INTERIEUR
La difficile détermination de l’étendue de la protection du marché intérieur dans le cadre de la Politique agricole commune – Le secteur agricole étant intégré au
marché intérieur de l’Union européenne, les opérateurs agricoles sont soumis aux règles de fonctionnement de ce dernier. La terminologie employée par l’article 38, paragraphe 2, du TFUE, qui prévoit que « (…) les règles prévues pour l’établissement ou le fonctionnement du
marché intérieur sont applicables aux produits agricoles », s’avère laconique. Le Professeur
Blumann souligne que la rédaction proposée semble appeler à une application pleine et entière des règles d’établissement et de protection du marché intérieur au secteur agricole474. La mention « sauf dispositions contraires », qui introduit la phrase précitée, serait
alors secondaire et aurait une portée limitée475. Le Professeur Blumann souligne qu’ « en y
regardant de près, ces dispositions [les articles 39 à 44 du TFUE] ne comportent pas une très haute dose de spécificité »476. En effet, sur les objectifs fixés à l’article 39 du TFUE, il rappelle qu’il est
assez naturel que chaque politique de l’Union possède ses propres objectifs. De même, l’adoption d’actes de politique agricole commune, prévue à l’article 43 du TFUE, est aujourd’hui soumise à la procédure législative de droit commun, dite de codécision, alors que jusqu’en 2007, la PAC était encore soumise à la procédure, dite consultative, avec un rôle prépondérant du Conseil477. Face à une vision atténuée de la spécificité de la politique
agricole commune, il apparaît logique de préserver au maximum les règles de fonctionnement du marché intérieur. En outre, l’article 38, paragraphe 4, du TFUE souligne que « le fonctionnement et le développement du marché intérieur pour les produits agricoles
doivent s’accompagner de l’établissement d’une politique agricole commune ». En conséquence, la
politique agricole, en dépit des spécificités du secteur, doit respecter les principes de fonctionnement du marché intérieur, bien qu’ils puissent être atténués afin de permettre la mise en œuvre de mesures nécessaires de régulations des marchés478. En revanche, ces
principes ne peuvent être totalement remis en cause.
474 C. BLUMANN et a., Politique agricole commune et politique commune de la pêche, précité, p. 15, pt. 7. 475 Ibidem.
476 Ibidem.
477 La procédure de consultation était applicable jusqu’à l’adoption du Traité de Lisbonne, donnant une voie prépondérante au Conseil. La spécificité de la PAC était ainsi amoindrie.
478 Selon H. - G. SCHERMERS, le marché commun, devenu intérieur, est « a separate subsystem with its owm
aims and implementing instruments, provided, however, that the basic elements of the Treaty are respected » (« The Role of
the European Court of justice in the Free Movement of Goods », in T. SANDALOW et E. STEIN, Courts and Free Markets, 1982, I, p. 267).
Annonce du plan du Chapitre 1 – Le droit de la concurrence étant inhérent au bon
fonctionnement du marché intérieur, il doit être respecté sur les marchés agricoles. La protection des règles de concurrence doit être assurée à deux titres. Selon une conception « instrumentaliste », la concurrence est un moyen permettant d’assurer le respect des libertés et principes fondamentaux de fonctionnement du marché intérieur (Section 1). Une autre conception de la concurrence, dite « finaliste », implique la protection de la concurrence comme un principe fondamental autonome à protéger en tant que tel (Section 2).
La protection de la libre circulation et du principe de non- discrimination par la concurrence
La contribution de la concurrence au fonctionnement du marché intérieur – Le
droit du marché intérieur européen a pour objet, pour reprendre les termes de l’article 26, paragraphe 2, du TFUE, un « espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des
marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée ». L’objectif est ainsi d’atteindre
« l’élimination de toutes les entraves aux échanges intracommunautaires en vue de la fusion des marchés
nationaux dans un marché unique réalisant des conditions aussi proches que possible de celles d’un véritable marché intérieur »479. La protection de la concurrence contribue à garantir ces libertés
de circulation, et en particulier la libre circulation des marchandises (§1), notamment en empêchant les mesures discriminatoires (§2). L’intervention de la concurrence répond alors à une conception « instrumentaliste » de cette dernière en ce qu’elle n’est pas une fin en soi, mais seulement un moyen permettant d’atteindre divers objectifs, dont la liberté de circulation et le principe de non-discrimination480. Le droit de la concurrence n’est ainsi
pas inclus, à proprement parler, dans le droit qui régit directement le marché intérieur, ce qui entraîne une hiérarchisation des principes de fonctionnement de ce dernier : les principes de libre circulation et de non-discrimination sont constitutifs du marché intérieur alors que la libre concurrence contribue à la réalisation de ce dernier481.
479 CJCE, 5 mai 1982, Schul, aff. 15/81, Rec., p. 1409.
480 CJUE, 25 octobre 1977, Metro S.B., aff. 26/76, Rec., p. 1875.
La concurrence, outil de protection de la libre circulation des produits agricoles
Les produits agricoles, marchandises dont la libre circulation doit être assurée –
Aux termes de l’article 28, paragraphe 1, du TFUE, l’Union douanière « s’étend à l’ensemble
des échanges de marchandises ». Les marchandises doivent être entendues comme étant « les produits appréciables en argent et susceptibles, comme tels, de former l’objet de transaction commerciales »482. Les produit agricoles répondant à cette définition, leur libre circulation
doit être assurée au même titre que les produits industriels et manufacturés (A). La concurrence qui est nécessaire à la protection de cette liberté leur est alors applicable (B). La reconnaissance de la libre circulation des produits agricoles
La liberté de circulation des marchandises, principe fondateur et fondamental du marché intérieur – La libre circulation des marchandises est un principe fondateur du
projet européen. Le Traité de Rome de 1957 y consacrait une place de premier choix en lui réservant le titre premier de sa deuxième partie consacré aux « fondements » de la Communauté483. Initialement, la libre circulation des marchandises était considérée
comme s’inscrivant dans le cadre d’une union douanière entre les États membres. La suppression des droits de douane et des restrictions quantitatives entre États membres était acquise au 1er juillet 1968. Par la suite, l’accent a été mis sur l’interdiction des mesures
d’effet équivalent et sur l’harmonisation des législations nationales en la matière. L’objectif était d’atteindre la suppression de tous les obstacles restants à la libre circulation en vue de créer le marché intérieur, un espace sans frontières intérieures dans lequel les marchandises pouvaient circuler aussi librement que sur un marché national484. Si ces
obstacles sont désormais majoritairement supprimés, le bon fonctionnement du marché intérieur requiert une attention particulière de la protection de la libre circulation des marchandises485. Son importance s’illustre par sa reconnaissance comme liberté
fondamentale de l’Union européenne. La Cour de justice souligne qu’il convient de
« reconnaître, comme conséquence de l'union douanière et dans l'intérêt réciproque des États membres,
482 CJCE, 10 décembre 1968, Commission c/ Italie, aff. 7/68, Rec., p. 617.
483 Voir à ce sujet L. DUBOUIS et C. BLUMANN, Droit matériel de l’Union européenne, LGDJ, 7e édition, p. 286.
484 http://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/38/libre-circulation-des-marchandises À noter également que le livre blanc de la Commission, de juin 1985, énonçait les obstacles physiques et techniques à supprimer afin de finaliser ce marché intérieur.
l’existence d'un principe général de liberté du transit des marchandises » à l’intérieur de l’Union
européenne486.
La libre circulation des produits agricoles - Le fonctionnement du marché intérieur
devant être assuré dans le cadre de la politique agricole commune, la libre circulation des produits agricoles au sein de l’Union européenne doit être garantie, bien que le calendrier d’élimination des restrictions classiques aux échanges (droits de douane, restrictions quantitatives) ait suivi un rythme adapté aux spécificités de ce secteur. La libre production et commercialisation des produits agricoles au sein de l’Union européenne doit désormais être assurée. La jurisprudence a rappelé que la réalisation des objectifs de la politique agricole commune doit se faire dans le respect de la libre circulation des produits à l’intérieur de l’Union. La Commission a en effet condamné des pratiques restreignant cette liberté : « il est tout à fait exclu de considérer comme nécessaires à la réalisation des objectifs de l’article 39
du traité des mesures qui, en s’opposant à la libre circulation des produits à l’intérieur de la Communauté, étaient tout à fait contraires à l’un des principes fondamentaux du traité »487.
La réaffirmation de la libre circulation des produits agricoles au sein de l’organisation commune de marché – Le fonctionnement de l’organisation commune
de marché portant sur les produits agricoles assure aux échanges à l’intérieur de l’Union européenne des conditions analogues à celles existantes sur un marché national488. En
effet, la mise en place des organisations communes de marché par produits, puis à compter de 2007, au sein d’une réglementation commune, a entraîné l’ouverture progressive des frontières internes à l’Union européenne, et la soumission à un tarif extérieur commun. Des règles de production et de commercialisation uniformisées ont également été adoptées. La Cour de justice a estimé que « les dispositions du traité sur la libre
circulation des marchandises font partie intégrante de l’organisation commune des marchés »489. Les
produits agricoles couverts par l’organisation commune de marché doivent ainsi circuler librement à l’intérieur de l’Union. En application de ce principe, la Cour de justice a condamné les règles professionnelles qui modifient les courants d’échanges de produits
486 CJCE, 16 mars 1983, SIOT, aff. 266/81, Rec., p. 732, pt. 16.
487 Commission, 19 décembre 1989, Betteraves à sucre, aff. IV/32.414, JOCE L 31 du 2 février 1990, p. 32, pt. 96 ; voir également Commission, 14 octobre 1998, British Sugar, aff. IV/F-3/33.708, IV/F-3/33.710 et IV/F-3/33.711, JOCE L 76 du 22 mars 1999, p. 1, pt. 187.
488 Commission, 18 décembre 1987, Pommes de terre primeur, aff. IV/31.735, précité, p. 28. 489 CJUE, 26 juin 1979, Pigs and Bacon Commission, aff. 177/78, Rec., p. 2163, pt. 10.
agricoles490. En outre, le règlement n°1308/2013 conditionne la régulation des marchés
agricoles, par les organisations économiques agricoles, au respect de la libre circulation des produits agricoles. Par exemple, les organisations interprofessionnelles ne peuvent bénéficier d’une dérogation au titre de l’article 210 du règlement n°1308/2013, pour leurs accords, décisions et pratiques qui ont pour conséquence de cloisonner les marchés à l’intérieur de l’Union491. En outre, le règlement n°1308/2013 limite les mesures de
régulation de l’offre de certains produits à celles qui n’affectent pas la libre circulation de ces derniers. En effet, l’article 167 reconnait un régime de régulation de la première mise en marché de raisins, moûts et vin492, à savoir celle effectuée par le producteur493. Les
produits transformés issus des raisins, moûts et vins ayant fait l’objet d’une première transaction sont exclus du bénéfice de cette disposition. L’atteinte à la libre circulation des produits est ainsi strictement circonscrite aux produits agricoles. L’effet sur le marché est dès lors limité au secteur agricole primaire, spécifiquement visé par la politique agricole commune. En outre, les États membres ne doivent pas bloquer un pourcentage excessif de la récolte normalement disponible494. Enfin, l’intervention des États membres ne peut
conduire à refuser de délivrer des attestations de circulation et de commercialisation des vins, qu’elles soient nationales ou européennes495. Cette condition s’appuie sur
l’indépendance des législations et garantit la circulation des produits, au plus tard au terme de la période de réserve. De la même manière, les mesures de régulation des marchés des
fromages ou jambons sous AOP ou IGP ne doivent pas compromettre le libre-échange496.
Ainsi, la protection de la libre circulation des marchandises est assurée par la limitation du nombre de produits et d’opérateurs concernés à ce qu’il est nécessaire pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune.
490 Voir par exemple CJUE, 25 novembre 1986, Association comité économique agricole régional fruits et légumes de Bretagne, précité, pt. 20. En l’espèce, il s’agissait d’empêcher les producteurs qui ne vendent pas par l’intermédiaire d’un organisme et qui ne paient pas de cotisation, d’accéder librement au marché intérieur et aux marchés extérieurs ou de jouir d’avantages de l’organisation commune
491 Article 210, paragraphe 4, a) du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. 492 Cette mesure visant à prendre en compte certaines spécificités du secteur est détaillée précédemment. Voir p. 76.
493 Article 167, paragraphe 1, a) du règlement n°1308/2013 portant OCM des produits agricoles, précité. 494 Ibidem. À titre d’exemple, la mise en réserve du Crémant de Bourgogne vise un volume de produits de 7 hectolitres par hectare produits au-delà de 78 hectolitre/ha, dans la limite du rendement annuel fixé à 85 hectolitre/ha.
495 Ibidem, article 167, paragraphe 1, d).
La concurrence, outil de protection de la libre circulation des produits agricoles
La protection de la libre circulation des marchandises par la protection de la concurrence – L’article 101 du TFUE prévoit que « sont incompatibles avec le marché intérieur
et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d'associations d'entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d'affecter le commerce entre États membres ». Cet article interdit
notamment la fixation de prix d’achat ou de vente, la limitation et le contrôle de la production ou des débouchés497. En effet, la mise en œuvre de prix artificiellement hauts,
ou d’opérations de limitation de volumes peuvent freiner la circulation des marchandises. Des prix artificiellement bas peuvent également empêcher l’entrée sur un marché de produits issus d’autres États membres. Les atteintes à la libre concurrence sont susceptibles de mettre en cause la libre circulation des biens, en perturbant les courants d’échanges, par un cloisonnement du marché ou par la modification de la structure concurrentielle du marché498. Tant les États membres que les opérateurs économiques
doivent s’assurer du respect de la liberté de circulation. Ils ne doivent pas instaurer de taxes d’effet équivalent à un droit de douane ou de mesures d’effets équivalents à des restrictions quantitatives. Ils doivent également veiller à ne pas réinstaurer de barrières aux échanges de produits entre États membres. La protection de la concurrence permet ainsi d’assurer un cadre propice au commerce entre les États membres.
La protection de la concurrence sur les marchés agricoles au titre de la libre circulation des produits agricoles - La notion de protection du commerce entre États
membres a servi, à plusieurs reprises, à la Commission à écarter le bénéfice d’un régime dérogatoire à l’article 101, paragraphe 1, du TFUE à des opérateurs agricoles. Elle a notamment rappelé qu’un accord visant « à protéger les parts de marché des parties contre la
concurrence, notamment celles des autres États membres » ne peut être considéré comme nécessaire
à la réalisation des objectifs de la politique agricole commune499, ou encore qu’« un accord
par lequel les parties s’engagent à ne pas importer de produits en provenance, notamment, des autres États membres, conduit à un cloisonnement des marchés incompatible avec l’article [101, paragraphe 1], du traité »500. En conséquence, les accords, décisions et pratiques concertées qui auraient pour
497 Article 101, paragraphe 1, a) et b) du TFUE.
498 N. DE GROVE-VALDEYRON, Droit du marché intérieur européen, précité, p. 14.
499 Commission, 26 novembre 1986, MELDOC, n°IV/31.204, JOCE L 348, du 10 décembre 1986, p. 50, pt. 54.
effet d’affecter le commerce entre États membres, et plus largement la libre circulation des marchandises, ne peuvent pas bénéficier du régime dérogatoire aujourd’hui inscrit à l’article 209 du règlement n°1308/2013. Une des condamnations les plus connue est celle prononcée par la Commission européenne, confirmée par le Tribunal et la Cour de justice de l’Union européenne, dans l’affaire dite Viande bovine501. En effet, il a été rappelé, dans
ce cadre, qu’il était strictement interdit à des opérateurs agricoles de s’entendre pour restreindre l’accès des consommateurs français à de la viande bovine provenant d’autres pays européens502. La libre circulation est ainsi un curseur pour l’appréciation de la légalité
des actions mises en place par les opérateurs du secteur agricole.
L’effet néfaste de la fixation de prix sur la circulation des produits agricoles –
L’impact des restrictions quantitatives, précédemment évoquées, sur la libre circulation des produits agricoles est facile à appréhender. Aussi, l’exemple des pratiques de quotas vient souvent à l’esprit lorsqu’il s’agit d’illustrer les pratiques empêchant la libre circulation des produits agricoles. Néanmoins, les ententes sur les prix peuvent également avoir de sérieuses conséquences sur la circulation des marchandises, et notamment des produits agricoles. À titre d’exemple, le Tribunal de l’Union européenne souligne la complémentarité d’une intervention sur les prix avec les restrictions quantitatives. En effet, les pratiques visant à déterminer un prix minimum ne peuvent pas être efficaces si le marché est approvisionné par des produits provenant d’autres États membres, qui sont moins chers pour les acheteurs. Le Tribunal considère « qu'un accord de fixation des prix
minimaux [nécessite], pour être effectif, des mesures de contrôle ou de limitation des importations. En l'espèce, la viande bovine provenant d'autres États membres, dont notamment l'Allemagne et les Pays- Bas, étant moins chère que celle produite en France et, compte tenu de l'existence d'une offre excédentaire, l'efficacité d'une grille de prix [dépend] nécessairement de l'approvisionnement des entreprises d'abattage établies en France auprès des éleveurs français. Si ce n'[est] pas le cas, non seulement cette grille de prix n'[est] pas de nature à remédier à la crise subie par les éleveurs français, mais elle [ne peut] que l'aggraver, dans la mesure où les abatteurs se [tournent] vers les produits provenant d'autres États membres, voire de pays tiers »503. Les pratiques de restrictions quantitatives et de fixations tarifaires sont
souvent complémentaires. La protection de la libre circulation des marchandises implique
501 Ibidem ; Voir également TPIUE, 13 décembre 2006, FNCBV e.a. c/ Commission, T-217/03 et T-245/03, Rec., p. 04987 ; CJUE, 18 décembre 2008, Coop de France Bétail et Viande, FNSEA e.a. c/ Commission, C-101/07 et C-110/07, Rec., p. 10193.
502 Ibidem.
d’être attentifs tant aux restrictions quantitatives qu’aux ententes sur les prix. La protection de la concurrence sur les marchés agricoles, au titre de la libre circulation des marchandises, prend, ici encore, tout son sens.
La concurrence, outil de protection du principe de non- discrimination
Du principe de non-discrimination en fonction de la nationalité au principe général d’égalité - Le principe fondamental de non-discrimination est présent
depuis 1957 dans les Traités. Il vise tout d’abord la non-discrimination en fonction de l’État membre d’origine (A). Un principe général d’égalité a ensuite été plus largement reconnu au sein de l’Union européenne (B). En effet, si ce principe « comprend l’interdiction
de discrimination exercée en raison de la nationalité », son spectre est plus large504. La concurrence
contribue ainsi à protéger le principe d’égalité, et le principe de non-discrimination en particulier.
La non-discrimination en fonction de la nationalité
Le principe de non-discrimination en fonction de la nationalité – Le principe de
non-discrimination en raison de la nationalité doit être respecté, en application de l’article 18 du TFUE qui dispose que « dans le domaine d’application des traités, et sans préjudice
des dispositions particulières qu’il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité ». Ce principe est fondamental au fonctionnement du marché intérieur. Les
accords, décision ou pratiques discriminatoires en fonction de la nationalité entraînent nécessairement une atteinte à la libre circulation au sein du marché intérieur. Ainsi, la protection le principe de non-discrimination protège intrinsèquement la libre circulation. À titre d’exemple, des mesures assurant le maintien artificiel d’un niveau de prix plus haut en faveur des agriculteurs d’un seul État membre, pour des produits similaires, sont contraires aux principes de non-discrimination et de liberté de circulation.
La protection du principe de non-discrimination en fonction de la nationalité dans le cadre de l’organisation commune de marché – L’organisation commune de marché
des produits agricoles est la traduction du principe d’unicité du marché européen en matière agricole. En conséquence, des produits ou des opérateurs agricoles similaires doivent bénéficier d’un traitement identique, quelle que soit leur nationalité.