En 2012, suite à une nouvelle alternance politique, Macky Sall est élu à la Présidence de la République du Sénégal, sur un programme politique partiellement issu d’un processus de consultation avec différentes composantes de la société civile sénégalaise. Le nouveau président affiche sa volonté de replacer le monde rural au centre de l’action politique gouvernementale. Quelques unes des décisions prises suite à son élection – la suspension des attributions des droits de pêche aux grands chalutiers étrangers par exemple – suscitent des espoirs de changement, tant en termes d’approches que de stratégies de développement. Son origine Peul, dans un pays où la tendance à ethniciser la profession d’éleveur est forte, suscite des attentes particulières vis-à-vis du sous-secteur de l’élevage.
Les espoirs sont rapidement déçus, avec la publication, l’année-même de son élection, d’un « Plan National de Développement de l’Elevage » (PNDE), où les systèmes pastoraux sont encore représentés comme archaïques, où l’élaboration et la mise en œuvre de cadres d’action publique sont fortement contraintes, et où sont repris des modèles et supports techno-économiques constants. Le projet se révèle en effet le fruit d’une démarche d’expertise lancée depuis plusieurs années, plus que d’idées novatrices du nouveau pouvoir. Le PNDE trahit ainsi les effets de lignage qui déterminent la continuité des politiques par-delà le tournant que laissent espérer des élections. Force est de constater l’absence d’éléments de rupture de ce plan de développement par rapport aux orientations précédentes. L’orientation moderniste est nuancée mais centrale : « les orientations visent la création d’un environnement favorable à la promotion de l’élevage familial par le passage des systèmes extensifs de production vers des systèmes améliorées et intensifs durables, respectueux de la gestion durable des ressources naturelles. De même, la préservation des modes de vie pastoraux sera un objectif majeur, étant donné l’importance du système pastoral, voire agropastoral qui constitue le principal fournisseur de viande, pour les populations » (PNDE, 2012 : 38)47.
La continuité caractérise également le diagnostic des problèmes de l’élevage et les solutions envisagées. Dans le diagnostic établi au sein du PNDE, l’accent est mis sur la faible productivité de l’élevage, notamment dans le modèle extensif, attribuée au faible potentiel génétique des races locales, aux problèmes d’alimentation, d’abreuvement et de santé animale. A la différence des plans précédents, sont toutefois reconnues dans le PNDE la faiblesse de l’investissement public, les dynamiques inquiétantes de rétrécissement de l’espace pastoral et l’absence d’une offre de crédit appropriée. En matière de solutions, le PNDE entérine la plupart des actions de la NISDEL et de la GOANA, sans même procéder à un travail de capitalisation des expériences déjà tentées. Ainsi, on propose de généraliser les Unités Pastorales sans que soient évaluées leurs performances en termes de gestion des pâturages naturels. Le
129 FONSTAB et les CIMEL sont relancés sans aucune appréciation de leur fonctionnement et de leur utilité. L’amélioration génétique est censée être élargie à des races africaines (Azawak, chèvre rousse du Niger…), considérées plus performantes déjà durant l’époque coloniale. Quelques actions plus novatrices sont toutefois mentionnées, à savoir la conception d’une assurance bétail contre les catastrophes naturelles et la mise en place d’un dispositif de protection sociale adapté à la profession d’éleveur.
Cette continuité de fonds est confirmée par une série d’entretiens que j’ai menés en 2013 avec des cadres du Ministère de l’Elevage et de la Direction de l’Elevage (DIREL). Aux yeux de ces fonctionnaires, la continuité est nécessaire à la réussite d’actions qui demandent du temps avant de donner des résultats. Ces agents de l’État insistent sur l’intégration entre agriculture et élevage, la multiplication des points d’eau, l’amélioration de la qualité des pâturages par l’ensemencement et l’adoption des cultures fourragères. La mobilité n’est guère reconnue comme un levier important pour la productivité des systèmes en milieu semi-aride. Elle est plutôt décrite comme un problème ou, au mieux, comme une pénible nécessité en période de sécheresse. Les positions officielles oscillent entre le souhait d’un plus fort encadrement pour éviter les conflits, dont la faute est en général attribuée aux transhumants, et la réduction de la mobilité par l’intensification des pratiques. Ce commentaire du Directeur de la DIREL exprime particulièrement bien cette attitude dépréciative vis-à-vis de la mobilité pastorale :
« Pour améliorer la productivité, il faut rendre accessibles les facteurs de production au moindre coût possible…je me dis que si on met assez d’eau, si on réduit l’amplitude des déplacements car un animal qui doit faire trente, quarante kilomètres pour ne pas avoir de pâturages, il m’est difficile de voir comment un éleveur dans ces conditions puisse être compétitif. Il sera compétitif, peut-être, quand les ressources pastorales seront disponibles là où il y aura une certaine gestion des parcours, de l’eau. Peut-être c’est ça être compétitif mais sur des sols totalement dégradés, des parcours dénudés, de l’eau inexistante, ça va être difficile » (M. S., Dakar, juillet 2013).
On voit bien que ce commentaire repropose les principaux éléments des rhétoriques classiques du développement pastoral, basées une méconnaissance profonde des caractéristiques des milieux sahéliens et des spécificités du pastoralisme, dont j’ai discuté les effets néfastes dans le chapitre 3.
Un autre chantier lancé par le nouveau gouvernement concerne la mise au point d’un code pastoral. Le processus de rédaction de ce dernier a suscité, auprès de certains acteurs de la société civile (ONG, OP, experts), l’espoir que le rétrécissement de l’espace pastoral puisse être endigué par un cadre réglementaire adapté, limitant les affectations foncières à des projets d’agrobusiness et la relance d’aménagements hydro-agricoles, notamment dans la vallée du fleuve Sénégal et les espaces contigus48. Si
48 Dans le chapitre 3 j’ai évoqué le cas de Ndiael à proximité de mon principal terrain d’enquête. Dans la même zone, le Projet pour le développement inclusif et durable de l’agro-business au Sénégal (PDIDAS) envisage l’aménagement de quelques 10 000 ha de terres à proximité du Lac de Guïers. Ces terres étant en dehors de la zone actuellement irriguée sont utilisées comme parcours pour le bétail.
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l’élaboration d’un code pastoral pourrait représenter un élément de nouveauté important dans les orientations du développement pastoral, le processus d’élaboration du code, tel qu’il s’est poursuivi en 2013/2014, semble réitérer la faible reconnaissance du pastoralisme par les pouvoirs publics49.
En ce qui concerne les orientations gouvernementales dans le sous-secteur du lait, là non plus la rupture n’est pas de mise. Le PRODELAIT, rédigé sous la Présidence de Wade mais toujours affiché comme document de référence pour la relance du sous-secteur laitier, demeurait en fin 2013 sans financement.
Entre 2011 et 2013, le Ministère revoit sa position sur les moyens de la commercialisation du lait local. En 2011, est prévue la mise en service d’une dizaine de nouvelles mini-laiteries financées par le Ministère et données en gestion à des privés pour démarrer une activité de transformation. En 2013, un fonctionnaire du Ministère reconnait l’échec de l’opération, dû selon lui à des problèmes dans la passation des marchés et la réception du matériel ainsi que la capacité surdimensionnée des équipements commandés (1500 litres/jour) ; sur sept unités effectivement livrées, une seule est opérationnelle. Une fois abandonnée l’idée de renforcer le réseau des minilaiteries, les autorités publiques envisagent de mettre en place un dispositif de collecte laitière d’hivernage vers des unités de transformation proches de la capitale. Le Ministère et la DIREL se proposent d’installer 200 tanks solaires de refroidissement en milieu rural, qui seraient gérés en partenariat avec des Organisation Professionnelles. Si effectivement des transformateurs en milieu périurbain dakarois se disent intéressés par l’achat de lait, notamment une ferme laitière et une OP nationale qui disposent d’unités de transformation, ceux-ci demeurent peu nombreux et le dispositif de collecte difficile à mettre en place et à valoriser.
Parmi les divers échecs et les nombreuses initiatives avortées des politiques pour le développement de l’élevage laitier, il faut néanmoins relever une véritable piste novatrice suivie par le gouvernement pour favoriser l’articulation entre production et commercialisation du lait : l’intégration du lait local dans le circuit industriel de transformation. A partir de 2012 des négociations sont menées par les fonctionnaires en charge de la mise en œuvre de la Stratégie de Croissance Accélérée (SCA), dont le but est la promotion de filières économiques porteuses par le développement de
Enfin, comme nous le verrons plus en détail au chapitre 5, la Compagnie Sucrière Sénégalaise procède à l’agrandissement de son domaine de culture situé entre Richard Toll et le Lac de Guïers en empiétant sur les terres pastorales du bassin de collecte de la LDB.
49 Un rapport d’expertise, réalisé par un consultant sénégalais pour l’organisation professionnelle sous-régionale Billital Maroobe (TOURE, Oussouby. Note d’analyse de l’Avant-Projet de la Loi portant Code
Pastoral. 2013 ; voir section "Rapports" dans la bibliographie) critique à la fois la démarche du Ministère
de l’Elevage et le contenu du texte provisoire présenté durant l’été 2013. Par rapport à la démarche, le rapport dénonce : une approche technique par expertise juridique ; des délais trop courts pour permettre pas une vraie consultation de la base professionnelle et de la société civile ; un processus de cooptation des représentants des organisations professionnelles reflétant une approche dirigiste du ministère. En matière de contenu, les principales critiques concernent : une vision productiviste où les systèmes pastoraux sont considérés comme peu productifs ; un modèle de gestion des ressources naturelles, une nouvelle fois, inspiré des Unités Pastorales ; l’absence de dispositifs d’investissement pour les zones pastorales ; une reconnaissance formelle des formes pastorales de mise en valeur de la terre et de la mobilité, en dehors d’un cadre de droit clair et contraignant.
131 partenariats publics et privés. Selon un consultant en charge du volet Elevage, Production et Industries animales, un cadre de concertation est en construction pour mettre en relation des producteurs de lait et des industriels transformateurs. Le pari du pouvoir public est d’amener les industriels à inclure un pourcentage de lait local dans leur processus, en contrepartie de mesures fiscales incitatives. Selon le consultant interviewé, certains industriels seraient disposés à s’impliquer davantage, sur la base d’un cahier de charge définissant les engagements des producteurs en termes d’approvisionnement et de qualité. Si l’implication des industriels de la poudre dans la transformation du lait local est de nature à impulser une dynamique positive, les issues de ce processus de concertation ne semblent pas susceptibles de déboucher concrètement à moyen terme. D’un côté, il reste à prouver la volonté du gouvernement de réduire ses recettes fiscales pour mettre en place des incitations à la production et à la transformation. De l’autre, il reste à évaluer le poids réel des motivations susceptibles d’inciter les industriels à opter pour le lait local, alors même que la poudre continue de présenter plusieurs avantages, notamment en termes d’approvisionnement, de logistique et de prix.
Ces dynamiques internes au contexte sénégalais doivent être repositionnées dans le contexte économique actuel plus large, à la fois sous-régional et international. D’un côté, le régime fiscal favorable à la poudre est confirmé au niveau de l’UEMOA : la poudre est maintenue dans la bande à 5% (Duteurtre et Corniaux, 2013 : 57). De l’autre, la suppression des quotas laitiers dans l’Union Européenne à partir de 2015 aura probablement des répercussions importantes en Afrique. Selon un rapport du Centre technique de coopération agricole et rurale (CTA) sur les perspectives du commerce laitier entre Union Européenne et Afrique (2014), l’abolition des quotas pourrait engendrer une augmentation de la production de 9 milliards de litres par an et amener au doublement des exportations européennes de poudre entre 2013 et 2023. Compte tenu de la saturation du marché intérieur européen, les grands groupes laitiers ciblent d’ores et déjà les marchés extra-européens, et l’Afrique figure en bonne position, étant donné le décalage important entre croissance de la demande et de l’offre. Les auteurs du rapport observent que les initiatives de groupes laitiers européens se multiplient sur le continent, sous forme d’acquisition ou de participation à des laiteries locales (voir carte n°4-3). Si pour l’instant, l’essentiel de ces initiatives concerne la transformation de poudre importée, notamment en Afrique de l’Ouest, plusieurs expériences de collecte de lait local voient le jour. Pour les investisseurs, la collecte pourrait se révéler une stratégie intéressante, à la fois pour lancer des produits à plus forte valeur ajoutée, et pour contrer les critiques quant à un impact négatif des importations sur le développement des productions nationales.
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Carte&n°4*3.&Localisation&des&investissements&des&multinationales&laitières&en&Afrique&de&l’Ouest.&Source':&Corniaux&C.,&2015.&& ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' '133 Etant donnés les niveaux de risque et d’investissement plus élevés liés à l’intégration du lait local, et la forte disponibilité de poudre qui devrait dériver de l’abolition des quotas, la réalisation d’un équilibre favorable au développement des filières locales dépendra fortement des capacités des gouvernements nationaux et des organisations d’intégration régionale à produire des cadres d’action publique clairs et incitatifs de la production d’une part, et à négocier des mécanismes de régulation adaptés d’autre part. Bien que la mise en œuvre de tels instruments économiques semble incertaine dans les contextes sénégalais et ouest-africain, elle est une condition essentielle pour permettre aux éleveurs de saisir les opportunités offertes et ne pas se faire écraser par les dynamiques économiques internationales.
Dans un contexte mondial de libéralisation des marchés, les groupes multinationaux du lait essaient de remporter des parties de marché grandissantes, souvent au détriment du marché informel généralement plus rémunérateur pour les petits producteurs. Dans plusieurs pays, ces acteurs impulsent une tendance à la concentration de la production et favorisent un modèle de développement reposant sur les exploitations intensives et de grande taille (GRAIN, 2011). Si ce modèle n’est qu’au stade embryonnaire en Afrique de l’Ouest, où les marchés formels et informels demeurent segmentés, des questions en termes d’équité sociale, d’accès aux ressources naturelles et de lutte contre la pauvreté pourraient se poser à moyen terme.
Le modèle de la ferme moderne et intensive est souvent mis en avant dans les débats actuels concernant le développement du secteur laitier local en Afrique. Au Sénégal, l’approche du changement technique par les pouvoirs publics ne tient pas compte de la complexité de la construction d’un marché et d’un modèle économique. Or, au-delà des facteurs techniques, il semble nécessaire d’intégrer dans la réflexion les dimensions socioéconomiques et politiques de la production et d’articuler davantage les contextes économiques, nationaux et internationaux, ainsi que les trajectoires des systèmes de production à l’échelle des exploitations. C’est un préalable essentiel pour analyser le contexte de la production et de la commercialisation du lait au Sénégal, où la figure professionnelle de l’éleveur laitier spécialisé demeure très marginale, voire inexistante (Corniaux, Alary, Gautier et al. 2012).
L’élevage n’a jamais été une priorité de l’action publique au Sénégal, à la différence des cultures commerciales et céréalières qui ont toujours catalysé l’essentiel des investissements publics en agriculture. Malgré cela, certaines interventions de développement ont, directement ou indirectement, provoqué des transformations profondes des systèmes d’élevage, et ce notamment en zone pastorale. C’est le cas, dans un premier temps, de la santé animale et de l’hydraulique pastorale, mises en œuvre de manière intensive et avec plus de moyens que dans la plupart des autres pays sahéliens d’Afrique de l’Ouest. Ces actions, menées dans une optique de levée progressive des contraintes à la production, ont favorisé une croissance rapide du cheptel et une restructuration des règles d’accès aux ressources naturelles. Dans un deuxième temps, l’action de sociétés publiques de développement, notamment celle de la SODESP, a contribué à transformer les systèmes d’élevage par leur intégration au marché du bétail et par l’introduction d’aliments de bétail industriels en milieu pastoral.
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Les effets combinés des interventions de développement et des dynamiques de rétrécissement de l’espace pastoral, comportant l’exclusion de l’accès aux ressources stratégiques et la rupture des complémentarités entre des espaces agroécologiques différents, notamment autour de la vallée du fleuve Sénégal, ont profondément restructuré la relation des pasteurs à l’environnement, au bétail et à la pratique du pastoralisme. En premier lieu, la spécialisation en élevage et l’intégration au marché du bétail ont entrainé une augmentation des effectifs dans l’activité pastorale et accru les inégalités économiques. Deuxièmement, pour les systèmes du Nord du Sénégal, l’élevage des petits ruminants s’est généralisé grâce à de nouveaux modèles de mobilité (transhumance longue entre régions sud et du nord du pays) et d’organisation du travail (division des familles). Enfin, les reconfigurations spatiales et productives impulsées par les interventions phares du développement, agricole et pastoral, ont fait évoluer le pastoralisme vers des systèmes hybrides plus intensifs en usage d’intrants coûteux, mais moins intensifs en savoirs spécialisés, main d’œuvre qualifiée et relations fonctionnelles bétail-environnement.
En parallèle à ces changements profonds, les actions publiques se sont progressivement radicalisées par des modèles de développement déconnectés des réalités locales. La technicisation croissante des enjeux s’est accompagnée du désengagement important de l’État et de la réduction des budgets de l’aide au développement. L’action publique s’est progressivement limitée à la promotion de techniques souvent mal adaptées aux contextes écologiques des zones semi-arides, aux logiques et aux pratiques pastorales, telles que par exemple le stockage des fourrages, les cultures fourragères et la gestion des pâturages par la clôture.
Cette promotion du changement par la technique est particulièrement évidente à propos de la production laitière. Les actions publiques dans ce domaine ont été très faibles jusqu’à la crise de 2008, lorsque le développement d’une production nationale a commencé à intéresser le gouvernement au pouvoir. Toutefois, au détriment d’une cohérence entre politiques commerciales et de développement, l’État a décidé de financer le seul outil technique de l’insémination artificielle avec un budget accaparant la quasi-totalité de l’investissement public en élevage.
La deuxième partie du chapitre présente en détail cette option et propose une analyse critique de sa trajectoire et de ses implications.
4.2$ Ethnographie$ d’une$ option$ technique$:$ le$ cas$ de$ l’amélioration$
génétique$par$insémination$artificielle$
Je propose ici une analyse de l’option technique de l’insémination artificielle, emblématique de la culture sous-jacente aux actions d’intensification de l’élevage, et principal champ d’action publique pour le développement de la production laitière au Sénégal à partir de 2008.
L’insémination artificielle est une technique d’amélioration génétique du bétail simple, mais en même temps exigeante en technologie et technicité. Dans la pratique, « l’insémination artificielle consiste à récolter du sperme de géniteurs mâles, à le
135 mettre dans un milieu de conservation, à le diluer plus ou moins, à le fractionner, à le conserver éventuellement, et à l’injecter dans les voies génitales des femelles » (Mémento de l’Agronome, 2002 : 1331). D’un point de vue conceptuel et exécutif relativement simple, sa pratique suppose de solides connaissances en physiologie de la reproduction et en anatomie, elle requiert une organisation permettant la coordination des acteurs impliqués et le respect de précautions sanitaires, et appelle à une maîtrise des technologies de conservation de la semence et du matériel ad hoc. Si certains avantages semblent évidents (vitesse de diffusion du progrès génétique, questions sanitaires), ce qui constitue une amélioration ou une supériorité génétique dépend strictement du point de vue, des objectifs et, plus en général, de l’univers technique de