que franceses e americanos têm respectivamente a sua cultura, os institucionalistas, para compreenderem as suas escolhas políticas específicas, interessam-se pela estrutura das instituições políticas no seio da qual essas escolhas são feitas. Em suma, de acordo com elas, as instituições políticas definem as «regras do jogo» que estruturam a política em todas as sociedades e, consequentemente, modelam os resultados (outcomes)91.
As instituições são as regras. Essas regras podem ser as regras constitucionais formais, definindo por exemplo as formas dos sistemas presidenciais ou parlamentares, ou as regras mais informais, como as normas de comportamento. As instituições designam os actores que participam nas decisões políticas, o seu papel respectivo e mesmo a maneira como eles se devem comportar no processo político. Em síntese,
90 Yves Surel, «Trois i», in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet, Dictionnaire des
Politiques Publiques, op. cit., pp.457-458. Cf. John L. Campbell, «Ideas, Politics, and Public Policy», in
Annual Review of Sociology, vol.28, 2002, pp.21-28. Neste artigo, John L. Campbell faz uma revisão da literatura sobre o enfoque dado pelos académicos no modo como o comportamento conduzido pelas ideias, e não por interesses particulares, determina os resultados do processo de elaboração de políticas públicas. Campbell refere que só recentemente se pondera o impacto das ideias no processo de policy
making e que os mecanismos causais onde diferentes tipos de ideias afectam aquele processo são muitas vezes debilmente especificados.
91 Sven Steinmo, «Néo-Institutionnalismes», in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet,
significa que as instituições podem modelar a maneira como os actores percebem e procuram os seus próprios interesses.
Nos Estados Unidos, na década de sessenta e setenta, os estudos do político propriamente dito – politics – e o das políticas públicas – policy – seguiram vias paralelas que somente se cruzariam a partir dos anos oitenta e noventa em boa parte devido aos novos institucionalismos92. O ponto de partida da década de oitenta para os estudos das políticas públicas pode ser situado simbolicamente com a publicação da obra Governing the Economy93 que manifesta uma oposição aos pluralismos e às perspectivas sistémicas e culturais, considerando o Estado como uma instituição autónoma relativamente à sociedade.
É pela via comparativa que se dá o retorno ao Estado na década de oitenta, numa primeira fase através do estudo comparado das «crises» políticas ou económicas94. Os estudos, em particular de Theda Skocpol, acentuam que toda a revolução social resulta do enfraquecimento prévio do Estado. Na falta deste factor endógeno, nenhuma combinação de forças sociais ou económicas pode derrubar o Estado moderno. Com efeito, é necessário procurar no interior do Estado as causas imediatas das revoluções. Gourevitch utiliza o mesmo procedimento na análise das crises económicas, ao defender que devem ser compreendidas e analisadas como momentos de autonomia particularmente importantes das instituições do Estado, em que estas são relativamente livres de escolher entre as diferentes políticas para reagir às crises económicas. Está então definitivamente lançada a análise institucional do Estado. A redescoberta do Estado encontrará a sua consagração na obra colectiva Bringing the State Back In95.
92 Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor, «Political Science and the Three New Institutionalisms», art.
cit.
93 Peter A. Hall, Governing the Economy, Oxford, Oxford University Press, 1986. Nesse ano, em França,
Bruno Jobert e Pierre Muller publicam L’Etat en Action: politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1986, sendo então outro o ponto de partida. Para Jobert e Muller, o que estava em causa era o problema de «Estado a mais», ou pelo menos uma perspectiva excessivamente monolítica do Estado. Cf. Cristina Montalvão Sarmento, «Políticas públicas e culturas nacionais», in Cultura, vol. XVI-XVII («Ciência Política»), IIa serie, 2003, pp.483-484.
94 Vide, entre outros, Theda Skocpol, States and Social Revolutions, New York, Cambridge University
Press, 1986; Peter Katzenstein, Between Power and Plenty, Madison, University of Wisconsin Press, 1978; Steven Krasner, Defending the National Interest, Princeton, Princeton University Press, 1980; Peter Gourevitch, Politics in Hard Times, Ithaca, Cornell University Press, 1986.
95 Peter B. Evans et al., Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press, 1985. Na
introdução a esta obra, Theda Skocpol explica que se trata de inverter completamente a perspectiva de Estado adoptado quer pelos pluralistas, quer pelos neo-marxistas. Numa perspectiva inspirada em Tocqueville e Weber, o Estado deve ser um agente que goza de autonomia em relação às classes sociais e pode transformar a sociedade. Contudo, o afastamento é tanto de um Estado monolitista de Weber como de um Estado quase invisível dos pluralistas. Skocpol defende que só será possível compreender o
Daqui em diante, o estudo detalhado das estruturas internas do Estado passa para primeiro plano, privilegiando o método comparativo. De acordo com Hall, o institucionalismo procura «saber como as nações escolhem caminhos diferentes e estratégias económicas divergentes para fazer face a problemas económicos semelhantes96».
Em 1984, March e Olsen argumentavam que a ciência política tendia a subordinar os fenómenos políticos a fenómenos contextuais tais como crescimento económico, estrutura de classe e clivagens socioeconómicas. B. Guy Peters continua essa argumentação defendendo que «perhaps even more importantly, unlike the central role assigned the State in traditional institutional thinking, politics in the contemporary political science described by March and Olsen depends upon society. This is in contrast to society depending upon the State and law for defining its existence, or their existing in an organic condition of mutual dependence. Thus, scholars can talk about ‘bringing the state back in’ (…) as constituting a major theoretical event and can do so convincingly97». Para os autores, a acção colectiva deveria tornar-se a abordagem dominante para compreender a vida política. Assim sendo, a relação entre colectividades políticas e respectivos ambientes socioeconómicos deveria ser recíproca, com a política a ter a opção de moldar a sociedade tanto como a sociedade faz para moldar a política. De acordo com March e Olsen, só com esta concepção mais institucional e multifacetada da política poderia a ciência política realmente ser capaz de compreender e explicar o complexo fenómeno do institucionalismo (a prazo, o novo institucionalismo)98.
alcance do actor Estado na relação com outras estruturas sociais historicamente situadas (p.14, 20, 28). Ver ainda Cristina Montalvão Sarmento, «Políticas públicas e culturas nacionais», art. cit., p.485; B. Guy Peters, Institutional Theory in Political Science. The ‘New Institutionalism’, London, Pinter, 1999, p.2; Marc Smyrl, «Politics et policy dans les approches américaines des politiques publiques: effets institutionnels et dynamiques du changement», in Revue Française de Science Politique, vol.52, n.º1,