La seconde question de ce travail a été énoncée en ces termes : quelles sont les formes et l'étendue de cette participation? Plus spécialement encore, quels types de groupes sont appelés à participer et participent effectivement? Il va sans dire que de comprendre la nature de la participation n'est pas une mince tâche, celle-ci englobant d'innombrables aspects. L'approche adoptée et la littérature suggèrent certains aspects sur lesquels se concentrer.
L'angle choisi de la démocratie participative et de la montée des groupes d'intérêt pose la question de la composition de la participation. Plus particulièrement, la place des groupes citoyens vis-à-vis celle des groupes d'activités professionnelles nous apparaît comme l'un des meilleurs indicateurs pour qualifier la nature de la participation. Bien entendu, les autres types de groupes seront aussi pris en compte sans toutefois être centraux dans l'analyse.
Il est également intéressant de mettre à contribution la typologie des enjeux exposés au chapitre 4. De cette façon, la tendance qu'ont les parlementaires à consulter davantage sur certains types d'enjeux que sur d'autres pourra être détaillée. L'aspect évolutif des enjeux sera également observé.
Les partis politiques restent centraux dans le processus démocratique. Dans le contexte de la participation institutionnalisée, il est normal de s'interroger sur l'incidence que l'allégeance partisane du gouvernement peut avoir sur la participation. Deux principaux indicateurs seront observés, c'est-à-dire le type de groupes et le type d'enjeux.
Finalement, la dernière dimension observée sera celle des « usual suspects ». On soupçonne aisément que certains témoins sont des participants réguliers dans le processus
de consultation. On présume, conséquemment, que les parlementaires entendent assez souvent les mêmes groupes. Cette dimension sera étudié à l'aide de nombreux indicateurs, notamment celui du renouvellement de la participation. De nombreuses questions seront abordées : avec les années, y a-t-il une proportion grandissante de nouveaux participants dans le processus démocratique? La place que prennent les groupes les plus participants a-t- elle tendance à augmenter? En somme, ce chapitre se clôt sur un aspect crucial de la nature de la participation.
Une réorganisation de la composition de la participation
Lors de la discussion sur la démocratie participative et sur l'évolution du monde des groupes d'intérêt, la question de la participation des groupes citoyens s'est posée de manière centrale. On sait non seulement qu'ils sont, entre autres, responsables de l'introduction du discours de la démocratie participative dans l'espace public, mais c'est également sur eux que reposent les fondements idéologiques de la participation. Or, nous l'avons vu, la participation dépend d'une mobilisation préalable qui, dans sa logique même, pose des problèmes.
À la suite d'une revue de la littérature, deux hypothèses de travail furent formulées. Il fut supposé que les groupes d'activités professionnelles allaient demeurer dominants pour toute la période que couvre notre distribution (H3). Ensuite, nous avons présumé une augmentation de la participation des groupes citoyens (H4). Cette section vise d'abord à exposer les résultats de manière à corroborer ou rejeter nos hypothèses, mais aussi à détailler ces résultats de manière à approfondir les constats et la réflexion au-delà des hypothèses. Ainsi, nous utiliserons, à quelques détails près, les mêmes indicateurs et variables qu'aux chapitres précédents pour décrire cette participation, notamment celui du type de consultations. De plus, la découverte que l'année 1996 représente une année charnière de la participation impose une question supplémentaire : y a-t-il une altération de la composition à cette période?
Groupes d'activités professionnelles et groupes citoyens : vers un équilibre?
La première question que soulève la participation est globalement celle de la place respective que prennent les deux types de groupes principaux. Le tableau 7.1 rend compte du poids relatif de chaque catégorie de la typologie par rapport à la participation totale comptabilisée.
Tableau 7.1
Proportion de la participation des différents types de participants par rapport à la totalité de la participation entre 1972 et 2008
Types de participants Total de participations %
Groupes d'activités professionnelles 5384 43,22 Groupes citoyens 2855 23,03 Organisations représentatives 1223 9,67 Ordres professionnels 416 3,76 Administration publique 686 5.53 Entreprises publiques 640 5,1 Coalitions 198 1,54 Individus 1020 8,16 Total 12422 100
Deux principaux constats se dégagent de ce portrait. D'abord, les deux types de participants principaux sur lesquels cette étude se concentre sont effectivement les plus importants en nombre. Le second constat est la plus forte domination des groupes d'activités professionnelles sur les autres types de groupes. En soi, ce résultat reflète les présupposés de la recherche. Cependant, il est plus intéressant de décomposer ces résultats avec les différentes variables. Voyons d'abord, dans le tableau 7.2, la distinction entre les consultations générales et les consultations particulières.
En comparant les types de consultation, les groupes citoyens ont plus de poids relatif dans les consultations générales que dans les consultations particulières, alors que c'est l'inverse pour les groupes d'activités professionnelles. Les députés semblent avoir une nette préférence pour les groupes d'activités professionnelles.
Tableau 7.2
Proportion de la participation des différents types de participants selon les types de consultation (1984-2008)
Types de participants Total de participations %
Types de participants CP CG CP CG Groupes d'activités professionnelles 1840 2315 44,52 38,68 Groupes citoyens 830 1657 20,11 27,69 Organisations représentatives 477 484 11,59 8,09 Ordres professionnels 188 167 4.65 2,79 Administration publique 315 265 7.69 443 Entreprises publiques 207 319 489 5.3 Coalitions 90 100 2,15 1.67 Individus 182 678 4,4 11,33 Total 4129 5985 100 100
Légende : CP = Consultations particulières. CG = Consultations générales.
Ces chiffres sont intéressants puisqu'ils donnent une idée globale de la participation totale qui a eu lieu en commissions parlementaires entre 1972 et 2008. Cependant, l'approche choisie était concentrée sur l'évolution de la participation et les changements perceptibles. Notre compilation représentant une très large période, des changements peuvent avoir eu lieu. Chaque décennie pourrait être très différente l'une de l'autre.
Comme exposé au chapitre précédent, la participation totale a augmenté. Il n'est donc pas surprenant de voir que tous les types de participants aient augmenté en nombre. Néanmoins, ils n'ont pas augmenté au même rythme. Le tableau 7.3 montre l'augmentation moyenne par année pour chaque type de groupes. Tous les coefficients de corrélation sont significatifs selon nos barèmes; plus parlante, la pente indique l'augmentation moyenne du nombre de participations par année. Le type de participants dont la tendance à l'augmentation est la plus forte est la catégorie des groupes citoyens. Ils sont suivis des groupes d'activités professionnelles.
Le fait que la pente ne soit pas la même montre qu'il y a des fluctuations dans le poids relatif d'un type de groupes par rapport aux autres. Il est tout à fait possible que certains types aient réussi, au fil des années et des décennies, à surpasser le poids
d'autres types. L'augmentation plus rapide du nombre de participations des groupes citoyens que celle des groupes d'activités professionnelles amène à supposer que, d'un point de vue relatif, les groupes citoyens ont pris de plus en plus de place dans les consultations publiques.
Tableau 7.3
Augmentation moyenne du nombre de participations par année selon chaque type de groupes (1972-2008) Type de participants Coefficient de corrélation Pente
Groupes d'activités professionnelles 0.49 3,69
Groupes citoyens 0,72 4.34 Organisations représentatives 0,57 1,37 Ordres professionnelles 0,69 0,58 Administration publiques 0,60 0.88 Entreprises publiques 0.30 0.42 Coalitions 074 0,43 Individus 0,39 1,79 Tableau 7.4
Évolution annuelle moyenne du poids relatif de chaque type de participants (1972- 2008)* Type de participants Coefficient de corrélation Pente
Groupes d'activités professionnelles -0,66 -0,68
Groupes citoyens 0,68 0.48 Organisations représentatives 0.04 0.02 Ordres professionnels 0,25 0.04 Administration publique 0,10 0.03 Entreprises publiques -0,17 -0,07 Coalitions 0,80 0,07 Individus 0,22 0.10
*Pour chaque année, nous avons calculé la proportion de la participation de chaque type de groupes sur le total de la participation de l'année. Ces corrélations montrent les tendances
qui résultent de cette opération.
Par contre, il est important de mentionner que ce ne sont pas tous les types de participants qui gagnent ou qui perdent en importance relative. Beaucoup d'entre eux connaissent, au cours des années, peu ou pas de fluctuations. Les organisations
représentatives, l'administration publique et les entreprises publiques ne voient pas fluctuer leur poids relatif, alors que les ordres professionnels, les coalitions et les individus vivent une augmentation significative, mais dans de très faibles proportions. Le tableau 7.4 fait état de ces mouvements. Les types de participants dont la fluctuation est la plus importante sur les années sont, sans très grande surprise, les groupes d'activités professionnelles et les groupes citoyens. Les premiers perdent en poids relatif un peu moins de 1 % par année alors que les seconds gagnent environ 0,5 % par année.
Figure 7.1
Poids relatif des groupes d'activités professionnelles et des groupes citoyens sur le total de participations* 1970 1980 1990 années y =0,4754x-924,84 2000 ♦ Groupes d'activités professionnelles ■ Groupes citoyens 2010
*Les coefficients de corrélation se trouvent dans le tableau 7.4.
La figure 7.1 illustre clairement les tendances. À l'exception d'une seule année (1997), les groupes d'activités professionnelles cumulent toujours plus de participations que les groupes citoyens. Par contre, la différence, qui était béante au départ, tend à s'amenuiser considérablement à un point tel qu'elle en devient presque négligeable. Les groupes d'activités professionnelles n'ont pas diminué en nombre, mais bien en poids relatif. Les groupes citoyens n'ont ainsi pas chassé les groupes d'activités professionnelles; ils ont simplement augmenté plus rapidement. Néanmoins, les groupes citoyens ne sont pas les seuls responsables du recul relatif des groupes d'activités professionnelles bien qu'ils en soient les principaux. En fait, en additionnant les individus, autrement dit les citoyens qui
parlent à titre personnel, la moyenne d'augmentation est de 0,58 % par année (R = 0,66). Donc, les citoyens, organisés ou non, sont responsables de 85 % de la perte de poids relatif des groupes d'activités professionnelles1.
Trois périodes de la composition de la participation
Lors du chapitre précédent, on a remarqué que l'année 1996 représentait un moment charnière entre deux périodes distinctes concernant la somme de la participation. Sur la question de la composition, lorsque l'on s'attarde à l'aspect chronologique du poids relatif des deux plus grands types de groupes, ce sont plutôt trois périodes différentes qui se démarquent.
La première période s'étend entre 1972 et 1984 et correspond à l'époque des consultations indéterminées. En regardant le nuage de points de la participation complète au tableau 7.1, on observe une diminution très rapide des groupes d'activités professionnelles. Pour cette période, ces derniers perdent en moyenne 2,3 % par année (R = -0,69). La baisse n'est pas expliquée uniquement par la montée de la participation des groupes citoyens (R = 0,57, P = 1,04), mais aussi par celle des organisations représentatives (R = 0,75, P = 1,47). La seconde période en est une de stabilité. Même si le poids relatif des groupes d'activités professionnelles remonte soudainement de la fin de la première période au début de la seconde (figure 7.1), la composition de la participation des groupes citoyens et des groupes d'activités professionnelles connaît une stabilité pour l'ensemble de la période. Aucun des coefficients de corrélation n'est significatif. Il est très intéressant d'observer que le poids relatif de la participation des groupes d'activités professionnelles augmente soudainement lorsque la réforme de 1984 est appliquée. Un examen de la composition de la participation qui tiendrait compte de la distinction entre les deux types de consultation pourrait nous en apprendre plus sur ce constat. La troisième période, celle qui suit 1996, connaît la montée fulgurante du poids relatif des groupes citoyens (R = 0,50, P = 0,82). Conséquemment, celui des groupes d'activités professionnelles diminue (R = -0,33,
1 Ce résultat provient de la proportion que représente 0,58, qui est l'augmentation annuelle moyenne et
conjointe des groupes citoyens et des individus, de -0,68 qui est la diminution annuelle moyenne des groupes d'activités professionnelles.
P = -0,22). Cette période nous intéressera particulièrement lors des sections suivantes. La section suivante aborde la différence de composition entre les types de consultations.
La préférence des élus : les consultations particulières
Il a déjà été signalé au chapitre précédent qu'il y avait une augmentation de la participation dans les consultations particulières, qui ont elles-mêmes connu une explosion à partir de 1996. Il est tout à fait compréhensible d'observer une augmentation de la participation absolue de tous les types de groupe. Le tableau 7.5 rapporte les coefficients de corrélation et les pentes des différents types de groupes. Il indique, entre autres, que les groupes d'activités professionnelles sont les groupes dont la participation augmente le plus, devant les groupes citoyens. Par contre, la participation de l'ensemble des groupes, excluant les groupes d'activités professionnelles, augmente plus rapidement que celle-ci. Il en résulte, les années passant, une perte relative du poids des groupes d'activités professionnelles. Les groupes citoyens en sont les principaux responsables. Cependant, leur seule augmentation ne saurait suffire pour l'expliquer.
Tableau 7.5
Évolution en chiffres absolus de la participation dans les consultations particulières par type de groupes (1984-2008)
Type de participants
Coefficient de corrélation
Pente
Groupes d'activités professionnelles 0 53 3 24
Groupes citoyens 0,41 1,99 Organisations représentatives 0,45 1.19 Ordres professionnels 0.79 0,68 Administration publique 0.55 0,95 Entrepnses publiques 0,39 0,32 Coalitions 0,53 0,31 Individus 050 0.94
Le tableau 7.6 fait en effet bien voir l'évolution relative des différents types de groupes. La participation des groupes citoyens ne croît pas aussi rapidement qu'on aurait pu l'anticiper. La plus forte croissance relative est celle des individus. La participation dans les consultations particulières n'étant possible que sur invitation, il est bien peu probable
que ces individus soient des citoyens « ordinaires ». Il est plus vraisemblable qu'ils soient en fait des experts s'étant suffisamment démarqués dans leur domaine pour attirer l'attention des députés.
Tableau 7.6
Évolution moyenne du poids relatif de chaque type de groupes par année dans les consultations particulières (1984-2008)* Type de participants L'Ovine 16 ni de corrélation Pente
Groupes d'activités professionnelles -0,50 -0,62
Groupes citoyens 0.25 0,26 Organisations représentatives 0.10 0,10 Ordres professionnels 0.27 0 Administration publique 0.25 0.13 Entreprises publiques -0.46 -0.26 Coalitions 0.44 0.10 Individus 0,51 0,29
Pour chaque année, nous avons calculé la proportion de la participation de chaque type de groupes sur le total de la participation de l'année. Ces corrélations traduisent les tendances qui résultent de cette opération.
Figure 7.2
Poids relatif des groupes d'activités professionnelles et des groupes citoyens sur le total de la participation de chaque année dans les consultations particulières*
1980 y = -0,625x+1296,3 ■ ♦ y = 0,2563x-494,15 ♦ Groupes d'actiutés professionnelles _■ Groupes citoyens 1985 1990 1995 années 2000 2005 2010
La figure 7.2 illustre l'évolution de la participation des deux types de groupes les plus importants en proportion. Il est visible que bien qu'il y ait une tendance à la diminution de leur participation, la prédominance des groupes d'activités professionnelles est un fait perceptible sur toute la période observée. Ce constat nous fait dire que les parlementaires semblent, de tout temps, préférer la participation de ce type de groupes et, qu'avec les années, ils ont néanmoins eu tendance à consulter de plus en plus les autres types d'acteurs, notamment les individus et les groupes citoyens.
Il est vraisemblable que cette préférence des parlementaires pour les groupes d'activités professionnelles s'explique par le fait que ceux-ci ont souvent les moyens financiers de se doter d'un service de recherche qui leur permet de produire des mémoires étoffés. Souvent, ils ne dépendent pas financièrement d'un grand nombre de membres dont il faut obtenir le renouvellement de la contribution à chaque année au prix d'efforts organisationnels importants, comme c'est souvent le cas pour les groupes citoyens.
De nombreux groupes citoyens possèdent tout de même un service de recherche professionnel. Il existe plusieurs exemples de groupes citoyens qui se sont formés avec très peu de moyens, et qui, avec les années, ont attiré de plus en plus de membres et se sont enrichis de manière à vivre de moins en moins dans la précarité. Ainsi, plusieurs d'entre eux se sont professionnalisés et se sont dotés d'un service de recherche tout à fait comparable à ce que l'on trouve chez de nombreux groupes d'activités professionnelles. Dans les années 1970, la part des groupes citoyens qui avaient vécu une professionnalisation était plus faible qu'aujourd'hui, étant donné que la création de plusieurs de ces groupes s'est faite à cette période. On soupçonne tout de même que la proportion des groupes qui possèdent un tel service est plus faible chez les groupes citoyens que chez les groupes d'activités professionnelles.
La présence d'un service de recherche professionnel est très importante. Les groupes qui en possèdent un sont ainsi plus en mesure de dépasser l'aspect purement idéologique de leurs revendications et d'exposer de nouveaux faits empiriques. Emilie
Foster et Raymond Hudon montrent par ailleurs que même les groupes citoyens très institutionnalisés et dotés d'un service de recherche professionnel ont une approche de marketing politique plus centrée sur l'idéologie que les groupes d'activités professionnelles . Le lobbying étant une partie constituante du marketing politique, on peut supposer à partir de cela que leur lobbying direct auprès des députés suit la même logique. La fonction de député étant, entre autres, de concilier les différents intérêts de la société, il est très probable que les parlementaires soient moins sensibles aux arguments idéologiques, qu'ils connaissent vraisemblablement déjà, qu'à une approche plus pragmatique. D'ailleurs, lorsque la pratique du lobbying est enseignée, par exemple, au Diplôme des études supérieures en affaires publiques et représentation des intérêts à l'Université Laval, on apprend aux futurs lobbyistes à s'éloigner des arguments idéologiques souvent peu écoutés par les titulaires de charges publiques . Un service de recherche permet donc d'apporter de nouveaux faits empiriques pour défendre leurs intérêts.
Sur la base de ce raisonnement, la montée des groupes citoyens devrait être plus importante dans les consultations générales et par conséquent, la différence entre les groupes d'activités professionnelles et les groupes citoyens devrait être moins importante. Cependant, avant de plonger dans la composition de la participation des consultations générales, l'aspect chronologique des consultations particulières est à considérer.
Il est déjà statué que l'année 1996 représente une année charnière pour la participation en général. C'est particulièrement le cas des consultations particulières qui ont vu leur moyenne par année radicalement augmenter. Cependant, il n'y a pas de changement radical dans la composition et la distribution de la participation entre la période précédant 1996 et celle qui suit. Bien que les députés aient décidé de consulter plus fréquemment à partir de 1996, ils n'ont pas changé radicalement leurs habitudes quant au type de groupes qu'ils invitent le plus souvent.
2Foster, Emilie et Hudon, Raymond, The Use of Political Marketing by Interest Groups. Paper prepared for
the Annual Meeting of the Canadian Political Science Association", Concordia University, Montréal, June 3, 2010.
3 Les auteurs utilisent le terme d''occupationalgroups pour désigner les groupes d'activités professionnelles. 4 Entretien avec Raymond Hudon, Directeur du Diplôme d'études supérieures en affaires publiques et
La mobilisation des participants : les consultations générales
Dans le chapitre sur l'augmentation de la participation, nous avions déjà attribué celle-ci, non pas à une augmentation du nombre de consultations tenues, mais bien à une augmentation du nombre de participants par consultation. Par contre, dans les consultations générales, ce ne sont pas tous les types de participants qui augmentent significativement en nombre. En fait, les groupes d'activités professionnelles, au cœur de nos intérêts de recherche, n'augmentent pas significativement; leur participation se maintient. Aussi, avec les entreprises publiques qui, elles, diminuent en nombre, ce type de groupes est le seul qui n'augmente pas de manière significative. Les catégories qui augmentent le plus sont, comme dans les consultations particulières, les groupes citoyens et les individus. Le tableau 7.7 montre les coefficients de corrélation et les pentes pour tous les types de groupes. Les groupes citoyens ont donc augmenté en nombre de participations plus rapidement que tous les autres types de groupes. Les individus ont également augmenté rapidement. La chute du