É assim que o Governo Sarney, em 1985, na busca de mecanismos de inserção na arquitetura financeira internacional, passa a projetar o Brasil na ONU como um Estado democrático e aberto às demandas externas (FUNAG, 1995, p.433). Nesse momento a democracia era um fator que facilitava significativamente o diálogo com outros países, inclusive o diálogo econômico, daí a área de direitos humanos ter passado a servir como um curso novo para a diplomacia brasileira29.
Entretanto, embora o Governo Sarney se mostrasse retoricamente aberto aos direitos humanos no âmbito da diplomacia, apresentava resistências ao monitoramento da ONU e permanecia com a atitude de que qualquer mecanismo de vigilância sobre o cumprimento dos tratados era uma interferência na soberania (PINHEIRO, 1999b, p.10).
No final da década de 80 e durante toda a década de 90 o tema dos direitos humanos passa a ser recorrente para o Brasil na Assembléia Geral da ONU, principalmente a partir da posse de Collor de Mello como Presidente da República (1990-1992). Collor tinha como objetivo associar a imagem do Brasil à modernidade abandonando a retórica ‘terceiro mundista’. Nas suas palavras proferidas na XLV Sessão Ordinária da Assembléia Geral da ONU, em 1990 afirmava: “O Brasil é um país ansioso por modernizar-se (...)” (FUNAG, 1995, p.511).
29 Isso ocorre durante a XXXIX Sessão Ordinária da Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas, 1984. Com intuito de reforçar essa nova projeção o Brasil assina também em 1984 os Pactos de Direitos Civis e Políticos, de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas cruéis, Desumanos ou Degradantes, que serão ratificados posteriormente.
A atitude positiva em relação à cooperação nos temas de direitos humanos e proteção ao meio ambiente era parte de toda uma visão triunfalista e de superação de velhas estruturas de poder (FUNAG, 1995, p. 508). A partir desse momento o tema “Democracia e Direitos Humanos” passa a ser uma constante no discurso brasileiro na ONU. Os direitos humanos passam a ser afirmados como universais e a erradicação da pobreza passa a ser apontada como meio para sua garantia30.
Nessa mesma época, a democracia também passa a ser definitivamente o modelo jurídico interno do país e a Constituição Federal de 1988 é apresentada na vitrine da política externa brasileira como marco institucional de democratização. O seu texto demonstra grande preocupação com a garantia dos direitos humanos, marcando com título de ‘cláusula pétrea’ a Carta constitucional.
A tendência do Regime militar de resistir aos mecanismos de monitoramento que havia sido alimentada pelo Governo Sarney começa a arrefecer. Em 1990 o então Presidente Collor recebe uma comitiva da Anistia Internacional (International Amnesty) e o então Ministro de Relações Exteriores, José Francisco Rezek, recebe uma comitiva da Human Rights Watch. Ambas as organizações vêm ao Brasil com o intuito de investigar casos concretos de violação dos direitos humanos (PINHEIRO, 1999b, p.12).
A adoção do direito internacional dos direitos humanos passa a ser uma realidade, principalmente, a partir do início da década de 90, no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003). Esse período demonstra-se definitivo para a absorção do tema dos direitos humanos na política externa do Brasil. Nesse momento o país quer passar uma imagem de transparência e diálogo com a sociedade civil, apagando qualquer marca de autoritarismo.
Com isso, durante a 90 o Brasil passa a reconhecer e aceitar o sistema de monitoramento da ONU, também como parte do objetivo de reforçar essa imagem de transparência do Governo. A soberania deixa de ser alegada como fator impeditivo para o monitoramento e o país se mostra disposto a colaborar com os Comitês e os relatores da ONU. Seguindo esse fluxo, em 1996, o Ministério de Relações Exteriores cria o Departamento e Direitos Humanos e Temas Sociais.
A realização da Conferência das Nações Unidas sobre o meio Ambiente e Desenvolvimento, a ECO-92, no Brasil e a participação ativa da delegação de diplomatas brasileiros na Conferência Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena em 1993 também são alguns dos principais reflexos da absorção e desse novo modelo de transparência em uma imagem democrática e ‘pró-direitos humanos’31.
A ECO-92, realizada no Rio de Janeiro em 1992, foi um momento de projeção externa de um Brasil que buscava alavancar a idéia de modernidade, tão cara aos temas ambientais. Nesse momento uma profusão de ONG´s ambientalistas no Brasil projetavam a imagem de um país democrático e aberto aos movimentos sociais, com grande repercussão na mídia.
Destaca-se a participação do Brasil na Conferência de Viena tendo em vista a importância atribuída a essa reunião por todas as obras que tratam do tema direitos humanos. Essa importância decorre principalmente do significativo número de Estados e ONG’s32 que participaram e do conteúdo da Declaração e Programa de Ação que foi resultante do encontro. A Conferência de Viena projetou o binômio ‘democracia e direitos humanos’ a nível global, reforçou a importância do sistema de monitoramento e reconheceu a importância do trabalho das ONG’s.
Os representantes diplomáticos do Brasil (na época sob o comando do substituto de Collor, Itamar Franco) ocuparam a presidência do Comitê de Redação da Conferência e, antes, durante e depois da realização de Viena buscaram projetar seu significado e suas recomendações em território nacional. Antes da realização da Conferência o Itamaraty realizou um Seminário em Brasília anunciando o objetivo de abrir um diálogo com a sociedade civil para preparar a atuação do país na Conferência33.
Durante a Conferência a missão brasileira recebeu instruções para manter um diálogo aberto com as ONG’s, realizando um fórum paralelo
31 Sobre a imagem de transparência do Brasil na década de 90 cf. Alves (2003, p.71-72) que além de estudioso dos direitos humanos é diplomata “(...) Com os órgãos internacionais competentes, com as principais ONG´s e com autoridades estrangeiras vem o Governo mantendo diálogo franco. O ânimo construtivo e o espírito transparente dessa política se traduzem, ainda, do ponto de vista jurídico, pela adesão do Brasil a todos os Pactos e Convenções internacionais relevantes sobre a matéria”.
32 Participaram da Conferência 171 Estados, 813 ONG’s internacionais foram credenciadas como observadoras e mais de 2000 ONG’s reuniram-se em um Fórum paralelo (OLIVEIRA, 1999, p.97). 33 Essa Conferência foi resultado de uma sugestão apresentada ao então Ministro das Relações Exteriores em 1992, Fernando Henrique Cardoso, pelo Núcleo de Estudos da Violência da USP (NEV/USP), pela Comissão de Justiça e Paz (CJP) e pelo Instituto Teotônio Vilela. O encontro se realizou em 1993, no Itamaraty em Brasília e contou com a presença de 30 ONG’s (PINHEIRO, 1999b, p.16).
(PINHEIRO, 1999b, p.11). Depois, buscando dar aplicabilidade ao Programa de Ação estabelecido em Viena, o Ministério da Justiça passou a organizar uma série de encontros com ONG’s nacionais que haviam participado da Conferência para reunir sugestões e criar uma agenda nacional de direitos humanos, o que irá desencadear a promulgação do Programa Nacional de Direitos Humanos34.
Entretanto, em que pesem os discursos pró-direitos humanos na década de 90 casos de violação (a exemplo das chacinas de Vigário Geral e da Candelária ocorridas em 1993) com repercussão internacional continuaram a manchar a imagem democrática do país nas Nações Unidas (FUNAG, 1995, p.555).
O Presidente Lula, por sua vez, amplia o discurso de um país preocupado com o nível de vida de sua população e com o combate das condições de pobreza. Na LIX Assembléia Geral da ONU ocorrida em 2004, o Presidente denuncia o caráter assimétrico e excludente da globalização. No seu discurso atribui à globalização a responsabilidade pelo aprofundamento da miséria e da regressão social no mundo, exige a reforma do modelo de desenvolvimento global para a garantia de instituições internacionais efetivamente democráticas e defende o progresso, por meio de um desenvolvimento ético e ambientalmente sustentável. Não há uma menção direta ao termo direitos humanos, que passa a ser colocado em termos de justiça social, mas existe destaque aos valores do humanismo; “Só os valores do Humanismo, praticados com lucidez e determinação, podem deter a barbárie” (DISCURSO DO PRESIDENTE, 2004).
Mais uma iniciativa que se alinha à tentativa oficial de apagar a imagem então contraproducente do autoritarismo é a ratificação de vários Tratados internacionais do sistema global de proteção. Todavia, os primeiros tratados de direitos humanos do sistema da ONU ratificados pelo Brasil antecedem a democratização, o primeiro a ser ratificado foi a Declaração Universal de Direitos Humanos de 1948, em 1951, após a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, em 1952, a Convenção sobre os Direitos Políticos da Mulher e a Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio, em 1957, as Convenções de Genebra
34 Declaração e Programa de Ação de Viena (1993), 71: A Conferência Mundial de Direitos Humanos recomenda que cada Estado considere se é desejável projetar um plano nacional de ação identificando as medidas através das quais deverá melhorar a promoção e a proteção dos direitos humanos. (tradução nossa). 71. The World Conference on Human Rights recommends that each State consider the desirability
sobre o Direito Internacional Humanitário, e, em 1968, a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial. No que tange a esta última em junho de 2003 foi reconhecido expressamente o Art.14 estando aceito o uso das ‘comunicações individuais’35.
Já dentro do período histórico denominado como transição democrática foi ratificada a Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW) em 1984 e, em 2001 o seu Protocolo Opcional36 que permite a apresentação de comunicações individuais e a instauração de inquérito. Em seguida, em 1989, é ratificada a Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, e em 2006 é reconhecido pelo Brasil o uso do sistema de petições individuais previsto no Art. 2237. A Convenção sobre os Direitos da Criança foi ratificada em 1990 e, em 2004, foram ratificados os seus protocolos opcionais: ‘Crianças em Conflitos Armados’ e ‘Venda, Prostituição e Pornografia de Crianças’. O Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais foram ambos ratificados em 1992.
Existem outros instrumentos do sistema global de proteção que também foram ratificados pelo Brasil, entretanto, o trabalho se deterá na análise dos instrumentos que possuem um corpo autônomo de monitoramento convencional (os Comitês) e que, por isso, são considerados os mais importantes.
Diante do exposto é possível concluir que a partir da democratização, uma estrutura econômica ineficaz e destruída pelo Regime militar aparenta encontrar na democracia e nos direitos humanos um novo modelo político. Nesse momento os direitos humanos servem como uma atração para que as atenções internacionais se voltassem para as ‘novas economias’, tornando-se um fator de credibilidade internacional.
35 Cf. Decreto nº 4738 de 12/06/2003.
36 Decreto nº 4316 de 30/07/2002. A ratificação desse protocolo foi fruto de uma campanha mundial do movimento de mulheres e suas respectivas ONG´s denominado “Os Direitos das Mulheres não são facultativos”, essa campanha teve início da Sessão Especial de Beijing +5, promovida pelas Nações Unidas em junho de 2000 em Nova York (http://www.agende.org.br/campanhacedaw6main.asp. Acesso em 12/09/05). Contudo, a utilização dos mecanismos desse protocolo é ainda incipiente, até setembro de 2005 foram submetidas apenas duas comunicações individuais e instaurado um único inquérito, nenhum deles para avaliar denúncias contra o Brasil.
É assim que o tema dos direitos humanos, estando indissociável da democracia, passa a fazer parte da política externa brasileira como um das provas de que a transição democrática teria sido bem sucedida. Na década de 90 passam a constituir uma prova de que a democracia estaria se consolidando e de que o país havia se modernizado, tornando-se um parceiro confiável.
Se a democracia vem para o discurso oficial como solução para o desgaste do autoritarismo, principalmente por conveniência e necessidade da política econômica, e sendo a diplomacia um “jogo da elite” (PINHEIRO, 1999b, p.35) é de se esperar que a consolidação da democracia, que seria teoricamente a etapa final da democratização, não ocorra na prática, mesmo porque a democracia, nesse momento, é concedida e não conquistada.
Assim, seguindo o objetivo de ter uma visão mais ampla da dinâmica política internacional que influencia a trajetória do Brasil na produção de seus marcos legais, será analisado a seguir como a inserção do Brasil no sistema internacional de proteção dos direitos humanos da ONU vai implicar a adoção de alguns marcos jurídicos internos.
1.6. Marcos legais de direitos humanos no Brasil e a adequação a um novo