Les opérateurs de l’État relevant du ministère de l’enseignement supérieur

5 Les opérateurs de l’État

5.2 Les opérateurs de l’État relevant du ministère de l’enseignement supérieur

Le Conseil, sur saisine du ministre chargé du domaine, a ouvert, lors de sa séance du 15 juin 2011, un cycle d’auditions consacré à la gestion immobilière dans le monde de l’enseignement supérieur et de la recherche : écoles supérieures, universités et organismes de recherche.

Chaque audition d’entité a donné lieu à un avis particulier adressé au Ministre, puis diffusé aux acteurs concernés.

Les universités, par leur organisation complexe (77 universités, une tutelle administrative centrale et déconcentrée éclatée, une gouvernance dont l’équilibre est discuté, des sources de financement éclatées) et l’enjeu considérable que représente leur patrimoine immobilier (5945 hectares de foncier, 18,6 Mm² SHON de bâti dont 15,2 Mm² SHON appartenant à l’État estimés 20 Mds€, une dépense immobilière pour 2013 de 1,29 Md€ sur le programme 150 de l’État) , ont également fait l’objet d’un avis général délibéré au cours du premier trimestre 2013.

Dans cet avis, le Conseil émet des recommandations :

- quant à la gouvernance : simplifier l’organisation de la tutelle ministérielle ; responsabiliser le recteur en matière de stratégie universitaire territoriale et l’université quant aux résultats de sa gestion immobilière ; mettre en place une gouvernance forte et cohérente dans chaque université au service d’une vision pédagogique, scientifique et immobilière à moyen et long terme ;

- quant aux modes de financement : clarifier et unifier les modes de financement dans le cadre des contrats pluriannuels pour accroître la visibilité des acteurs, responsabiliser les universités quant aux objectifs de leurs SPSI et favoriser la mise en œuvre plus rapide des opérations ; justifier l’usage du contrat PPP par la nature des opérations et ne pas en systématiser l’usage pour financer l’intégralité d’un programme ; accroître la sincérité des budgets et, dans le cadre de l’autonomie qui leur a été accordée, développer leurs ressources propres ; se préoccuper davantage d’équilibre budgétaire dans les projets non financés en totalité.

Ces auditions ont permis d’observer que la dévolution des biens produit des effets positifs pour les universités reconnues en capacité d’en bénéficier, notamment en favorisant les efforts de valorisation patrimoniale. Le Conseil suggère donc d’étendre cette démarche préparatoire à la dévolution compte tenu de ses effets vertueux.

Ce travail a également permis de constater la nécessité de professionnaliser la gestion de cette fonction aux enjeux fonctionnels et financiers primordiaux.

Avis n°2011-18 en date du 15 juin 2011

Sur le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l’Université d’Auvergne (UDA).

Vu le décret n° 2006-1267 du 16 octobre 2006 instituant le Conseil de l'immobilier de l'État, Vu la loi n°20071199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et notamment son article 32 (ou article 719-14 du code de l’éducation),

Vu la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État, portant notamment sur le recensement et la gestion dynamique du patrimoine détenu ou occupé par les opérateurs de l’État,

Vu la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 26 décembre 2008 relative au recensement du parc immobilier et aux orientations pour l’évolution du parc immobilier des opérateurs et des organismes divers de l’État,

Vu la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 26 décembre 2008 relative à l’immobilier des opérateurs et organismes divers de l’État exerçant leurs missions en matière d’enseignement supérieur,

Vu la circulaire du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État du 16 septembre 2009 relative aux modalités de réalisation des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des opérateurs et de leurs échéances,

Vu le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l’université d’Auvergne (UDA) du 29 juin 2010 et la note complémentaire du 27 janvier 2011,

Vu l’avis du service France Domaine du 1er décembre 2010 qui approuve ce SPSI sous réserve de précisions sur les échéances et les sources de financement, éléments qui font l’objet de la note du 27/1/2011

Considérant que la loi LRU a confié aux établissements d’enseignement supérieur des responsabilités et compétences élargies (RCE) en matière de budget et de gestion des ressources humaines qui sont à acquérir impérativement dans un délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi et que celle ci a prévu le transfert de la pleine propriété des biens immobiliers mis à disposition par l’État comme compétence optionnelle pouvant être sollicitée après l’accès aux RCE.

Considérant que sur les neuf universités candidates à ce jour au transfert de l’immobilier d’État, cinq ont été retenues par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR).

Parmi elles, l’UDA est la première université à avoir signé une convention relative à la dévolution des biens immobiliers de l’État le 19 avril 2011 et à devenir ainsi propriétaire de ses murs ;

Considérant que la procédure pour bénéficier du transfert des biens immobiliers s’inscrit dans le cadre de la rédaction d’un schéma directeur immobilier (SDI) basé sur les diagnostics technique et sécuritaire et d’un programme pluriannuel d’investissements (PPI) à horizon de 25 ans à la demande du MESR ainsi que d’un schéma pluriannuel de stratégie immobilière à 5 ans à la demande du ministère chargé du domaine. Que pour satisfaire à ces exigences, l’UDA a mis en place une gouvernance et un pilotage de l’établissement et a organisé une direction de l’immobilier avec dix spécialistes en gestion patrimoniale ;

Considérant que la dévolution du patrimoine oblige les universités à disposer d’équipes de professionnels pour gérer leur immobilier, particulièrement en province où les universités

doivent assumer directement cette tâche alors que les universités franciliennes bénéficient de l’appui de l’établissement public d’aménagement universitaire de la région Ile de France (EPAURIF) ;

Considérant que les SPSI élaborés par les universités sont actuellement, selon le constat de France Domaine très insuffisants pour la plupart et parmi les moins aboutis des SPSI rédigés par les opérateurs, celui de l’UDA se distinguant cependant par sa meilleure qualité ; que ce constat s’explique notamment par le fait que les universités connaissent depuis peu leur patrimoine, géré antérieurement par les rectorats, et évalué par l’État en 2010 ;

Les représentants de l’UDA et du service France Domaine ayant été entendus en leurs explications,

Le Conseil de l’Immobilier de l’État, après en avoir délibéré lors de sa séance du 15 juin 2011, a adopté l'avis suivant :

1. Le Conseil prend acte des efforts accomplis par l’université d’Auvergne quant à la préparation du transfert des biens, actions de professionnalisation, élaboration de documents pratiques de procédure et schémas d’orientation immobilière (SDI, PPI, SPSI) ; il note la qualité des documents et de la réflexion sous jacente au SPSI. Il approuve la priorité donnée au titre de ce schéma à la rationalisation des surfaces et à la mise en sécurité des locaux.

Il note en particulier que le ratio d’occupation des bureaux s’établit à 13 m² SUN et se rapproche de la cible des 12 m²SUN/poste de travail, conformément aux recommandations du Conseil.

Concernant le plan de financement des travaux présenté dans le SPSI pour un montant total de 139 M€, Le Conseil relève cependant des incertitudes au-delà du court terme et invite l’Université à travailler dès à présent à son approfondissement. Enfin, le Conseil demande à France Domaine d’accompagner la réflexion sur l’optimisation des dépenses et de la maîtrise d’ouvrage (chantier onéreux de mise aux normes incendie) et sur les pistes de recettes qui doivent être systématiquement explorées.

2. Le Conseil souligne l’enjeu considérable représenté par le patrimoine universitaire tant en termes stratégiques que juridiques et financiers. Il insiste sur les garanties à prendre préalablement à la dévolution, notamment la connaissance et l’évaluation, la structuration et la professionnalisation des directions du patrimoine en matière de gestion du propriétaire, la sécurisation juridique et comptable des biens à transférer.

3. Le Conseil considère qu’en application de la Loi LRU la dévolution du patrimoine immobilier est un complément et un aboutissement éventuel de l’autonomie des universités après le transfert de la masse salariale et du budget global qui doit correspondre à une vision globale et à long terme, vision souvent encore en construction dans le cadre des regroupements et projets en cours ( PRES, plan CAMPUS, …) ; il souligne que – dans une perspective de dévolution en tout cas - le SPSI doit être la déclinaison à cinq ans du schéma directeur à long terme. La coordination étroite des tutelles est particulièrement indispensable à cet égard afin que les principes stratégiques définis pour l’État et ses opérateurs soient mis en œuvre par les nouveaux propriétaires universitaires. Le CIE souhaite de façon générale que les ministères de tutelle formulent un avis exprès sur les SPSI des

opérateurs.

4. Le Conseil souhaite poursuivre l’audition des universités, en particulier préalablement à la dévolution des biens, afin de veiller à la cohérence des SPSI et à la capacité des universités à assumer la conduite d’une politique patrimoniale au service des projets pédagogiques et scientifiques. Il demande à être informé du suivi du processus de transfert des biens immobiliers des neuf universités sur les quatre-vingt trois candidates à la dévolution. Il appelle néanmoins à ne pas négliger les SPSI des universités non candidates à la dévolution et qui ne disposent pas de moyens particuliers en matière immobilière.

5. Le Conseil constate enfin que la montée en puissance d’un État propriétaire unique incarné par France Domaine s’accompagne de divers transferts de biens immobiliers dont celui du patrimoine universitaire est d’une portée particulière. Il considère que cette évolution suppose, outre la vigilance sur les conditions et les objectifs de ces transferts, le maintien d’un dispositif d’accompagnement et de contrôle notamment dans le cadre du suivi et de l’actualisation des SPSI de l’ensemble des universités, opérateurs soumis à la politique immobilière de l’État.

Il préconise que les cellules immobilières pilotées par France Domaine aux côtés des préfets de région développent leur compétence en direction des universités afin de favoriser la diffusion de bonnes pratiques adaptées aux enjeux de ces établissements et d’apporter le concours de moyens mutualisés à ce niveau. Le service des achats de l’État comme le ministère de l’écologie et le ministère de tutelle ont naturellement un rôle à jouer en la matière. L’élaboration d’un guide de référence (bénéficiant des travaux déjà conduits et des exemples étrangers et proposant des démarches-type) est recommandée.

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Avis n°2012-03 en date du 14 mars 2012

Sur le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l’Université de Poitiers.

Vu le décret n° 2011-1388 du 28 octobre 2011 modifiant le décret n° 2006-1267 du 16 octobre 2006 instituant un Conseil de l'immobilier de l'État ;

Vu la loi n°20071199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et notamment son article 32 (article 719-14 du code de l’éducation) ;

Vu la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ;

Vu la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ; Vu le décret n°2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies ;

Vu l’arrêté du 26 décembre 2008 fixant la liste des établissements publics bénéficiant des responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines prévues aux articles L 712-9, L712-10, L954-1 à L954-3 du code de l’éducation ; Vu la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État, portant notamment sur le recensement et la gestion dynamique du patrimoine détenu ou occupé par les opérateurs de l’État ;

Vu la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 26 décembre 2008 relative à l’immobilier des opérateurs et organismes divers de l’exerçant leurs missions en matière d’enseignement supérieur ;

Vu le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l’université de Poitiers du 15 décembre 2010 ;

Vu l’avis conforme du service France Domaine du 1er mars 2011 complété de cinq recommandations ;

Vu l’avis favorable du Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche du 14 mars 2011 ;

Vu la Convention relative à la dévolution des biens immobiliers de l’État à l’université de Poitiers du 2 septembre 2011 ;

Après avoir procédé à l’audition de Messieurs Jean-Pierre GESSON, Président de l’Université de Poitiers, Stéphane MOTTET, vice-président, chargé des finances et du patrimoine et Lionel VINOUR, directeur du patrimoine, durant sa séance du 14 mars 2012 ;

Considérant que la loi n°20071199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite loi LRU, renforce l’autonomie et les responsabilités des établissements d’enseignement supérieur dans un délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi, en leur confiant des responsabilités et compétences élargies (RCE) en matière de budget et de gestion des ressources humaines.

Considérant que l’article 32 de la loi précitée autorise la dévolution du patrimoine aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel à titre optionnel.

Considérant que sur les neuf universités candidates à ce jour au transfert de l’immobilier d’État, seules trois universités ont obtenu la dévolution effective de leur patrimoine en 2011. Parmi elles, l’Université de Poitiers a signé une convention relative à la dévolution des biens immobiliers de l’État le 2 septembre 2011 ;

Considérant que le Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche calcule la dotation allouée dans le cadre de la dévolution, à partir d’un forfait établi sur la base d’un besoin global en surface et d’un coût immobilier global au m² distinguant les surfaces banalisées des surfaces techniques plus onéreuses.

Considérant que l’université de Poitiers a pris en compte les conséquences de la dévolution en proposant une nouvelle organisation du service gestionnaire du patrimoine immobilier ;

Considérant que le SPSI de l’Université de Poitiers s’appuie sur la connaissance de son patrimoine immobilier et de son utilisation grâce à des études, diagnostics (amiante, accessibilité, performance énergétique) et outils (fiabilité de l’inventaire de l’application STGPE, outil de suivi de l’utilisation des locaux) ; que l’état technique de 85 %bâtiments est considéré en bon état, flexible et adaptable, selon ces études.

Considérant que la procédure pour bénéficier du transfert des biens immobiliers s’inscrit dans le cadre de la rédaction d’un schéma directeur immobilier (SDI) et d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI) à l’horizon 2020-2025 ;

Considérant que le SDI a pour objectif d’une part, de proposer une stratégie immobilière fondée sur la diminution des surfaces en m², l’augmentation des taux d’occupation des locaux et la rationalisation du patrimoine en diminuant les coûts d’exploitation, développant les cessions et compensant toute construction par des diminutions de m² existants ;

Considérant que le SDI a pour objectif d’autre part, de permettre la politique de développement de l’université de Poitiers ;

Considérant que le PPI de l’université de Poitiers propose des prévisions financières détaillées sur la période de 5 ans du SPSI, des estimations globales sur les 5 années suivantes et propose une estimation au-delà des 10 premières années visant à vérifier la soutenabilité des financements ;

Considérant que la politique immobilière de l’université de Poitiers est conduite dans le respect des critères du développement durable compte tenu des travaux de mise aux normes de sécurité, d’accessibilité et de performance énergétique (chaudière biomasse) en cours de réalisation ;

Les représentants de l’Université de Poitiers ayant été entendus en leurs explications,

Le Conseil, après en avoir délibéré lors de sa séance du 14 mars 2012, donne un avis favorable au schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l’Université de Poitiers assorti des remarques suivantes :

1. Le Conseil prend acte des efforts accomplis par l’université de Poitiers quant à la préparation du transfert des biens et quant aux actions de professionnalisation, d’élaboration de documents pratiques de procédure et de schémas d’orientation immobilière (SDI, PPI, SPSI). Il remarque tout particulièrement la qualité des documents et de la réflexion sous jacente au SPSI dont il souligne la cohérence avec le projet global de service de l’université.

2. Le Conseil relève que la stratégie vise à rationaliser l’usage des immeubles, réduire les surfaces occupées, améliorer la qualité du bâti, mettre en sécurité les locaux, répondre aux normes d’accessibilité et aux nouvelles exigences environnementales.

Il observe que la mise en place d’une chaufferie biomasse permettra d’atteindre les objectifs 2020 du Grenelle de l’environnement et encourage l’université à développer ce type d’initiatives s’intégrant dans la démarche d’exemplarité de l’État en matière de développement durable.

3. Le Conseil prend note des arguments de l’université justifiant la conservation de biens domaniaux loués à des tiers dans le but de constituer une réserve de surfaces mobilisables. Il encourage, cependant, l’université à s’assurer régulièrement du bien-fondé de la stratégie de gestion de ses actifs au vu de l’évolution des besoins et de celle du marché local et à réévaluer périodiquement le choix à effectuer entre prise en location et maintien en pleine propriété.

4. Le Conseil approuve la recherche d’une valorisation commerciale compatible avec les contraintes juridiques, domaniales et fonctionnelles de l’établissement.

5. Le Conseil constate, au regard du PPI présenté dans le SPSI, que l’opération semble maîtrisée sur le long terme, le mécanisme de dévolution permettant de

garantir les dotations sur l’ensemble de la période tout en absorbant les variations des dépenses par des avances du Trésor. Toutefois, il constate également que la convention de dévolution se traduit par une augmentation de la dotation annuelle de l’État qui passe de 6,1 M€ à 10,8 M€. Cette progression s’inscrit dans la stratégie de fort accroissement des moyens financiers affectés à l’enseignement supérieur durant la présente législature. Si le mécanisme semble en l’espèce devoir favoriser l’émergence d’une stratégie immobilière responsable, son coût initial pour l’État nécessite de réserver cette approche aux universités qui peuvent entrer sans délai dans une logique de performance en immobilier et d’en vérifier annuellement la bonne application.

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Avis n°2012-03bis en date du 15 mai 2012

Sur le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l’Université de Bretagne occidentale.

Vu le décret n° 2011-1388 du 28 octobre 2011 modifiant le décret n° 2006-1267 du 16 octobre 2006 instituant un Conseil de l'immobilier de l'État ;

Vu la loi n°20071199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et notamment ses articles 32 (article 719-14 du code de l’éducation) et 33;

Vu la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ;

Vu la circulaire du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la

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