8!Charles ELSEN, “Les mécanismes institutionnels: Trevi, Schengen, Dublin, Maastricht”, dans AlexisPAULY, et al., Schengen en panne, Maastricht, Institut européen d’administration publique, 1994 , pp. 46-48.
Le processus de Schengen 37
Les Etats membres de Schengen
Cinq Etats membres de la Communauté (Allemagne, Belgique, France, Pays-Bas et Luxembourg) ont signé en 1985 l'accord de Schengen et, en 1990, la convention d'application dudit accord.
Par ailleurs, l'Italie y a adhéré en 1990 et l'Espagne et le Portugal en 1991, créant ainsi un espace de libre circulation dans lequel tout contrôle aux frontières communes est aboli, sauf ceux qui s'effectuent pour des raisons d'imposition ou de santé relevant de la compétence communautaire!9.
La Grèce a adhéré à son tour le 6 novembre 1992. Dès lors, il a fallu renforcer les contrôles face aux ressortissants d’Etats tiers sur ses frontières externes, à savoir sur l'ensemble de ses frontières continentales et maritimes. La surveillance des îles s’est avérée plus complexe que prévu. Ces raisons techniques, entre autres, font que la Grèce, bien qu’ayant adhéré à l’accord depuis plusieurs années, ne fait pas encore partie de l’espace de Schengen, qu’elle rejoindra lorsqu’elle répondra aux critères d’admission!10.
L’Autriche est le dixième pays à avoir adhéré à la convention de Schengen (avril 1995). Vienne a dû renforcer ses contrôles sur les 1'400 kilomètres de frontières qu’elle partage avec cinq pays tiers (République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie et Suisse), ce qui a impliqué des investissements très importants. Elle a aussi dû attendre que ses partenaires ratifient son traité d’adhésion.
L’Italie, dont les problèmes techniques sont semblables à ceux de la Grèce, doit finalement intégrer l’espace de Schengen le 26 octobre 1997, suivie par l’Autriche, le 1er décembre 1997. Cela se traduira, à ces dates, par la levée des contrôles pour le trafic aérien, puis par la levée définitive des contrôles frontaliers terrestres, le 1er avril 1998.
Pour parvenir à ce résultat, les deux pays ont dû notamment rassurer les dirigeants allemands, qui doutaient de leur capacité à contrôler les flux de migrants illégaux qui tentent de pénétrer sur leur territoire
9!Spyros A. PAPPAS, dans Alexis PAULY, et al., Les accords de Schengen:
Abolition des frontières intérieures ou menace pour les libertés publiques!?, p.
18510 Roland KRIMM, "Et si la Suisse adhérait à Schengen ?", Journal de Genève, 18 mars 1995.
respectif!11. Cette mesure ne fait d’ailleurs pas l’unanimité en Allemagne, où Edmund Stoiber, ministre-président de Bavière a reproché au chancelier Kohl d’avoir accepté d’admettre l’Autriche et l’Italie dans l’espace sans frontières intérieures!12.
Les adhésions récentes
Le Danemark, la Suède et la Finlande envisageaient d'adhérer à la convention pour autant que l'Islande et la Norvège, membres avec eux de l'Union nordique des passeports (qui avait aboli les contrôles douaniers il y a quarante ans), pussent faire de même. Pour ces deux pays, on avait pensé à un statut de “partenaires associés”, du fait que l'adhésion à Schengen était, en principe, réservée aux seuls membres de l'Union européenne. En mars 1994, le Danemark avait demandé un statut d'observateur, en vue de son adhésion!13. Finalement, les cinq pays de l’Union nordique se sont joints ensemble au processus, le 19 décembre 1996!14.
Il s’agit d’un précédent intéressant, puisque, pour la première fois, des Etats non-membres de l’Union européenne ont été admis au sein du groupe de Schengen. La question est désormais de savoir si l’admission d’autres pays tiers, comme la Suisse, sera envisagée. En ce qui concerne la Norvège et l’Islande, en tout cas, il semble que seule la perspective sérieuse de leur adhésion à l’Union européenne ait pu motiver un tel développement.
Graphique I
Les Etats signataires avant l’adhésion de l’Union nordique
11 B. AMMANN, "Das grenzenlose EU-Europa wächst weiter, Schengen gliedert Österreich und Italien an", Neue Zürcher Zeitung, 19 juillet 1997.
12 "Bavaria reprimands Chancellor Kohl for agreeing to accept Austria and Italy in common area without internal borders", Migration News Sheet, août 1997.
13!Commission européenne: “Document d'information sur la mise en oeuvre de la Convention d'application de l'Accord de Schengen”, Biblio Flash, No. 2, 1995.
14!Journal de Genève, 20 décembre 1996.
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Source!: Union économique BENELUX, Bruxelles, 1996.
La non-participation!: cas du Royaume-Uni et de l'Irlande
L'adhésion du Royaume-Uni et de l'Irlande à la convention de Schengen semble difficile, voire improbable, pour plusieurs raisons.
La question la plus controversée que soulève l'accord de Schengen est celle de la crainte du recours à des contrôles renforcés sur les personnes à l'intérieur du territoire commun. L'insularité du Royaume-Uni et de l'Irlande les a naturellement poussés à effectuer des contrôles stricts sur les étrangers à leurs confins presque exclusivement, et non à l'intérieur du pays.
De plus, l'accord de Schengen relève d'une approche
“continentale”, qui suppose que non seulement les étrangers, mais les ressortissants des Etats membres sont toujours munis de moyens d'identification en règle (carte d'identité, permis de séjour et d'établissement faisant référence à une inscription au registre municipal, etc.). Cette attitude est étrangère à la mentalité qui prévaut sur les Iles britanniques. Le contrôle de l'immigration y étant particulièrement strict à la frontière, l'étranger bénéficie, une fois admis, d'une liberté de circuler quasi illimitée. En outre, il n'y a pas d'obligation généralisée de s'annoncer aux autorités locales
compétentes en cas de déménagement, ni d'inscription obligatoire dans les registres municipaux!15.
Certes, chacun doit pouvoir prouver son identité, au Royaume-Uni, pour cause de mesures antiterroristes. Mais il n'y a pas de système de cartes d'identité obligatoires. De plus, il est probable que ces contrôles disparaîtraient en même temps que la menace terroriste.
En fait, les contrôles d'identité tels qu'ils sont stipulés par l'accord de Schengen n'impliqueraient pas seulement une réévaluation complète du contrôle des étrangers au Royaume-Uni et en Irlande, mais ils se heurteraient sans doute à une forte résistance des citoyens eux-mêmes, qui y verraient une intrusion injustifiée dans leurs libertés civiles.
D'un autre point de vue, la convention d'application soulève des questions semblables à celles que pose l'interprétation de l'article 7 A du traité de la CE, qui appelle à l'établissement d'un marché unique pour le 31 décembre 1992. Le Royaume-Uni prétend que cet article préserve le droit d'effectuer des contrôles pour déterminer si une personne désirant visiter le pays représente une menace pour la sécurité de l’Etat, la sécurité publique ou la santé publique. Selon les Britanniques, il n'est pas possible d'effectuer des contrôles sur les ressortissants d’Etats tiers sans effectuer des contrôles minimaux sur les ressortissants communautaires, ne serait-ce que pour déterminer leur identité. Cette attitude du Royaume-Uni entre directement en contradiction avec l'article 2 alinéa 1 de la convention d'application de Schengen.
Enfin, il semble que les Britanniques doutent de la capacité d'autres Etats tels que l'Italie, l'Espagne ou la Grèce d'organiser des contrôles fiables aux frontières de l'espace de Schengen, soit pour des raisons géographiques (importance des zones côtières), soit en raison de déficiences administratives dans ces pays. Le terrorisme et l'importation des stupéfiants reviennent constamment dans l'argumentation britannique pour refuser de s'associer à l'accord de Schengen.
15!David O'KEEFFE, “Non-Accession to the Schengen Convention: The Cases of the United Kingdom and Ireland”, dans Alexis PAULY, et al., Schengen en panne, Maastricht, Institut européen d'administration publique, 1994, pp. 145-53.
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Les membres associés
L’Union européenne a développé des relations privilégiées avec certains Etats riverains de l'espace de Schengen. Avant même le début des négociations d'adhésion à la structure communautaire (prévues en 1996 pour la Pologne, la Hongrie et la République tchèque), la Pologne bénéficiait d'un statut spécial avec le groupe de Schengen, qui autorisait ses citoyens à entrer dans les pays concernés sans visa.
En contrepartie, elle s'engageait à réadmettre ses citoyens résidant illégalement sur le territoire Schengen, ou toute personne d'un Etat tiers qui se serait introduite illégalement dans ledit territoire en passant par la frontière polonaise.
D'autres formes de coopération existent avec les pays du Maghreb depuis 1976, et ont existé avec l'ancienne Yougoslavie depuis 1981.