L'objet des négociations
Au départ, l'Union européenne exigeait que la Suisse accepte l'acquis communautaire, c'est-à-dire la libre circulation complète des personnes et des travailleurs avec les quinze Etats membres. Elle était cependant prête à accorder aux autorités suisses une période transitoire de trois ans pour mettre la législation helvétique en conformité avec les règles communautaires. L'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes devait porter sur une période de sept ans. Les ressortissants communautaires déjà établis en Suisse (saisonniers, frontaliers, étudiants, retraités, etc.) auraient joui du traitement national, c'est-à-dire qu'ils auraient obtenu le même statut que les ressortissants suisses. Pour ce qui est des ressortissants
7!Jean RUSSOTTO, “Suisse-Europe: le constat d'échec des bilatérales s'impose”, Journal de Genève, 8 janvier 1996.
8!Alexandre HUNZIKER, “Perspectives pour la Suisse", pp. 409-410.
Les marges de manœvre de la Suisse 91
communautaires désireux de s'établir en Suisse, l'Union européenne revendiquait l'abolition des contingents (“quotas”) actuels!9.
Pour sa part, la Suisse proposait au premier chef d'améliorer qualitativement les conditions de séjour et de travail des citoyens de l'Union européenne en Suisse et, réciproquement, des citoyens suisses dans l'Union européenne. En même temps, elle voulait conserver son système actuel de contrôle de l'accès au marché du travail. Il s'agissait d'abord de mettre au point des mesures de libéralisation touchant les différentes catégories de séjour, les indépendants, les fournisseurs de services, les personnes n'exerçant pas d'activité lucrative (rentiers, étudiants, etc.). Les discussions avec l'Union européenne ont porté sur les mesures de libéralisation suivantes!:
— Statut de séjour bref pour des rapports de travail de moins d'une année (ex-saisonniers)!:
suppression de l'obligation de quitter le pays après neuf mois ; suppression de la limitation aux seules branches saisonnières ;
autorisation valable sur tout le territoire et mobilité professionnelle et géographique pendant douze mois ;
possibilité de prolongation de séjour, si un contingent le permet ; regroupement familial.
— Séjours à l'année!:
droit à la mobilité professionnelle et géographique ; droit au regroupement familial ;
permis pour toute la Suisse ;
droit de prolonger le séjour en cas d'emploi assuré (en dehors des contingents)!;
permis accordé aux indépendants.
—!Frontaliers!:
séjour hebdomadaire pour les frontaliers ; mobilité géographique et professionnelle.
—!Etudiants, rentiers et autres personnes sans activité lucrative!:
droit de séjour à condition de disposer des moyens financiers suffisants ;
droit de prolonger le séjour ; droit au regroupement familial.
9!Agence Europe, “UE/Suisse”, p. 9.
—!Reconnaissance mutuelle des diplômes et des certificats de capacité professionnelle, et coordination des assurances sociales!:
elles font également l'objet de discussions, le modèle à suivre étant bien entendu les règles en vigueur dans l'Union européenne!10.
Si l'accord devait aboutir en ces termes, il serait moins libéral que l'Espace économique européen. Un citoyen de l'Union européenne, par exemple, ne pourrait occuper un emploi en Suisse qu'à condition de disposer d'un permis précédemment accordé, et lié à l'une des catégories de séjour.
Les arguments de l'Union européenne
Les négociations sur la libre circulation des personnes entre l'Union européenne et la Suisse se sont d’abord rapidement trouvées dans l'impasse. La Suisse affirmait ne pas être en mesure d'accepter la libre circulation totale des personnes, à cause de la menace de référendum que brandissent sans cesse les opposants à l'intégration. Le Conseil fédéral a soutenu qu'il lui était politiquement impossible, du moins dans le contexte actuel, de satisfaire aux revendications de l'Union européenne.
Dans un premier temps, il a émis une contre-offre en proposant d'apporter des “améliorations qualitatives importantes” au régime actuel — nous venons d'en parler. La Commission européenne a plusieurs fois indiqué qu'elle considérait cette offre comme
“insuffisante”!11. A son avis, sans solution satisfaisante dans ce domaine, il n'y aurait pas d'accords bilatéraux dans les cinq autres secteurs, étant donné que l'Union européenne a toujours considéré ces négociations comme un paquet qui doit mener à l'équilibre des intérêts réciproques.
Les milieux communautaires estiment généralement que les craintes suisses à l'égard des conséquences éventuelles de la libre circulation des personnes ne sont pas justifiées. D'abord, selon eux, rien ne laisse prévoir un flux de ressortissants communautaires vers la Suisse, encore
10!Bureau de l'intégration DFAE/DFEP, “Suisse - Union européenne”, pp.
14-16.
11!Agence Europe, “UE/Suisse”, pp. 9-10.
Les marges de manœvre de la Suisse 93
moins en provenance des Etats du Sud. L'élargissement de l'Union européenne vers l'Espagne, le Portugal et la Grèce a même démontré que le contraire était plus vraisemblable !: le nombre de ressortissants espagnols, portugais et grecs établis dans les Etats du Nord de l'Union a diminué après l'adhésion des trois pays. En même temps, le nombre des ressortissants nordiques (notamment allemands) a considérablement augmenté dans les pays du Sud de l'Union.
Ensuite, il n'y aura évidemment pas de mouvement de ressortissants communautaires sans emploi vers la Suisse, puisque l'acquis communautaire actuel n'autorise pas un chômeur à faire appel à l'assistance sociale d'un autre Etat membre pendant plus de trois mois.
De plus, rien n'indique que les ressortissants communautaires qui choisiront d'aller travailler en Suisse seront en moyenne moins qualifiés que les travailleurs suisses.
Il n'y a pas non plus de raisons macro-économiques laissant prévoir une augmentation du chômage en Suisse suite à la libre circulation des personnes, car les taux de chômage en Suisse et dans l'Union sont très similaires, si on compare les régions frontalières.
Enfin, pour l'Union européenne, la libre circulation des personnes ne porte pas atteinte à l'authenticité de la culture et de la mentalité suisse, car les autorités helvétiques garderont toujours le droit exclusif de désigner les critères à remplir pour obtenir la nationalité suisse!12. Les derniers développements
La légitimité des réticences suisses à l'encontre de la libre circulation des personnes étant contestée dans son essence par les Quinze, le Conseil fédéral se devait de modifier son angle d’attaque. Il a donc consenti une ouverture en proposant une progression par étapes vers la libre circulation des personnes.
L'Union européenne a souscrit à cette approche par étapes et la solution politique a finalement été trouvée depuis décembre 1996. La libre circulation des personnes se fera par étapes, en une douzaine d’années. Notons que les citoyens suisses bénéficieront de facto de la libre circulation dans l’Union européenne dès la deuxième année d’entrée en vigueur de l’accord, alors que cette liberté ne sera accordée, à titre d’essai, aux citoyens de l’Union qu’à partir de la
12!Agence Europe. “UE/Suisse”, pp. 9-10.
cinquième année. L’accord garantit en outre la possibilité pour le peuple suisse de se prononcer en votation, après sept ans, sur la poursuite ou l’arrêt de son application!13. Les exigences de la démocratie directe ont été ainsi largement prises en considération.
La conclusion des accords bilatéraux devrait intervenir dans le courant de 1998, après le déblocage du dernier volet, celui des transports. On peut d’ores et déjà constater que, dans le domaine de la libre circulation des personnes, l’Europe des Quinze a considérablement assoupli sa position par rapport à ses déclarations préalables. Le fait de ne plus exiger une abolition pure et simple des contingents à une date précise, ainsi qu’une réciprocité absolue entre citoyens suisses et citoyens de l’Union est une concession majeure faite à ce que certains auteurs appellent la “Suisse souverainiste”!14. Cette concession ne peut s’expliquer que par l’intérêt et la forte détermination de l’Union européenne à parvenir à un accord satisfaisant dans un délai raisonnable.