A União das Nações Sul Americanas (UNASUL) é um bloco formado pelos doze países da América do Sul que tem por objetivo, aprofundar o processo de integração, por meio do rompimento de um paradigma histórico na região, da integração voltada estritamente para fins mercantilistas. Foi viabilizada pelo momento de harmonia política que vivia, e que perdura até hoje, na América do Sul com a ascensão de partidos políticos de esquerda na presidência de países como Brasil, Argentina e Venezuela.
Sua iniciativa surgiu de uma reunião regional ocorrida em Cusco, no Peru, em 2004, e inicialmente recebeu o nome de CASA (Comunidade Sul-Americana de Nações), porém, durante a I Reunião Energética da América do Sul, realizada na Venezuela em 2007, assumiu seu nome atual. Por influência do presidente venezuelano Hugo Chávez, que criticou o projeto de integração, considerado por ele muito lento, acabou-se por adotar o nome UNASUL68.
67 RIBES, María Ramírez. ¿Que es America Latina? Universidad Simón Bolívar, Instituto de Altos Estudios de America Latina, Caracas: Mundo Nuevo Revista de Estudios Latinoamericanos, Año XV – Nº 4 – Octubre- Diciembre 1992[58], p. 545.
68 Ministério das Relações Exteriores. UNASUL. Disponível em:http://www.itamaraty.gov.br/temas/america- do-sul-e-integracao-regional/unasul. Acesso em 30 de novembro 2014.
A iniciativa multilateralista buscava articular relações de aproximação entre os integrantes do bloco em diversas áreas de atuação, denominadas em seu Tratado Constitutivo de áreas estruturantes, como os campos da concertação política, infraestrutura, energia, políticas sociais e meio ambiente69.
O art. 3° deste Tratado70 lista os objetivos específicos dessa organização, dentre eles, nas alíneas a e b, respectivamente, estão o fortalecimento do diálogo político entre os Estados Membros que assegura um espaço de concertação política para reforçar a integração sul- americana e a participação da UNASUL no cenário internacional além do desenvolvimento social e humano com equidade e inclusão com objetivo de erradicar a pobreza e superar as desigualdades da região. A elaboração e conseguinte assinatura pelos doze países membros daquele documento constitutivo, embora em alguns deles ainda careça de aprovação pelo Legislativo, ratificam as novas preocupações a serem enfrentadas pelos países que compõem essa instituição.
Além de fortalecer as ligações culturais, sociais e políticas da região, reafirmando a identidade do bloco, a UNASUL reinsere o continente sul-americano no novo cenário internacional, na condição de ator preponderante na ordem multipolar. Algumas medidas tornaram-se imprescindíveis para a concretização final, isto é, criar um quadro institucional, um organismo mais amplo, para abarcar e agregar todas as nações da América do Sul que não participam plenamente do Mercosul, a fim de promover a realização de vários projetos de integração, não só econômica e comercial, mas também de comunicação, infraestrutura, transporte, energética, educacional, cultural, científica e tecnológica. A celebração do Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) foi um fato de grande significado histórico. A UNASUL passou a ter uma personalidade jurídica, com a forma de uma organização internacional, com um Conselho com Chefes de Estado e de Governo, um Conselho de Ministros de Relações Exteriores, e um Conselho de Delegados 71.
Sublinhava-se um diferencial como integração sul-americana, que pudesse avançar no marco dos mecanismos tradicionais de regionalização, destinados a criar zonas de livre comércio ou promover investimentos, mas que fosse além. Que expressasse, sobretudo, uma visão de fundo político, da construção de um continente sul-americano articulado nas mais diversas dimensões. Os objetivos visavam explorar plenamente as sinergias e oportunidades potenciais, e, no plano externo, fortalecer as possibilidades e o peso político da região diante
69 Tratado Constitutivo da UNASUL, art. 2. 70 Tratado Constitutivo da UNASUL, art. 3.
71 BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Integração da América Do Sul – A Integração da América do Sul Como Espaço Geopolítico. FUNAG: Seminário no Palácio do Itamaraty, Rio de Janeiro, 23.07.2009.
das questões mundiais, num mundo multipolar. A questão pontuada é a relevância que o Brasil tem na América do Sul, e região como um todo, e no mundo no médio e longo prazo. Não se pode pensar somente nas concepções puramente mercantilistas da integração.
O centro de gravidade do sistema financeiro internacional, modelo de dominação político-econômica, criado em julho de 1944, na Conferência de Bretton Woods, definiu “os contornos da organização política das relações internacionais do pós-guerra” 72, ancoradas no General Agreement on Trade and Tariffs (GATT), que se transformou em Organização Mundial do Comércio (OMC), no Fundo Monetário Internacional (FMI) e no Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), também conhecido como Banco Mundial. O objetivo do tripé econômico de Bretton Woods objetivava proteger os Estados- membros de juros abusivos, proporcionar ajuda monetária, fornecer recursos financeiros, aconselhamento sobre políticas públicas, auxiliando na eliminação ou redução dos desequilíbrios de sua balança de pagamentos, condição indispensável ao comércio internacional.
A Organização Mundial do Comércio (OMC) é o órgão de instrumentalização das negociações comerciais internacionais. Ela é “the only global international organization dealing with the rules of trade between nations. At its heart are the WTO agreements, negotiated and signed by the bulk of the world’s trading nations and ratified in their parliaments”73.
No âmbito do Mercosul reporta-se o trabalho de negociações da Rodada Uruguai (1986-1994):
The bulk of the WTO’s current work comes from the 1986–94 negotiations called the Uruguay Round and earlier negotiations under the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). The WTO is currently the host to new negotiations, under the ‘Doha Development Agenda’ launched in 2001.
O Acordo Geral de Tarifas e de Comércio (GATT) foi instrumentalizado na Carta do Atlântico, firmada por Roosevelt e Churchill em 14 de agosto de 1941, e enfatizava a necessidade de manter aberto “o acesso ao comércio e as matérias primas do mundo, indispensáveis para a prosperidade econômica”. A proposta de uma conferência internacional sobre comércio teve lugar em Havana, originando a Carta de Havana, que não foi ratificada pelos Estados Unidos (1948). A Carta de Havana não podia entrar em vigor em razão da
72 SEITENFUS, Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. 3ª edição revista e ampliada, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 112.
73 Disponível em http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/whatis_e.htm. Acesso em: 18 fev. 2015.
ausência de ratificação, assim como pela falta de apoio do Congresso dos Estados Unidos. Na impossibilidade de criação de uma Organização Internacional de Comércio (OIC), os países contentaram-se com o GATT, pois o acordo possuía um rol de normas procedimentais sobre as relações comerciais entre os Estados-Partes74. São atividades de cunho jurídico que dizem respeito a elaboração, prática e controle de regras de direito material, ao mesmo tempo que possui as funções de um fórum de negociação comercial, onde, através de instrumentos próprios à diplomacia parlamentar, de natureza comercial, procura-se aproximar posições entre os Estados-Partes. A natureza política das negociações visando à liberalização comercial foi referendada por várias rodadas de negociação desde 1947, produto por produto, até a Rodada de 1964, quando as Partes começaram a reduzir as tarifas de forma linear.
Segundo Vera Thorstensen:
Dentro do contexto internacional, a OMC, criada em janeiro de 1995, é a coluna mestra do novo sistema internacional do comércio. A OMC engloba o GATT, o Acordo Geral de Tarifas e de Comércio, concluído em 1947, os resultados das sete negociações multilaterais de liberalização de comércio realizadas desde então, e todos os acordos negociados na Rodada Uruguai, concluída em 199475.
O objetivo central de cada Rodada era atingir a chamada igualdade de tratamento para os produtos de origem diferente, em que o GATT utilizava-se do princípio automático e incondicional da cláusula da nação mais favorecida, com o propósito de fazer desaparecer restrições ao livre comércio.
As Rodadas visavam fazer desaparecer as restrições ao livre comércio, e pouco a pouco reduzir as barreiras alfandegárias e as medidas de proteção de mercado, tanto as quantitativas quanto as não-tarifárias. Não se trata de um acordo imutável, há sempre um novo passo a ser dado para a liberalização do comércio mundial, que deverá ser progressiva.
O princípio da igualdade de tratamento e de acesso livre aos mercados não pode ser aplicado de forma absoluta. Seitenfus76 pontua os dispositivos anteriores ao GATT, e ressalta as exceções posteriores que são aceitos, assim como os sistemas de preferências do Benelux, Commonwealth, União Europeia e Mercosul que são previstos no artigo XXIV.
74 SEITENFUS, Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. 3ª edição revista e ampliada, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 174.
75 THORSTENSEN, Vera. A OMC – Organização Mundial do Comércio e as negociações sobre comércio,
meio ambiente e padrões sociais, p. 30. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v41n2/v41n2a03.pdf. Acesso em: 18 fev. 2015.
76 SEITENFUS, Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. 3ª edição revista e ampliada, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 176.
Sequência do Acordo Geral de Tarifas e de Comércio (GATT – em inglês General Agreement on Tariffs and Trade), de 1947, a OMC originou-se, em 1995, como mecanismo institucionalizador dos Acordos de Marrakesh de 1994 (conclusão da Rodada do Uruguai).
A Rodada Uruguai foi a que apresentou as maiores dificuldades na conciliação de posições, nos temas abordados, e na concretização das pautas de liberalização do setor terciário, proposto pelos Estados Unidos; além da diminuição de mais de um terço das tarifas médias de proteção de todos os produtos, inclusive agrícolas.
Nesse sentido, ressalte-se que, os serviços de instituições financeiras, transportes, investimentos, seguros e propriedade intelectual, que são dominados de forma quase absoluta pelos países industrializados, foram incluídos na pauta da Rodada. A grande indagação se centra nos países em via de desenvolvimento que opõem-se à liberalização dos serviços, uma vez que os Estados Unidos oferecem subvenções a determinados setores de sua economia, que desestabilizam os mercados.
A Organização Mundial do Comércio é uma instituição especializada, e autônoma das Nações Unidas, que procura ordenar o comércio internacional. As reclamações recorrentes fundamentam-se no tratamento diferenciado oferecido aos países desenvolvidos, em detrimento dos em desenvolvimento, que procuram proteger seus mercados, e anseiam pela universalização de regras básicas impostas pela OMC.
Os processos de integração econômica, que têm como base histórica a União Europeia, e o Mercosul, que são constituídos sobre a base de uma discriminação tarifária com relação aos terceiros países, continuam a vivenciar dificuldades para uma liberalização tarifária ampla e sem restrições.
Em verdade, não se pode priorizar a concentração de poder nas mãos dos Estados Unidos77, mas vislumbrar uma homogeneidade ideológica, em termos democráticos, pautada numa democracia representativa e pluralista, com a convergência cada vez maior de países em relação a princípios semelhantes e compatíveis de organização política, econômica e social. A OMC, nesse sentido reforçaria a preferência por soluções multilaterais entre parceiros de idéias semelhantes, com necessidades voltadas para incrementar a produção de bens e serviços, trabalhar para assegurar o pleno emprego e aumentar os níveis de vida das populações dos países-membros.
77 RICUPERO, Rubens. UNCTAD – Passado e presente: os próximos quarenta anos, Revista de Política
Externa, Vol. 13, N° 3, Dez/Jan/Fev. 2004-2005, São Paulo: Editora Paz e Terra, p. 84.
O BIRD apresentava-se como uma típica instituição de ajuda ao desenvolvimento, enquanto o FMI restringia-se ao auxílio à administração monetária externa do Estado- Membro78.
Como marco histórico das organizações econômicas, verifica-se a Grande Depressão de 1929, que se configurou, entre outras, como uma das razões para a instabilidade que ocasionou a Segunda Guerra Mundial no século XX. Isso porque uma série de medidas protecionistas tomadas pelos países, para evitar a derrocada econômica, gerou um verdadeiro quadro de empobrecimento internacional79.
Diante disso, o Fundo Monetário Internacional – FMI – (em inglês International Monetary Fund – IMF) nasceu como “uma experiência inédita” 80, um mecanismo para articular soluções à combalida economia internacional, após a Segunda Guerra Mundial.
As famosas reuniões de Bretton Woods deram origem ao FMI, organismo acordado por 45 países em intensas negociações81. Notadamente, “Os Artigos do Acordo do FMI tentaram evitar a repetição da turbulenta experiência no período entre guerras mediante uma mistura de disciplina e flexibilidade” 82.
Ficou claro que, a organização em formação refletiu o poder econômico norte- americano, cuja moeda, o dólar, passou a reger as taxas de câmbio fixas. Segundo Krugman & Obstfeld “O sistema elaborado pelo acordo de Bretton Woods exigia taxas fixas de câmbio em relação ao dólar norte-americano e um preço do ouro em dólar invariável – $ 35 por onça”
83.
Nesse ponto, deve ficar bem claro que, embasado em um processo decisório que favorecia basicamente as nações do Ocidente, segundo o aporte financeiro de cada uma, a tessitura da ordem econômico-financeira não contemplava um processo amplamente democrático e representativo.
Nessa linha, “[...] os países mais avançados sempre detiveram o maior número de quotas no capital votante do FMI, cabendo aos Estados Unidos, em particular, um número
78 SEITENFUS, Ricardo, op. cit., p. 155.
79 BIJOS, Leila; GUILHON, Erick Pessoa. BRICS, Uma Alternativa de Poder? Londrina: Revista do Direito Público, Londrina, v.9, n.1, jan./abr.2014, p. 9-54.
80 CARVALHO, Fernando J. Cardim de. A Crise Econômico-Financeira de 2007/2008, o G20 e as Opções
para o Brasil. Brasília: FUNAG, 2010. pp. 69-82.
81 O site do Fundo Monetário Internacional, em inglês International Monetary Fund, traz breves históricos de sua formação. Disponível em http://www.i.f.org/external/about/histcoop.htm. Acesso em: 20 out. 2014.
82 KRUGMAN, Paul; OBSTFELD, Maurice. Economia internacional: teoria e política. 8ª ed. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2010.
83 Idem.
suficiente de quotas para permitir ao país bloquear qualquer decisão estratégica que possa não ser de seu interesse” 84.
Observa-se, ademais, que “As fórmulas de cálculo das quotas de cada país membro foram-se alterando com o passar dos anos em função seja da adesão de novos membros, seja de mudanças na geografia econômica internacional, mas a preeminência dos que financiam nunca foi posta em dúvida”85.
O FMI condiciona a liberação de recursos à adoção de medidas de reforma estrutural dos países solicitantes, conhecidos como programas de ajustes, que definem a política orçamentária, a emissão monetária, a taxa de câmbio, a política comercial e os pagamentos externos. São decisões formalizadas através de uma carta de intenções, que o país entrega ao Fundo como compromisso para assegurar o cumprimento de suas metas anuais. Há um controle férreo exercido pelo FMI, e uma vigilância constante visando reorientar a economia nacional daquele país, a fim de melhorar a eficiência das despesas públicas e fazer com que seja honrada a dívida externa. Esta, na acepção de Seitenfus86 é uma “verdadeira estranguladora do desenvolvimento dos países do Sul, constitui um fardo dificilmente suportável”.
Alia-se a este contexto o peso das exigências jurídicas capitaneadas pelos Estados Unidos, maior sócio desses organismos. As agências financeiras internacionais recorriam, desde sua criação, a seus associados dinásticos e aristocráticos, o que fortalece o argumento de que em cada um dos casos, que estas agiam a serviço de interesses generalizados87
O sistema de equilíbrio de poder sofre mudanças, em escala mundial, em razão de uma nova economia. Polanyi doutrina que “a organização da paz repousava sobre a organização econômica...” – “... orçamentos e armamentos, comércio exterior e matérias-primas, independência nacional e soberania eram, agora, funções da moeda e do crédito” 88.
Transformações que se seguiram ao longo das próximas décadas, delineando estratégias jurídico-políticas, que marcam o fenômeno de deslocamento de formulação, de definição e de execução de políticas públicas, antes radicadas no Estado-nação, para novos arranjos autônomos, de integração econômica, como a UNASUL, expressão da vontade política dos Estados-partes.
84 CARVALHO, Fernando J. Cardim de. A Crise Econômico-Financeira de 2007/2008, o G20 e as Opções
para o Brasil. Brasília: FUNAG, 2010. pp. 69-82.
85 Idem, p. 72.
86 SEITENFUS, Ricardo, op. cit., p. 167.
87 POLANYI, Karl. A Grande Transformação: as origens da nossa época. 3ª edição, Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 33.
88 Idem, p. 33.
O projeto UNASUL, contudo, sofre críticas em decorrência da sua funcionalidade, vez que os documentos constitutivos desse organismo mencionam por demais princípios, consequentemente carecem de elementos imprescindíveis para sua aplicabilidade, como a falta de coercibilidade e operacionalidade.