La difficile stabilisation de l’offre et de la demande de produits agricoles par les organisations économiques agricoles – À la suite de la libéralisation des marchés
agricoles, l’Union européenne a confié aux organisations économiques des missions visant à pallier l’intervention antérieure des pouvoirs publics en matière de gestion des marchés agricoles. La multiplication des crises sur les marchés agricoles a conduit à s’interroger sur la prise en compte des spécificités des marchés agricoles, dans le nouveau contexte libéralisé, notamment depuis le début des années 1990. Les intempéries climatiques et la détérioration des relations internationales impactant les importations et exportations, peuvent, par exemple, déstabiliser les marchés des produits agricoles. Les périodes de sur ou sous-production peuvent également entraîner une forte instabilité du marché, et ainsi mettre en péril l’ensemble de la filière de production des produits agroalimentaires. Les organisations économiques agricoles ont la charge d’intervenir pour prévenir de telles déstabilisations ou y faire face. L’intervention des organisations économiques contribue ainsi à stabiliser les marchés et, en conséquence, le revenu des producteurs tout en
assurant aux consommateurs un approvisionnement adapté225. Le rôle de ces
organisations est ainsi devenu primordial à la gestion des marchés afin de faire face à l’hyper-volatilité des prix des produits agricoles.
Annonce de plan du Chapitre 2 - Le règlement n°1308/2013 charge les organisations
économiques agricoles de contribuer à déterminer et conserver un équilibre entre offre et demande (Section 1). En outre, il permet aux pouvoirs publics, Commission et États membres, de renforcer, dans certains cas, les missions traditionnelles des organisations économiques agricoles (Section 2) afin d’assurer la stabilité des marchés.
L’adaptation de l’offre par les organisations économiques agricoles
La recherche d’adaptation de la production mise en marché à la demande – Afin
de contribuer à l’équilibre des marchés agricoles, les organisations de producteurs ont pour mission d’adapter la production aux besoins identifiés sur les marchés. En effet, le règlement n°1308/2013 prévoit que ces organisations peuvent « assurer la programmation de
la production et son adaptation à la demande, notamment en termes de qualité et de quantité »226. Il
s’agit d’une mission traditionnelle des organisations de producteurs déjà présente dans les réglementations portant organisation commune de marché sectorielles antérieures227. De
la même manière, les organisations interprofessionnelles ont pour mission d’accompagner les producteurs dans la détection des opportunités de marché228. Ces organisations
économiques peuvent notamment orienter la production vers des produits de qualité. La segmentation pourra ainsi contribuer à améliorer la rémunération des opérateurs (§1). En outre, elles peuvent intervenir sur les quantités mises en marchés, afin d’éviter des chutes de prix liées à des périodes de surproduction (§2).
L’adaptation qualitative de la production
L’adoption de règles qualitatives pour les produits mis en marché par les organisations de producteurs – Les organisations de producteurs peuvent adopter des
normes de production et de commercialisation afin que les produits mis en marché soient conformes aux attentes des consommateurs. Ce travail qualitatif répond à un enjeu historique visant à assainir les marchés en y empêchant l’accès des produits de mauvaise qualité. Afin d’assurer le respect de ces normes et une effectivité des décisions prises par l’organisation, les statuts de ces organisations doivent rappeler à ses membres l’obligation de respecter les règles adoptées en son sein229. À titre d’exemple, les règlements intérieurs
de ces organisations peuvent déterminer les conditions de récolte et de mise en marché et décider, lorsque la technique de production utilisée a des incidences sur la qualité des
226 Article 152, paragraphe 1, c), i) du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. 227 À titre d’exemple, le considérant 5 du règlement n°2142/70 du 20 octobre 1970 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche soulignait que « dans le cadre des règles relatives
au fonctionnement des marchés, il importait de prévoir des dispositions permettant d’adapter l’offre aux exigences du marché et d’assurer, dans la mesure du possible, un revenu équitable aux producteurs ; que compte tenu des caractéristiques du marché des produits de la pêche, la formation d’OP qui prévoyait l’obligation pour leurs adhérents de se conformer à certaines règles, notamment en matière de production et de commercialisation, contribuait à la réalisation de ces objectifs ».
228 Article 157 du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité.
produits, de barèmes de prix différents suivant le mode de récolte230. Des organisations
de producteurs du secteur de la pomme de terre ont notamment pu imposer un arrachage manuel. Les producteurs ayant néanmoins choisi de procéder à un arrachage mécanique subissaient une minoration de 50 % du prix231. De même, pour les fruits dont la qualité
est inhérente à la teneur en sucre, tels que les pêches, les organisations de producteurs peuvent instaurer des règles d’irrigation, d’éclaircissage des fruits ou encore de taille232.
Les organisations de producteurs peuvent permettre une segmentation de la production afin de répondre à une attente des consommateurs. Afin d’assurer son écoulement, la production est orientée vers des débouchés conformes aux caractéristiques qualitatives souhaitées par les consommateurs. Cette intervention sur la qualité des produits mis en marché contribue à leur caractère rémunérateur233. Les organisations de producteurs
permettent également aujourd’hui d’orienter la production agricole vers des produits à forte valeur ajoutée attendus par les consommateurs. Le risque de surproduction déstabilisant le marché est alors amoindri.
Le rôle des organisations économiques dans l’élaboration de signes de qualité –
Les organisations économiques ont toujours eu une place centrale dans l’élaboration de produits sous signe de qualité et demeurent une structure support facilitant la concertation professionnelle en la matière. Le règlement n°1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires souligne que les groupements « jouent un rôle essentiel dans la procédure de demande d’enregistrement des dénominations
des appellations d’origine et indications géographiques et des spécialités traditionnelles garanties, ainsi que pour la modification de cahiers des charges et les demandes d’annulation ». Le règlement rappelle que
ces groupements « peuvent également mettre en place des activités liées à la surveillance de la mise en
œuvre de la protection des dénominations enregistrées, à la conformité de la production avec le cahier des charges du produit, à l’information et à la promotion des dénominations enregistrées ainsi que, de façon générale, toute activité visant à améliorer la valeur des dénominations enregistrées et l’efficacité des systèmes de qualité »234. L’article 45 de ce règlement souligne que les organisations de producteurs et
organisations interprofessionnelles peuvent notamment « contribuer à garantir la qualité, la
230 Cass. Civ. 1ère, 18 juillet 2000, Cariou c/ Union coopérative de Paimpol, n°98-17.944 ; J.- F. LACHAUME, Organisations de producteurs, précité, pt. 58.
231 Cass. Civ. 1ère, 18 juillet 2000, n°98-17.944, précité.
232 S. DUBUISSON-QUELLIER, e.a., Les organisations de producteurs au cœur de la valorisation de la qualité des fruits – Une diversité de stratégie en Rhône-Alpes, Économie rurale, mars-avril 2006, p. 18-34. 233 J. – F. LACHAUME, Organisations de producteurs, précité, pt. 6.
234 Considérant 57 du règlement n°1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, JOUE L 343 du 14 décembre 2012, p. 1.
réputation et l’authenticité de leurs produits sur le marché en assurant le suivi de l’utilisation de la dénomination dans le commerce », « agir pour assurer la protection juridique adéquate de la dénomination d’origine protégée ou de l’indication géographique protégée », ou encore « mettre en place des actions visant à garantir la conformité d’un produit à son cahier des charges ». Mais plus encore, l’article 49
de ce règlement prévoit que les demandes d’enregistrement de dénominations au titre des systèmes de qualité ne peuvent être présentées que par des groupements travaillant avec les produits dont la dénomination doit être enregistrée. La transcription française de la reconnaissance de signes de qualité peut interroger. En effet, l’article L. 641-6 du Code rural dispose que les cahiers des charges des appellations d'origine sont proposés par l'Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), le cas échéant après avis du groupement de producteurs. Pourtant, les articles R. 641-11 et R. 641-12 du Code rural prévoient que la demande de reconnaissance d'une appellation d'origine, d'une indication géographique protégée (IGP) ou d'une spécialité traditionnelle garantie (STG) est déposée auprès de l'INAO avec un projet de cahier des charges. Pour autant, ces dispositions ne prévoient pas qui doit être à l’origine de cette demande. La doctrine a déduit de ces articles que la demande de reconnaissance et le projet de cahier des charges peuvent être rédigés par un groupement de producteurs235. Néanmoins, au regard du rôle déterminant de
l’INAO, certains observateurs considèrent que « la logique démocratique qui semble inspirer les
textes communautaires se heurte en France à la tradition jacobine. Les cahiers des charges y gagnent peut- être en efficacité et en lisibilité »236. En tout état de cause, les organisations économiques
agricoles ont un rôle fondamental dans la gestion des produits sous signes de qualité. À titre d’exemple, le Comité interprofessionnel de gestion du Comté (CIGC) assure l’organisation de la production de Comté, fromage bénéficiant d’une appellation d’origine protégée. En conséquence, les organisations économiques agricoles peuvent faire reconnaître, et défendre, les atouts d’un produit répondant à une demande des consommateurs. L’orientation de la production vers ces signes de qualité permet de segmenter la production afin de pouvoir plus facilement la valoriser et assurer des revenus rémunérateurs aux producteurs, en étant moins sensibles aux variations de marché.
235 F. ROBBE, Le cahier des charges support juridique de signes de qualité, RDR, n°396, octobre 2011, dossier 18, pt. 6.
L’adaptation quantitative de la production
Un accompagnement des opérateurs économiques dans les volumes mis en marché – Les organisations économiques agricoles reconnues peuvent accompagner les
opérateurs économiques afin que des périodes de surproduction soient évitées, ou afin de répondre aux opportunités de marchés identifiées. La nature de l’organisation implique une intervention différenciée : les organisations de producteurs vont directement intervenir sur le volume mis en marché (A) alors que les organisations interprofessionnelles vont fournir aux opérateurs économiques des indications sur l’état du marché pour qu’ils puissent adapter leur comportement commercial (B).
La gestion des volumes mis en marché par les organisations de producteurs
La gestion des volumes par les organisations de producteurs – Les organisations de
producteurs peuvent avoir pour mission, au regard du règlement n°1308/2013, d’adapter les quantités de produits mis en marché, en fonction de la demande237. Elles vont ainsi
assurer la gestion des volumes mis en marché par leurs membres238. En conséquence, une
organisation de producteurs peut diminuer ou augmenter le volume vendu par l’un ou plusieurs de ses membres, afin d’adapter le volume total commercialisé à la demande de son ou ses acheteurs. De même, lorsqu’un opérateur, membre de l’organisation, cesse son activité, et que le volume de son ou ses acheteurs reste identique, l’organisation peut réattribuer des volumes de vente à l’un ou plusieurs de ses membres239. Il n’en demeure
pas moins que l’efficacité de cette disposition est conditionnée à la capacité de l’organisation à obtenir et à analyser le niveau de la demande sur le marché et à négocier des volumes avec leurs acheteurs (industriels et/ou distributeurs). La taille et la position des organisations sur le marché sont déterminantes pour qu’elles soient efficaces. Or, les organisations de producteurs n’ont pas, à ce stade, une importance suffisante pour avoir une connaissance précise du marché, alors que leurs acheteurs disposent d’une visibilité
237 Article 152, paragraphe 1, c) du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. 238 Voir notamment le règlement intérieur de l’organisation de producteurs OPLGO qui prévoit que l’organisation « est habilitée à gérer collectivement les volumes de ses membres ». Consultable sur
http://www.oplgo.fr/wp-content/uploads/2015/09/RI-OPLGO-fev-14.pdf
239 Sur la gestion des volumes en cas de cession d’activité de l’un des membres, voir notamment
bien plus importante des besoins de matière première pour répondre à la demande des consommateurs240.
Les programmes opérationnels du secteur des fruits et légumes – Les organisations
de producteurs des fruits et légumes bénéficient d’un cadre plus développé encore. Afin d’asseoir la programmation de la production, ces organisations définissent un programme opérationnel sur une période de 3 à 5 ans. La mise en place d’un tel programme, dès lors qu’il est reconnu par un État membre, ouvre la voie à un versement d’aides européennes241. Ces programmes opérationnels peuvent instaurer des mesures visant à
éviter les crises ou assurer leur gestion. Ils peuvent prévoir la mise en œuvre d’investissements permettant de mieux gérer les volumes mis sur le marché, la récolte en vert ou la non-récolte des fruits et légumes242.
La remise en cause des pratiques de retrait de produits mis en marché – Dans le
cadre de certaines organisations communes de marchés sectorielles antérieures à l’entrée en vigueur du règlement n°1308/2013, et en particulier dans le secteur des fruits et légumes, les organisations de producteurs pouvaient retirer des produits du marché243. En
effet, « en vue de stabiliser les cours, il [était] souhaitable que les organisations de producteurs puissent
intervenir sur le marché, en particulier en décidant de ne pas mettre en vente certaines quantités de produits, à certaines périodes »244. En contrepartie du retrait de leurs marchandises, les producteurs
concernés percevaient une indemnité plafonnée à 10 % de la quantité commercialisée245.
Ces pratiques de retrait constituaient une des fonctions les plus importantes confiée aux organisations de producteurs dans ce secteur où les mécanismes de la politique agricole commune administrée s’avéraient peu efficaces246. Ce mécanisme permettait d’agir
simplement, rapidement et efficacement en cas de surproduction. L’objectif était de maintenir des prix rémunérateurs aux producteurs dans des marchés marqués par une forte volatilité et une atomisation importante de l’offre. L’exercice de cette mission,
240 Sur l’asymétrie d’information, voir l’introduction, p. 15.
241 Article 32 du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. 242 Ibidem, article 33, paragraphe 3.
243 Article 23 et suivants du règlement n°2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant OCM dans le secteur des fruits et légumes, JOCE L 297 du 21 novembre 1996, p. 1.
244 Ibidem, considérant n°16. 245 Ibidem, article 23, paragraphe 3.
246 Cette possibilité, donnée par le législateur européen, s’expliquait par les organisations communes de marchés caractérisées par un grand nombre de produits dont la production était saisonnière, par une organisation économique du secteur très faible et enfin, une possibilité de stockage des produits limitée en raison de leur nature périssable. Au regard de ces particularités, les mécanismes d’intervention administrée étaient lourds à mettre en œuvre, voire inefficaces.
confiée aux organisations de producteurs de manière habituelle, était déclenché par l’existence d’une crise qu’il était néanmoins difficile de caractériser au regard des difficultés cycliques des marchés agricoles. Mais, très rapidement, ces pratiques ont été critiquées en raison de leurs effets néfastes sur les marchés, et pour le gaspillage occasionné. Les producteurs pouvaient en effet produire sans se soucier du niveau de demande, et ces retraits étaient contraires au libre fonctionnement du marché souhaité par les législateurs. Les pratiques de retrait ont dès lors été supprimées des outils de gestion des marchés classiques à la disposition des organisations de producteurs, par le règlement n°1234/2007. Ces dernières ont dû trouver de nouvelles pratiques d’adaptation quantitative, conciliables avec le droit de la concurrence, dans un contexte de libéralisation des marchés agricoles.
La mission de stabilisation des prix à la production par les organisations de producteurs – Les États membres peuvent reconnaître les organisations de producteurs
qui ont pour mission de « stabiliser les prix à la production »247. Cette mission découle
directement de l’objectif de la politique agricole commune visant à « stabiliser les marchés »248.
Elle témoigne du rôle central attribué aux organisations de producteurs dans la mise en œuvre de la politique agricole commune. Néanmoins, elle interroge quant à sa compatibilité avec les règles de fonctionnement du marché intérieur. La position de l’autorité de la concurrence française, qui renvoie à la Cour de justice pour déterminer la portée de cette mission, témoigne de la difficulté d’interprétation de cette mesure : « en
tout état de cause, seule la Cour de justice des Communautés européennes pourrait « définitivement » donner la juste interprétation entre la position de la Commission proscrivant tout « accord collectif » sur les prix à la production et cette disposition (…) autorisant leur « régularisation » par une association ayant nécessairement un caractère collectif »249. Cet avis illustre la difficulté pour les opérateurs et
les juridictions d’apprécier ce que les organisations de producteurs peuvent concrètement faire dans le cadre de la stabilisation des prix à la production. La Cour de justice a récemment proposé une interprétation de cet objectif : il « peut (…) justifier une coordination
247 Article 152, paragraphe 1, c), ii) du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. Une évolution de vocabulaire est à noter dans la version française du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles. Dans la version antérieure des règlements portant OCM, et en particulier dans le cadre du règlement n°1234/2007 dit « OCM unique », les OP avaient pour mission de « régulariser les prix à
la production » (Article 122, b), iii) du règlement n°1234/2007 du règlement dit « OCM unique », précité).
Cette évolution ne modifie pas la portée de la mission confiée aux OP. 248 Article 39, paragraphe 1, c) du TFUE.
249 CC, avis n° 08-A-07 du 7 mai 2008 relatif à l’organisation économique de la filière fruits et légumes, pt. 56.
entre producteurs agricoles d’une même OP ou d’une même AOP concernant les volumes de produits agricoles mis sur le marché »250. En effet, la difficile adéquation de l’offre à la demande de
produits agricoles conduit les producteurs à procéder à une prise de décision de production par tâtonnement. Or, de faibles variations de l’offre peuvent produire des fluctuations de prix de bien plus grande ampleur251. En conséquence, en maîtrisant les
volumes mis en marché, les organisations de producteurs contribuent à la stabilisation des marchés agricoles.
La diffusion d’informations sur l’état des marchés par les organisations interprofessionnelles
L’identification des potentiels de marché – Le règlement n°1308/2013 permet la
reconnaissance des organisations interprofessionnelles ayant pour mission d’ « améliorer les
connaissances et la transparence de la production et du marché, y compris (…) en réalisant des analyses sur les perspectives d’évolution du marché au niveau régional, national ou international »252. Elles
peuvent également « explorer les marchés d’exportation potentiels »253, « exploiter pleinement le
potentiel des produits, y compris au niveau des débouchés »254 ou encore « fournir des informations et
réaliser des recherches nécessaires (…) à l’orientation de la production et, le cas échéant, de la transformation et de la commercialisation, vers des produits plus adaptés aux besoins du marché et aux goûts et aspiration, des consommateurs »255. En conséquence, les organisations
interprofessionnelles peuvent accompagner les opérateurs économiques dans leur connaissance des marchés. Elles les aident à identifier les marchés en développement, ou au contraire, à déceler les marchés en déclin afin d’éviter une crise de surproduction. Les opérateurs sont alors en mesure d’ajuster leur stratégie de production et de commercialisation au regard des éléments communiqués. Les organisations interprofessionnelles peuvent également accompagner les opérateurs dans la structuration de filières dédiées à l’export, vers des régions où les débouchés sont importants. L’intervention des organisations interprofessionnelles en la matière ne fait pas l’objet de discussions jurisprudentielles importantes, en ce qu’elle ne pose pas de problème majeur d’interprétation, ou de conformité au droit européen, notamment de la concurrence.
250 CJUE, 14 novembre 2017, APVE e.a. c/ AC, aff. C-671/15, Rec. Num., pt. 64. 251 Application de la Loi de King, précité.
252 Article 157, paragraphe 1, c), i) du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. 253 Ibidem, article 157, paragraphe 1, c), iv).
254 Ibidem, article 157, paragraphe 1, c), vi). 255 Ibidem, article 157, paragraphe 1, c), vii).
La diffusion d’indicateurs de marchés – Le règlement n°1308/2013 permet la