Le cadre institutionnel dans lequel la participation évolue revêt un intérêt certain pour notre recherche. Puisque les intentions sont de mesurer la participation dans les consultations publiques des commissions parlementaires de l'Assemblée nationale de 1972 à 2008, il s'impose d'exposer les arrangements institutionnels qui ont prévalu durant cette période.
Bien que les institutions et les réformes parlementaires au Québec aient fait l'objet d'énormément d'articles et d'ouvrages, l'angle de la participation ne fut presque pas abordé. Généralement, les publications qui traitent des réformes s'intéressent davantage à la question du renforcement du pouvoir législatif1 ou à l'histoire générale du système parlementaire2. Quand elle est abordée, la participation dans les institutions est souvent prise sous l'angle de la satisfaction et de la perception des intervenants à l'égard du processus de participation3. La littérature présente également des documents prescriptifs4 ou descriptifs5 ou encore des essais de politiciens6. De plus, la nouvelle réforme
1 La réforme parlementaire 10 ans après : les impacts de la réforme de 1984 sur les commissions
parlementaires, [Comité d'évaluation de la réforme parlementaire ; rédaction Suzanne Langevin, Alain Major], Assemblée nationale, Québec, 1994.
2 Massicotte, Louis, Le Parlement du Québec de 1867 à aujourd'hui, Québec, Les Presses de l'Université
Laval, Québec, 2009, p. 202.
3 La réforme parlementaire 10 ans après : les impacts de la réforme de 1984 sur les commissions
parlementaire, idem. Macleod, Alex, Les commissions parlementaires et les groupes de pression à l'Assemblée nationale du Québec : évaluation d'une tentative de politique consultative parlementaire, Université du Québec à Montréal, Juillet 1997.
4 Rapport de Me Albert Mayrand, Les témoins devant les commissions ou sous-commissions de l'Assemblée
nationale, février, 1989. Prémont, Karine et Yves Boisvert, Les méthodes de consultations publiques. Laboratoire d'éthique publique, ENAP, 2003.
5 Giguère, Lucie, « La réforme des commissions au Québec », Revue parlementaire canadienne, vol. 27, n° 2,
été 1998, p. 23-27.
6 Charbonneau, Jean-Pierre, « De la démocratie sans le peuple à la démocratie avec le peuple », Éthique
parlementaire de 2009, qui a des implications intéressantes en regard à la participation, justifie davantage que la réflexion soit amorcée.
Plutôt que de faire une simple chronologie historique des réformes parlementaires, nous allons évaluer les réformes et les changements institutionnels en regard des principales difficultés que ce type d'institutions rencontre face à la participation. Ainsi, nous pourrons faire à la fois un historique et une évaluation des divers changements institutionnels dans lesquels s'est pratiquée la participation observée.
Problèmes et difficultés de la participation
Toute tentative d'évaluation des institutions participatives mène rapidement à plusieurs questionnements dont celui sur la nature des participants. La démocratie représentative s'est construite entre autres sur le principe d'égalité. Les individus ont théoriquement le même poids politique, celui du vote. Cette idée reste très forte, mais son application dans la démocratie participative est difficile. L'égalité dans ce contexte se définit au mieux comme l'accessibilité de l'institution aux groupes désirant y participer. Bien que cette égalité soit théoriquement possible, elle n'efface pas certains problèmes inhérents à la formation des groupes qui est plus facile dans certains secteurs d'activités que dans d'autres, comme le soulignait Oison7.
Plusieurs difficultés nuisent à cet accès égal aux institutions. Young et Everitt en
Q
soulignent quelques-unes . D'abord, le problème peut être financier. Les consultations se tiennent dans la capitale de l'État. Les groupes doivent ainsi se déplacer et s'héberger à leurs frais. Pour les groupes peu fortunés, il peut s'agir d'un problème de taille. Ensuite, l'acceptation des groupes est tout aussi importante. Plusieurs consultations sont réservées à des groupes choisis par les élus. Ceux-ci limitent ainsi le nombre de groupes, mais aussi le temps alloué à certains enjeux. D'autres consultations sont ouvertes à tous, mais les élus se conservent le droit de refuser la participation à certains groupes.
7 Oison, Mancur, Logique de l'action collective, Paris, Presses universitaires de France, Coll. Sociologies,
1978(1966).
La question des mémoires reste aussi importante. Les consultations peuvent exiger que les groupes entendus déposent préalablement un mémoire. La rédaction d'un mémoire peut demander beaucoup de ressources, notamment en temps et en argent. L'expertise nécessaire n'est pas toujours à la disposition du groupe. Le fait d'exiger un mémoire réduit l'accès à la participation.
Au-delà de savoir si la participation est accessible à tous, les modalités de la participation peuvent poser problème. Les consultations doivent être menées lorsque la décision politique n'est pas encore prise. Par ailleurs, un pan de la littérature s'intéresse à identifier si la consultation se tient à l'étape du « normative and strategic planning »9. Dans le cas contraire, les participants sentiront que la consultation n'est que symbolique. Également, il faut que les intervenants aient droit au même temps d'audience, que les règles soient claires et uniformes et que les individus qui consultent soient habilités à prendre les décisions10. De plus, ces derniers doivent avoir accès à de l'expertise qui leur permettrait de synthétiser l'information recueillie dans les consultations. Les principales difficultés reliées à la tenue d'une consultation étant énumérées, les sections suivantes porteront sur les réformes des commissions parlementaires.
Les réformes parlementaires et la participation citoyenne Les années stables (1867-1960)
Il n'était pas question, à la Confédération en 1867, de créer des structures qui pouvaient inviter les citoyens dans l'arène parlementaire. Toutefois, les comités législatifs sont créés. Les comités ne sont pas permanents et n'ont pas comme objectif de consulter la population. En théorie et en pratique, rien n'empêche les membres d'un comité de consulter. Ainsi, la première consultation faite à l'Assemblée législative de la province du Québec s'est tenue en 1881 par le comité des comptes publics. L'enjeu était relatif aux chemins de fer reliant Montréal, Québec et Ottawa. La consultation était exceptionnelle.
9 Smith, L. Graham, « Public Participation in Policy making : The State-of-the-art in Canada », Geoforum,
Vol. 15, n° 2, p. 253-259.
Aucune règle formelle n'était en vigueur. Elle restera la seule consultation tenue pour les 40 années suivantes. Une réforme survenue en 1885 n'allait pas altérer ce fait.
Une réforme est mise en place en 191411. Elle n'aborde pas non plus la question de la participation du public. Les comités législatifs, qui plus tard permettront la tenue de consultations, deviennent permanents. Ce système perdurera durant 55 ans avant qu'il ne soit réellement remis en cause . Les comités tiennent toutefois trois consultations sur les comptes publics entre 1922 et 1959.
Les réformes mises en place ne s'intéressent pas à la question de la participation de la société. Le nombre de consultations tenues est très négligeable et on peu douter qu'elles furent tenues sous la logique consultatives13. Il n'y a cependant rien d'étonnant en regard de ce que nous avons observé avec l'arrivée, autour des années 1960, des groupes citoyens porteurs de l'idée de la participation.
Les années de réflexion (1960-1969)
Les années 1960 débouchent sur une autre dynamique. Les parlementaires commencent à songer à des réformes de l'institution parlementaire. Jusqu'alors, on décrivait l'Assemblée législative, subséquemment nommée l'Assemblée nationale en 1968, comme une « Chambre d'enregistrement des désirs du pouvoir exécutif»14. Le pouvoir du simple député était très faible. Les réformes proposées s'orientaient principalement sur deux principes. D'abord, il fallait revaloriser le rôle du simple député. L'objectif serait atteint principalement, estima-t-on, en augmentant d'abord les ressources budgétaires des députés, notamment en rémunérant des activités qui ne l'étaient pas auparavant, et ensuite les ressources professionnelles, spécialement en créant le Secrétariat des commissions et un service de recherche et de documentation. Un objectif parallèle était d'augmenter
11 Journaux de l'Assemblée législative, vol. XLVIII, Assemblée nationale, Québec, 1914.
n Deschênes, Gaston, « Notes sur l'évolution historique des commissions parlementaires (1867-1980) », dans
Bulletin de l'Assemblée nationale, vol. 11, no 2, Juin 1981.
13 L'Assemblée nationale considère toutefois qu'il s'agit de consultations.
14 Guay, Richard, « La réforme parlementaire au Québec », dans Le contrôle de l'Administration publique et
l'efficacité du parlement notamment par la réduction du nombre et de la durée des débats15. La principale réforme des années 1960 est celle de 1968. Celle-ci abolit le Conseil législatif et modifie la terminologie des institutions. L'Assemblée nationale remplace l'Assemblée législative et les commissions parlementaires remplacent les comités législatifs, etc.
Ces réformes ne touchent pas directement les questions de participation. Par contre, l'augmentation des ressources des députés ainsi que la création d'un service de recherche et de documentation sont des avancées fondamentales. Ce service de recherche sera un outil primordial à l'avenir lorsque les députés auront besoin de préparer des documents de consultation et d'analyser les mémoires des témoins. De plus, l'abolition du Conseil législatif qui jusqu'alors avait des pouvoirs de modifier, proposer, évaluer des lois allait faire de la chambre basse la seule institution qui pouvait évaluer des projets de loi. Les commissions parlementaires, bien qu'elles émanent de la chambre basse, deviennent alors plus importantes parce qu'elle deviennent les seules instances supplémentaires de réévaluation des lois.
En pratique, le nombre de consultations augmente largement durant cette période. Vingt-trois consultations sont tenues dans les années 1960, dont presque la moitié en 1969, l'année suivant l'abolition du Conseil législatif. L'Assemblée nationale devait maintenant faire face à une nouvelle réalité et se devait de l'intégrer dans ses procédures.
Les années d'essais (1970-1984)
Dès le début des années 1970, l'Assemblée nationale a compris que les consultations étaient devenues incontournables et qu'une certaine forme de régulation devait être établie. Il s'agit du commencement officiel des consultations modernes à l'Assemblée nationale. Le 19 novembre 1971, l'Assemblée nationale vote des règlements relatifs aux consultations. Les mandats de consultation sont donnés par l'Assemblée nationale. Cette dernière affiche la tenue d'une consultation dans la Gazette officielle du Québec. Les personnes intéressées à participer sont tenues de déposer au Secrétariat des commissions 100 exemplaires de leur mémoire et 200 exemplaires d'un résumé. Les règlements uniformisent les audiences.
1 La réforme parlementaire 10 ans après : les impacts de la réforme de 1984 sur les commissions
Chaque témoin sera entendu pour une période de 20 minutes suivie d'une période de questions de 40 minutes. Le règlement confirme que les commissions parlementaires seront l'instance qui tiendra des consultations. Les commissions, toujours très dépendantes de l'Assemblée nationale et de son système partisan, ne possèdent pas de pouvoir d'initiative.
De plus en plus, on constate une augmentation de l'intérêt de l'Assemblée nationale pour ces consultations. Alex MacLeod dépose un bilan de la participation dans ces consultations pour la période 1972-197516. Le Secrétariat des commissions dépose son premier bilan statistique sur les travaux des commissions parlementaires qui comprend une section sur les consultations17. On tente alors d'évaluer si la formule est efficace.
Du point de vue abordé, la principale mesure du règlement de 1971 est l'uniformisation des règles. Dès lors, les organismes qui participent aux consultations savent à quoi s'attendre et sont traités de manière indifférenciée dans la procédure. Bien que les commissions n'aient pas de pouvoir d'initiative ni de réelle autonomie, ceux qui tiennent les consultations sont des députés qui en bout de parcours sont habilités à prendre des décisions. Quant à la participation, déjà en 1971, les commissions invitent tous les citoyens intéressés à participer. Néanmoins, rien n'empêche l'Assemblée nationale de faire des invitations personnelles et de refuser la participation de certains groupes ou individus. Malgré que le règlement suggère de déposer un mémoire, en pratique, une quantité non négligeable de participants ne l'on pas fait, comme nous pouvons le constater dans les divers rapports de commissions de cette période.
Les années réformées (1984-2008)
En 1984, une énorme réforme des institutions parlementaires est mise en œuvre. C'est la plus grosse réforme parlementaire de l'histoire du Québec. Elle aura des implications majeures sur ces questions. Pour bien en comprendre les objectifs, il est nécessaire d'en faire la genèse.
Major], Assemblée nationale, Québec, 1994.
L'arrivée du premier gouvernement péquiste vit l'apparition des ministres d'État. Ministres sans portefeuille, ils avaient la tâche de réfléchir à de grandes politiques publiques. Le Premier ministre Lévesque nomme Robert Bums ministre délégué à la Réforme parlementaire avec le mandat suivant : valoriser le rôle du député en continuation avec les moyens employés durant les années précédentes et rendre l'Assemblée nationale plus accessible aux citoyens . Le poste de ministre d'Etat à la réforme parlementaire disparaît en 1978. Ce qui reste principalement de cette tâche est lié à la seconde partie de son mandat. L'accès à la population s'est traduit dans la diffusion télévisée des débats de la chambre et d'une politique d'accès à l'information.
Avec la réélection du Parti québécois, le débat est relancé. Le député Denis Vaugeois se voit donner le mandat de préparer un rapport sur les moyens d'améliorer le travail parlementaire. Son rapport sera déterminant dans la réforme de 1984. Il y propose une refonte monumentale du système des commissions parlementaires, principalement pour augmenter les moyens de contrôle de l'Assemblée nationale sur l'administration publique19. L'idée d'une réforme des commissions parlementaires, qui sera la pierre angulaire de la réforme de 198420, prend racine dans ce rapport.
En 1983, les deux partis principaux s'entendent sur des objectifs qui guideront la proposition de réforme parlementaire du président de l'Assemblée nationale, Richard Guay : un meilleur équilibre entre le législatif et l'exécutif, une modernisation du fonctionnement de l'Assemblée nationale et de ses commissions, un meilleur contrôle de l'exécutif et de l'administration publique. Cette proposition sera la base de la réforme parlementaire de 1984 .
17 Les commissions parlementaires: rapport statistique annuel, Assemblée nationale du Québec, Secrétariat
des commissions parlementaires, 1981-1983.
1 La réforme parlementaire 10 ans après : les impacts de la réforme de 1984 sur les commissions
parlementaires, [Comité d'évaluation de la réforme parlementaire ; rédaction Suzanne Langevin, Alain Major], Assemblée nationale, Québec, 1994.
19 Vaugeois, Denis, L'Assemblée nationale en devenir. Pour un meilleur équilibre de nos institutions, Québec,
28 janvier 1982.
20 Massicotte, Louis, op. cit., p. 202.
21 La réforme parlementaire 10 ans après : les impacts de la réforme de 1984 sur les commissions
parlementaires, [Comité d'évaluation de la réforme parlementaire ; rédaction Suzanne Langevin, Alain Major], Assemblée nationale, Québec, 1994.
La participation des citoyens en commission parlementaire ne semble pas avoir été une des principales préoccupations des membres de l'Assemblée nationale ni de ceux responsables des différentes réformes au cours des quatre dernières décennies. La réforme de 1984 a été orientée vers le renforcement de la démocratie représentative. La principale mention concernant la société civile étant l'objectif de rendre l'Assemblée nationale accessible. Par contre, les mesures mises en place sont plus de l'ordre de la diffusion des travaux et des informations que de l'ordre de la participation et de la consultation. La réforme a cependant eu beaucoup de conséquences sur la participation.
Les travaux des commissions parlementaires sont maintenant mieux définis. Ils sont divisés par activités, parmi lesquels on retrouve les consultations. La réforme crée deux sous-catégories. Dans les consultations particulières, ce sont les députés qui décident qui sera entendu; dans la motion qui crée la consultation parlementaire à l'Assemblée nationale, la liste des témoins est déjà déterminée. Cette liste est construite officiellement par le leader du gouvernement, mais est sujette aux négociations entre les partis préalablement à l'adoption de la motion en Chambre. Dans les consultations générales, l'Assemblée nationale invite toute personne intéressée à participer. Les commissions gagnent un droit d'initiative. Les témoins doivent déposer un mémoire s'ils espèrent être entendus. On institutionnalise aussi le fait que les consultations peuvent se tenir à n'importe quelle étape d'un projet de loi. Autrement dit, même si la décision est prise, les membres d'une commission peuvent tenir une consultation pour sonder la réaction des acteurs touchés par le projet de loi.
De plus, chaque domaine d'interventions des commissions est aussi mieux défini. De 27 commissions correspondant pour la plupart à un ministère, la réforme en établit 10. Les membres des commissions sont nommés par l'aile parlementaire de leur parti respectif et ils élisent eux-mêmes leur président et leur secrétaire même si en pratique, les partis négocient ces postes entre eux. Les commissions deviennent en grande partie responsables de leurs activités. Leur indépendance par rapport à l'Assemblée nationale est ainsi accrue
bien qu'elles n'aient jamais réellement réussi à se défaire du système partisan qui règne au Parlement^ .
Sous cette formule, le nombre de consultations a augmenté radicalement. D'une moyenne de 12 consultations par année entre 1971 et 1983, les commissions tinrent en moyenne 18 consultations par année entre 1985 et 2008 dont une moyenne de 24 consultations par année depuis 1995.
Les participants font certains reproches sur le fonctionnement et sur l'accueil qu'ils ont dans les consultations . Pour parer à ce problème, en octobre 1998, l'Assemblée nationale sanctionne une modification de la Loi sur l'Assemblée nationale et du Règlement concernant la présence des témoins en commission pour y introduire des mesures protectrices des participants24. Les témoins obtiennent des garanties de traitement équitable et des protections contre le harcèlement. Fait notable, on leur garantit de ne pas être poursuivis devant les tribunaux pour leurs propos tenus lors des consultations; privilège alors accordé seulement aux témoins qui prêtent serment. Ils gagnent également le droit de refuser de répondre à des questions qu'ils estiment leur faire préjudice. Finalement, les commissions s'octroient le droit d'assigner les témoins à comparaître.
Même si les objectifs de la réforme de 1984 n'ont jamais été explicitement liés à la participation, avec la clarification des règles et du rôle des commissions, les députés ont utilisé de plus en plus les consultations. Le changement au règlement de 1998 montre très bien que les députés conçoivent les consultations comme un avantage et tentent maintenant d'améliorer les conditions de participation pour les témoins. Ces derniers ont maintenant des protections vis-à-vis des élus. Le droit d'assignation de témoins montre également que, aux yeux des députés, la valeur de la participation de certains témoins est maintenant essentielle.
22 Idem.
23 Giguère, Lucie, op. cit., p. 26. Mayrand, Albert, op. cit.
24 Archives de l'Assemblée nationale du Québec, http://www.assnat.qc.ca/archives-
35leg2se/fra/Publications/proiets-loi/Etat-451 ,htm#et98f456. consulté le 9 janvier 2009 et le Journal des débats, http://www.assnat.qc.ca/archives-
Bilan des années 1972-2008
Hormis le règlement de 1972 et celui de 1998, la participation de la société civile n'a que très rarement été une priorité des élus dans les différentes réformes parlementaires. Les parlementaires ont plutôt concentré leurs efforts sur la relation entre les pouvoirs législatif et exécutif. En effet, ils ont tenté de donner au pouvoir législatif plus d'autonomie par rapport au pouvoir exécutif. Cette préoccupation n'est pas exclusivement québécoise. En 1999, lorsque le Parlement écossais est établi, une grande attention est mise à ce qu'il y ait un certain équilibre entre les deux pouvoirs. Comme au Québec, les espoirs d'équilibre ont reposé sur des commissions parlementaires puissantes. En France, les questions sur la subordination du pouvoir législatif au pouvoir exécutif font place à beaucoup de réflexions depuis longtemps 25
Tableau 5.1
Tableau récapitulatif des réformes parlementaires relatives à la participation Les années stables
(1867 - 1960)
1867 - Confédération Création des comités non permanents Les années stables
(1867 - 1960)
1914 - C o m i t é s deviennent permanents Les années d e réflexion
(1960 - 1969) Réforme de 1968
Francisation de la nomenclature Abolition d u Conseil législatif A u g m e n t a t i o n d e s ressources aux députés Ressources en recherche et en documentation