Pour aborder la trajectoire du comité de pilotage, il est utile, tout d’abord, de présenter son contexte d’émergence ainsi que les modalités de sa mise en place et de sa composition. J’aborderai ensuite l’enjeu principal que constitue, pour ses acteurs, la formalisation d’un « droit d’expression collective » ainsi que les controverses internes et externes ayant contribué à remettre en cause tant le principe même de cette formalisation que les modalités spécifiques choisies par le comité. Pour poursuivre l’analyse de cette conflictualité, je m’attacherai à décrire les stratégies mises en place par les acteurs du comité pour justifier et défendre leur démarche ainsi que leur traduction à travers l’accompagnement spécifique des sites pilotes, tel qu’il a été pensé et mis en place dans le cadre de l’expérimentation.
I-1) La mise en place du comité de pilotage
L’origine immédiate du comité de pilotage « droit d’expression collective des personnes détenues » peut être trouvée dans la lettre de mission131 en date du 26 mai 2010 adressée à
Cécile Brunet-Ludet, magistrate rattachée à la direction de l’administration pénitentiaire et ancienne juge de l’application des peines. Cette lettre, placée en annexe du bilan de l’expérimentation, émane de Jean-Amédée Lathoud, alors à la tête de cette même administration. Le courrier mentionne, outre la nécessité d’une observation des pratiques en
131 Cette lettre se trouve en annexe du rapport bilan de l’expérimentation, remis par la même Cécile Brunet-Ludet au mois de Janvier 2012
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vigueur dans différents pays européens, l’animation « d’un comité de pilotage national chargé de suivre la mise en œuvre d’une expérimentation du droit d’expression collective des personnes détenues » [Brunet-Ludet, 2012, 15]. Pourtant, comme le mentionne la lettre elle- même, l’expérimentation découle d’un précédent rapport à l’intitulé similaire, dont la rédaction a été confiée à la même Cécile Brunet-Ludet par Claude d’Harcourt132, précédent directeur de
l’administration pénitentiaire. Ce rapport initial a été commandé au mois d’octobre 2009, soit avant le vote final de la loi et visait à fournir à l’administration pénitentiaire des orientations concernant l’application de l’article 29, ainsi que, dans les termes du rapport, des « pistes de travail en vue de créer et de mettre en œuvre un droit d’expression collective des personnes détenues » [Brunet-Ludet, 2010, 3]. Par ailleurs, le premier rapport se base lui-même en partie sur un audit préalable réalisé en juillet 2008 par l’État-Major de la Sécurité de l’administration pénitentiaire, réalisé à la demande du cabinet de la garde des Sceaux et destiné à anticiper les travaux parlementaires autour de la loi pénitentiaire en recensant les établissements pénitentiaires au sein desquelles des pratiques locales de participation des prisonniers pouvaient être identifiées.
Lorsque Claude d’Harcourt confie à Cécile Brunet-Ludet la rédaction d’un premier rapport, en 2009, celle-ci est Magistrat à l’Administration Centrale de la Justice (MACJ) et a notamment occupé la fonction de cheffe du bureau des politiques sociales et d’insertion (PMJ2) à la Direction de l’Administration Pénitentiaire après avoir exercé comme Juge de l’application des peines auprès du Tribunal de Grande Instance de Créteil. Alors que celle-ci songeait à quitter la direction de l’administration pénitentiaire et envisageait notamment de rejoindre les équipes du Contrôleur Général des Lieux de Privation de Liberté, Claude d’Harcourt lui propose alors une nouvelle mission dont la première étape va consister en la rédaction d’un rapport initial sur les applications possibles de l’article 29. Or, le mois de remise de ce rapport est également celui du remplacement de Claude d’Harcourt par Jean-Amédée Lathoud. C’est donc ce denier qui,
132 En effet, Claude d’Harcourt, s’il est bien l’artisan de la « Stratégie RPE » décrite dans le paragraphe précédent, a néanmoins été contraint à
la démission après quatre ans à la tête de l’administration pénitentiaire et remplacé, le 5 janvier 2010, par l’ancien procureur général de la cour d’appel de Versailles, Jean-Amédée Lathoud, tandis que lui-même est nommé préfet hors-cadre le 7 janvier avant de prendre la tête de l’Agence Régionale de la Santé de Lorraine. Parmi les éléments ayant contribué à son éviction, il faut sans doute citer la lettre en date du 18 septembre 2009 adressée par le premier à ses directeurs interrégionaux, dans laquelle s’exprime tant la critique des positions du Contrôleur Général des Lieux de Privation de Liberté et du commissaire européen aux droits de l’homme que l’annonce de la grande victoire de l’administration pénitentiaire (« cette loi est la conclusion de nos efforts »). La diffusion de cette lettre par l’observatoire international des prisons conduira le groupe socialiste à demander, quelques jours plus tard, la démission de Claude d’Harcourt, décision qui sera finalement prise par Michelle Alliot-Marie, garde des Sceaux.
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après de multiples échanges avec le cabinet ministériel entre les mois de février et de mai 2010, confie à Cécile Brunet-Ludet la lettre de mission posant les bases de l’expérimentation et la plaçant sous la houlette d’un comité de pilotage ad hoc, installé le 30 septembre de la même année. Entre les mois de mai et de septembre, deux démarches parallèles sont lancées. D’une part, un appel à candidature national est lancé sur la base d’un « site pilote », volontaire, par région pénitentiaire. D’autre part, la future présidente du comité s’emploie à recruter les différents membres de ce dernier. À ce sujet133, la composition du comité semble articuler trois
logiques de recrutement.
La première est liée à l’intérêt des personnalités contactées pour la thématique dont traite le comité. Cécile Brunet-Ludet indique, lors d’un premier entretien, avoir pris contact avec différentes personnalités rencontrées précédemment au cours de son parcours ou s’étant illustrées par une implication personnelle dans la mise en place de procédures participatives en direction des personnes détenues dans leur gestion d’établissement. Ce fut par exemple le cas de Sophie Bleuet, alors directrice interrégionale adjointe pour la DI de Dijon et ancienne directrice du centre de détention d’Oermingen, de 2000 à 2006. Lors de notre entretien, celle- ci est longuement revenue sur le moment de sa prise de poste. La directrice m’indique que, face à l’éventualité d’une fermeture de cette prison mise en service en 1945, elle a choisi d’entamer une profonde réforme du fonctionnement de l’établissement dans une optique de management par objectifs. L’une des traductions de cette démarche est l’organisation d’une « journée de la citoyenneté » au cours de laquelle différents ateliers thématiques organisés par la direction d’établissement autour du « vivre-ensemble » se sont conclus par un vote auquel les personnes détenues de l’établissement étaient appelées à prendre part et qui visait à déterminer un certain nombre de « règles de vie de l’établissement ».
Une deuxième logique de recrutement implique de prêter attention au statut des membres du comité. Il était particulièrement important, pour Cécile Brunet-Ludet, de représenter dans le comité de pilotage les différents corps et échelons de l’administration pénitentiaire, de l’administration centrale aux corps de direction et de surveillance locaux. Si cette démarche de
133 Je consacrerai dans les pages suivantes un paragraphe discutant spécifiquement du choix des établissements retenus pour participer à
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diversification des catégories d’acteurs impliquées dans le comité présente l’avantage, pour Cécile Brunet-Ludet, d’une plus grande diversité des approches de la thématique, elle est également importante « d’un point de vue stratégique », c’est-à-dire en vue de favoriser l’acceptabilité du comité de pilotage au sein des différents corps professionnels de l’administration pénitentiaire.
Enfin, il faut souligner la présence dans le comité de pilotage de deux participantes issues du monde social et médico-social, Catherine Etienne, consultante de la Fédération Nationales des Associations de Réinsertion Sociale sur les questions de démocratie participative, et Catherine Cabanes, directrice du CHRS de la Cité Saint-Martin, à Paris. De fait, le parallèle entre le secteur pénitentiaire et celui de la prise en charge dans le secteur social et médico-social a peu été souligné dans les diverses prises de position ayant contribué à constituer la consultation des personnes détenues en problème public puis politique, à l’exception des différentes prises de position de la CNCDH et de l’OIP mettant l’accent sur le statut d’usager du service public des personnes détenues. Or, si l’extension du contrôle de la jurisprudence administrative sur la prison constitue bien l’un des moteurs de la recherche de protection des droits individuels des prisonniers, Yasmine Bouagga fait remarquer que « l’élargissement des obligations de l’institution vis-à-vis de ses "usagers" tient également au rapprochement de l’administration pénitentiaire avec les autres administrations de service public [Bouagga, 2014, 98].
De fait, c’est la loi Chalandon de 1987, qui a, la première, retenue cette dénomination de « service public pénitentiaire », réaffirmée dans l’article premier de la loi pénitentiaire de 2009. L’influence de cette redéfinition des missions pénitentiaires et du statut des personnes détenues par lequel « le législateur a reconnu à l’institution pénitentiaire la qualité de service public » [Péchillon, 1997] est adéquatement illustré par le contentieux ayant émergé quant à l’interprétation des conséquences de la loi du 12 avril 2000 sur les droits des usagers des services publics134. En ce qui concerne la participation des usagers dans le secteur social et
134 Votée sans référence particulière à la situation des personnes détenues, la loi du 12 avril 2000 prévoit, dans son article 24, que les décisions
administratives doivent n’intervenir « qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ». Éric Péchillon, maître de conférences en droit public à l’Université Rennes 1 et proche de l’OIP, relevant cette « omission » des
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médico-social, le mouvement de promotion des droits des usagers, souvent rapproché de l’émergence d’une « démocratie sanitaire » [Maudet, 2002], a abouti à l’inscription législative d’un droit de représentation et de participation des usagers à la définition des modalités de leur prise en charge. Les ordonnances du 24 avril 1996 portant réforme hospitalière définissent, dans un premier temps, les conditions de la représentation des usagers dans les conseils d’administration de l’hôpital ainsi que dans les conférences régionales de santé. Par la suite, deux lois ont été votées en 2002, le 2 janvier, réformant l’action sociale et médico-sociale et le 4 mars, concernant les droits des malades et la qualité du système de santé. Ces textes entreprennent de codifier et d’institutionnaliser un droit à la participation plus large que précédemment à travers, par exemple, la création d’instances de représentations des usagers, tels les Conseils de Vie Sociale (CVS) dans le champ social et médico-social et les Commissions des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge (CRUQPC) dans le secteur hospitalier. Pour le comité de pilotage « droit d’expression collective des personnes détenues », ces évolutions entamées dans le champ social et médico-social semblent bien plus avoir joué dans le sens d’une justification et d’une légitimation de l’importation de cette thématique dans le champ carcéral par le biais du comité de pilotage lui-même. En s’engageant dans une reconnaissance du « droit d’expression collective des personnes détenues », l’administration pénitentiaire en quête de « modernisation », idéologique et managériale, affermirait son appartenance au service public.
Ces différents éléments permettent de mieux saisir ce que la présidente du comité nomme une « double contrainte », qui s’exprime par la nécessité de « donner des gages » tant à la direction de l’administration pénitentiaire qu’aux organisations syndicales, notamment en ce qui concerne les personnels de surveillance. À l’occasion d’une intervention en date du 7 octobre 2011 dans le cadre du colloque « La prison, quel(s) droit(s) » organisé à Limoges par l’association Les Entretiens d’Aguesseau, Cécile Brunet-Ludet revient sur les raisons pour lesquelles l’administration pénitentiaire française a fait le choix de l’expérimentation concernant l’application de l’article 29 de la loi pénitentiaire. Elle y souligne notamment le fait que « le seul vote de loi accordant le droit pour la population pénale d’être consultée par
parlementaires, met alors en évidence que l’inclusion dans la loi de cet article 24 implique la possibilité, pour les personnes détenues, d’être assistées d’un avocat lors d’une comparution devant la commission de discipline. Refusée dans un premier temps par la Chancellerie, l’interprétation du juriste sera néanmoins validée par un avis du Conseil d’État en date du 3 octobre 2000.
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l’institution pénitentiaire ne suffit pas à le rendre "légitime et acceptable" auprès de l’ensemble des professionnels ou de certains syndicats en particulier ». Les « représentations collectives » associées au « syndicalisme des détenus » [Pauliat, Négron, Berthier, 2013, 63], aux risques potentiels de déstabilisation de l’autorité ainsi qu’à l’individualisme supposé des prisonniers en constituent, pour Cécile Brunet-Ludet, les principaux facteurs. Ainsi, le recours à l’expérimentation est pensé comme « un mode d’assimilation le plus souple possible par les professionnels qui tienne compte de toutes les résistances […] dans un esprit d’écoute et de pédagogie sans cesse renouvelé » [Brunet-Ludet, 2011, 3]. Sur ce plan, la démarche du comité de pilotage « Droit d’expression collective des personnes détenues » s’inscrit bien dans la logique plus large du « recours à l’expérimentation » dans l’évaluation a priori ou ex post de l’action publique. Comme le souligne Jacques Chevalier :
Le recours à l’expérimentation est […] indissociable de l’idée d’apprentissage du changement : il s’agit, en effet, non seulement de se donner la possibilité d’infléchir le contenu des politiques, en fonction des difficultés rencontrées et des erreurs constatées, mais encore de créer les conditions propices à leur acclimatation progressive ; l’expérimentation accoutume au changement, en rendant celui-ci familier et en dissipant les craintes qu’il suscite. [Chevalier, 2005, 390]
Plus précisément, dans le cas du comité de pilotage, il s’agit d’une forme d’évaluation ex ante portant sur l’identification des « bonnes pratiques » en vue de leur généralisation ultérieure et de l’identification des conditions propices à la généralisation de ces pratiques. L’identification de ces pratiques et l’insistance sur la nécessité de leur formalisation constitue bien la mission centrale du comité de pilotage, mais celle-ci ne peut être conçue indépendamment de l’entreprise de légitimation de ces pratiques, tournée vers l’administration pénitentiaire elle-même, sur laquelle la totalité des entretiens menés insiste largement. Les multiples « craintes », « résistances », « fantasmes » auxquels répondent les impératifs de « pédagogie » et d’ « accompagnement » de la réforme par le comité constituent bien un cadre discursif commun aux promoteurs de l’expérimentation. Par ailleurs, si cet impératif de légitimation constitue un élément central pour comprendre le contexte initial dans lequel se forme le comité de pilotage, il est également lourd de conséquences en ce qui concerne la trajectoire et, in fine, l’échec relatif du comité de pilotage dans son travail de promotion et de neutralisation de la charge subversive attachée à la participation des personnes détenues. Pour le montrer, je propose d’explorer les différentes formes de conflit et de remise en cause, interne
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ou externe au comité de pilotage, ayant émaillé la trajectoire du comité de pilotage et de mettre celles-ci en lien avec les principaux axes de travail ciblé(s) dès l’origine par les membres du comité de pilotage, à savoir l’accompagnement des sites pilotes et la formalisation des pratiques via la définition d’un « socle commun » minimal commun aux différents sites pilotes.
I-2) Le comité de pilotages sous le feu des critiques
Dans les entretiens menés, le rôle des organisations syndicales de l’administration pénitentiaire est fréquemment cité lorsque les « résistances » à l’expérimentation sont évoquées par les interviewés. De fait, dès les premiers moments de l’expérimentation, certaines d’entre elles, notamment deux des trois organisations majoritaires135 que sont l’UFAP-UNSA et FO-
Pénitentiaire136, ont largement exprimé leur refus des conclusions du premier rapport de Cécile
Brunet-Ludet et de l’expérimentation qui en découle. Le 13 janvier 2011, par exemple, la commission exécutive de Force-Ouvrière Pénitentiaire exprime dans un tract intitulé « Droit d’expression collective des détenus : la boîte de Pandore » ses vues concernant les potentielles dérives qu’elle identifie à la lecture du rapport. Y apparaissent en bonne place la crainte de « la création d’un ou de plusieurs groupes de pression, voire de syndicats » aux mains des prisonniers, mais également l’ « oubli » par la magistrate des missions « d’écoute et d’observation » des personnels de surveillance, qui « rendent compte aux chefs d’établissements, des réclamations des personnes détenues, qui sont loin d’être bâillonnées ». En bref, conclue le syndicat, « il n’est pas question d’entendre les détenus s’exprimer sur la manière de servir des personnels ! ». Quelques mois plus tôt, l’UFAP exprimait dans le quatre- vingt huitième numéros de sa revue, le Réveil Pénitentiaire, une position similaire, en rappelant « son opposition à toute formalisation d’une consultation de détenus, d’autant plus que cela aura un impact sur le quotidien des personnels » [UFAP, 2011], évoquant ses « craintes de voir dériver cet "organe de consultation" et qu’il devienne une antichambre de l’OIP, ou un outil pour des revendications individuelles». De la même manière, l’organisation syndicale se fait fort de « savoir ce qui se cachait derrière le mot consultation », à savoir, sans surprise, la
135 Lors des élections professionnelles de 2011, l’UFAP a recueilli environ 30% des suffrages, tandis que la CGT et FO arrivent quasiment à
égalité, avec respectivement 20,37 et 19,07% des votes exprimés.
136 Il faut cependant distinguer les positions tenues par le SNP-FO (syndicat des personnels de surveillance) et FO-Direction (représentant les
directeurs des services pénitentiaires), le second manifestant, au contraire, une relative adhésion ou du moins une absence de contestation frontale des principes et modalités de l’expérimentation menée par le comité de pilotage.
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possibilité d’un « syndicat de détenus ». Les deux organisations refusent par ailleurs quelques mois plus tard, le 4 avril 2011, de siéger aux côtés de la CFDT, du SNDP-CGC, de la CGT et du SNEPAP au cours d’une journée d’échanges entre comité de pilotage et syndicats pénitentiaires.
Cette opposition qui se manifeste au niveau central trouve des déclinaisons variables au niveau local. Dans certains sites expérimentaux, comme le souligne le rapport, les représentants locaux de ces organisations syndicales semblent avoir travaillé de concert avec la direction d’établissement et les membres du comité de pilotage tandis que l’opposition entre organisations professionnelles et direction d’établissement a pu, ailleurs, déboucher sur la fin de l’expérimentation. Ce fut par exemple le cas du centre pénitentiaire de Nancy-Maxéville. Après une période marquée par une forme d’observation prudente par les organisations professionnelles, l’établissement a été le théâtre d’un conflit ouvert entre direction d’établissement et syndicats ne portant pas exclusivement sur la traduction de l’article 29, mais ayant débouché sur un veto massif des syndicats à propos de la démarche expérimentale dont, précise le rapport, les différentes étapes avaient pourtant été validées tant par ces organisations elles-mêmes que par la direction interrégionale des services pénitentiaires de Dijon. Entretemps, la tension grandissante entre la directrice d’établissement et les syndicats auront raison du processus expérimental qui prend fin en avril 2011. Comme le résume Sophie Bleuet, membre pénitentiaire du comité de pilotage à propos de l’expérimentation locale à Nancy :
C’est parti de Nancy, de la responsable FO régionale qui y était basée parti de là, tout ça est remonté très loin. Il y a eu l’affaire du tract ignoble137 sur la directrice qui d'ailleurs a porté plainte par rapport à ça et qui, d'ailleurs, a été lâchée. Si la chaîne hiérarchique avait tenu, y compris sur ce sujet, sur ce dispositif, peut-être que ça aurait pas pris toute cette ampleur, peut- être que le dispositif aurait continué à tenir, vu qu’il n’y avait pas eu d'incident lié à ce