Les mécanismes à l’œuvre - Les effets potentiels de l’évolution des dispositifs d’allègements :

3. Les effets potentiels de l’évolution des dispositifs d’allègements : quelques éléments d’analyse

3.1. Les mécanismes à l’œuvre

Dans son rapport de mars 2014¹²⁹, le Haut Conseil avait consacré un éclairage à l’analyse économique des modifications du financement de la protection sociale et à l’apport des modélisations macroéconomiques à cet égard (Éclairage IV) et procédé à l’analyse de plusieurs simulations de scénarios de réforme, réalisées par la DG Trésor et l’Insee avec le modèle MESANGE, par l’OFCE avec le modèle E-mod, et par l’équipe ERASME avec le modèle NEMESIS. Parmi les scénarios testés, figuraient le renforcement des allègements généraux au niveau du SMIC et, parmi les scénarios envisagés, la possibilité d’une ré-articulation des allègements généraux de cotisations sociales à la charge des employeurs et du CICE (Éclairage VI).

Dans l’esprit de ces travaux, et pour apporter de premiers éléments d’analyse de la réforme, cette fiche envisage les implications macroéconomiques à attendre de la mesure fusionnant le CICE et les allègements généraux de cotisations sociales sur les agrégats macroéconomiques les plus significatifs. Elle s’appuie pour cela sur la présentation que la Direction générale du Trésor a fait de ces impacts lors de la réunion plénière du Haut Conseil du 24 janvier 2018.

L’un des problèmes posés pour réaliser une telle évaluation est l’appréciation de la situation

« de départ » liée au statut économique du CICE. Or, cette appréciation complexe n’a rien d’évident, dans la mesure où, comme on l’a vu, les effets économiques à l’œuvre avec le CICE empruntent différents canaux et sont hétérogènes selon les entreprises.

128 Cf. supra, note 36.

129 HCFiPS (2014), Point d’étape sur les évolutions du financement de la protection sociale, rapport, mars.

118 Si l’on fait l’hypothèse que le CICE est interprété directement comme une mesure de réduction du coût du travail, comme indiqué plus haut, le nouveau dispositif entraînerait un moindre coût du travail pour les bas salaires, mais une hausse pour les salaires plus élevés. Cependant, ce point de départ reste « incertain », de même que le moment où l’entreprise a « pleinement » pris compte des effets du CICE.

S’agissant en revanche des nouveaux allègements de cotisations sociales ciblés sur les bas salaires, les mécanismes économiques à l’œuvre sont davantage connus et ont été décrits par de nombreuses analyses théoriques et empiriques¹³⁰.

À moyen-long terme, la Direction générale du Trésor estime ainsi que la mesure aurait un effet globalement neutre sur l’activité et l’emploi. D’une part, le nouveau dispositif, ciblant davantage les bas salaires, permettrait des créations d’emploi, liées à une élasticité supérieure de la demande de travail à son coût à ces niveaux de salaires, et à une plus grande lisibilité de la nouvelle mesure, que toutes les entreprises interpréteraient clairement comme une réduction du coût du travail. D’un autre côté, le retour d’impôt sur les sociétés, qui minimise l’avantage financier lié à la mesure, pourrait réduire ces effets.

La Direction générale du Trésor a par ailleurs indiqué qu’il est nettement plus difficile de prévoir l’impact de la mesure sur l’emploi et la croissance durant la période de transition, et en particulier pendant l’année 2019. La « double dépense » publique, à laquelle donne lieu le dispositif en 2019, peut en effet s’analyser comme une politique de relance budgétaire à hauteur d’environ 1 pt de PIB. Plusieurs scénarios possibles sont néanmoins envisageables, selon la façon dont les effets du CICE sont actuellement appréhendés par les entreprises.

Dans le cas le plus favorable, le nouveau dispositif pourrait conduire à des effets de stimulation positive sur l’emploi et l’activité à court terme, qui s‘estomperaient néanmoins au bout de quelques années. C’est ce scénario qui a été retenu dans les évaluations préalables associées au projet de loi de finances pour 2018 (évaluation de l’article 42), sans cependant qu’un chiffrage ne soit proposé.

La Direction générale du Trésor indique par ailleurs, qu’à court comme à moyen/long terme, si le CICE est plutôt perçu comme une baisse d’impôt sur les sociétés et non comme un allègement du coût du travail, les effets de la « bascule » seraient plus importants sur l’emploi, du fait du passage, avec des allègements généraux de cotisations sociales, à une stimulation plus directe de l’emploi que ne le fait un crédit d’impôt sur les sociétés, même assis sur la masse salariale.

130 Cf. notamment les travaux du Comité de suivi et d’évaluation des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE), animé par France Stratégie, et son premier rapport consacré aux exonérations générales de cotisations sociales patronales sur les bas salaires publié par France Stratégie en juillet 2017.

119 3.2. L’analyse par taille et secteur d’activité des entreprises concernées par les allègements

généraux, le CICE, la nouvelle mesure et les exonérations ciblées

À partir des données des déclarations sociales (BRC/DSN et Dads), l’Acoss a simulé, à la demande du Haut Conseil, les incidences des nouvelles mesures (fusion du CICE et des allègements généraux de cotisations sociales, renforcement des exonérations générales au niveau du SMIC) sur les différentes catégories d’entreprises par taille et secteur d’activité¹³¹. Ces simulations ont été réalisées sur les données relatives à l’année 2016, en comparant la situation législative devant s’appliquer en 2019 avec celles prévalant antérieurement, d’une part en 2017 avec un taux à 7 % du CICE et d’autre part en 2018 avec un taux à 6 % du CICE.

En 2016, sur le champ du régime général, hors particuliers employeurs et grandes entreprises nationales, les mesures d’allègements du coût du travail se sont élevées selon l’Acoss à 49,5 Md€, dont 17,5 Md€ au titre du CICE (au taux de 6 %¹³²) et 31,9 Md€ au titre des allègements généraux et exonérations spécifiques de cotisations sociales (figure 6). Ces mesures ont représenté au total 9,5 % de la masse salariale brute des employeurs du champ considéré. Elles se seraient élevées à 10,1 % des rémunérations brutes si le taux du CICE avait été de 7 %.

Figure 6 – Montants des allègements de cotisations, des exonérations ciblées et du CICE, sur données 2016, selon les barèmes applicables en 2017, 2018 et 2019 –

Champ du régime général, hors particuliers employeurs et grandes entreprises nationales

CICE à 6% CICE à 7%

(avec deux taux du CICE, afin de représenter les situations des années 2017 et 2018)

Allégements de cotisations ** (1) 31,9 6,1% 31,9 6,1%

Situation contrefactuelle, avec transformation du CICE en allègements généraux et renforcement de ces derniers au niveau du SMIC

(afin de représenter la situation prévue pour 2019)

Nouveaux allégements *** (4) 22,2 4,3% 22,2 4,3%

Nouveau total (5)=(1)+(4) 54,1 10,4% 54,1 10,4%

* Le taux apparent correspond au montant rapporté à la masse salariale des employeurs concernés par la mesure.

** Réduction générale + exonérations spécifiques + allégement de cotisations famille

*** Baisse de cotisations maladie de 6 pts + renforcement de la réduction générale de cotisations (hors effet retour de l’IS).

Source : Acoss-Urssaf (Ambre / DADS-BRC-DSN 2016).

Champ : Établissements du secteur privé cotisants au RG, hors particuliers employeurs et grandes entreprises nationales.

131 L’Acoss avait par le passé apporté ces éléments d’information très précieux dans le cadre du rapport d’étape de mars 2014 du HCFiPS qui envisageait toute une famille de scénarios d’évolutions possibles du financement de la protection sociale. La maquette de micromutation de l’Acoss y est décrite en page 141. Elle s’était avérée extrêmement utile pour calibrer ex ante les mesures envisagées dans le rapport.

132 Les taux sont affectés au fait générateur. Ainsi, le taux du CICE retenu pour l’année 2016 est celui qui s’applique aux rémunérations de l’année 2016 (indépendamment de l’imputation effective sur l’impôt des années ultérieures).

120 Ces mesures bénéficient diversement aux différents secteurs d’activité, le CICE étant davantage orienté vers les secteurs industriels que les exonérations générales en faveur des bas salaires, qui concernent davantage les secteurs de l’hébergement et de la restauration ou des activités administratives et autres activités de soutien aux entreprises (cf. encadré 7).

Au total, deux secteurs bénéficient de mesures générales d’allègements du coût du travail dont le montant avoisine ou dépasse 15 % de leur masse salariale (le secteur de l’hébergement et de la restauration, 17,5 %, et celui des services administratifs et de soutien, 14,9 %), tandis que quatre secteurs bénéficient d’aides s’élevant à environ 12 % de leur masse salariale (les autres activités de services, 12,9 % ; la construction 12,6 % ; les transports et entreposage 12,2 % ; le commerce 11,5 %).

Cette hiérarchie des secteurs d’activité, les plus bénéficiaires des mesures d’allégements du coût du travail au regard de leur masse salariale, établie avec la référence à un CICE au taux de 6 % (appliqué en 2016 et en 2018) est identique à celle obtenue avec la référence à un CICE au taux de 7 % (appliqué en 2017).

Encadré 7 – les catégories d’entreprises par taille et secteur d’activité bénéficiaires en 2016 du CICE et des allègements généraux de cotisations sociales

En 2016, les allègements généraux de cotisations représentent 4 % de la masse salariale des établissements du secteur privé cotisant au régime général (hors particuliers employeurs (PE) et grandes entreprises nationales (GEN)). Deux secteurs en bénéficient particulièrement : celui de l’hébergement et de la restauration, pour lequel ils s’élèvent à 9,6 % de la masse salariale brute du secteur (soit un taux apparent d’allègements de 9,6 %) et le secteur des services administratifs et de soutien (taux apparent de 8,1 %).

Plusieurs autres secteurs ont aussi un taux apparent supérieur au taux apparent moyen, notamment la construction (5,5 %), le commerce (5,5 %), les transports et entreposage (6 %) ou encore la santé humaine et l’action sociale (4,5 %) et le secteur des autres activités de services (6,1 %) (figure 7.a).

Estimée en année pleine, la mesure de réduction du taux des allocations familiales (AF) jusqu’à 3,5 SMIC (décidée dans le LFSS pour 2016), bénéficie aussi tout particulièrement aux deux secteurs précédents.

Mais, certains secteurs en bénéficient aussi proportionnellement à leur masse salariale, davantage que la moyenne. Par exemple, l’industrie manufacturière en bénéficie à hauteur de 1,4 %, alors que les allègements généraux ne se montent qu’à 2,3 % de sa masse salariale.

Quant au CICE (au taux de 6 %), il représente, sur l’ensemble des établissements du secteur privé cotisant au régime général, 3,4 % de la masse salariale. C’est le secteur de l’hébergement et de la restauration qui en bénéficie le plus (5 % de sa masse salariale), suivi du secteur des services administratifs et de soutien (4,7 %). Dans ces deux secteurs, le montant du CICE est cependant nettement inférieur à celui de la réduction générale de cotisations sociales. En revanche, dans plusieurs secteurs, ayant une distribution des salaires faisant davantage de part aux hautes rémunérations, c’est l’inverse qui est observé. Ainsi, tous les secteurs de l’industrie bénéficient de montants de CICE supérieurs à celui des allègements généraux de cotisations sociales, notamment le secteur de la production et de la distribution d’énergie. C’est aussi le cas de certains secteurs à main d’œuvre très qualifiée des services (information et communication ; finance et assurance ; activités spécialisées, scientifiques et techniques).

En considérant la référence de l’année 2017, avec un taux du CICE à 7 %, le montant du crédit d’impôt aurait représenté 3,9 % des rémunérations brutes.

Les exonérations spécifiques, 0,8 % de la masse salariale, concernent, quant à elles, en premier lieu le secteur de la santé humaine et de l’action sociale (2,9 %) et celui des autres activités de services (2,5 %), ainsi que dans une moindre mesure celui des arts, spectacles et activités récréatives (1,3 %), de l’enseignement (1,2 %), l’hébergement et la restauration (1,3 %) voire la construction (1 %).

121 En termes de taille d’entreprise, plus les entreprises sont de petite taille, plus, en proportion de leur masse salariale, elles bénéficient de l’ensemble des mesures considérées¹³³ (figure 7.b).

Figure 7.a –

Montants des allègements de cotisations, des exonérations ciblées et du CICE sur le champ du régime général (hors particuliers employeurs et grandes entreprises nationales) selon les secteurs d’activité – Estimation à partir des données relatives à l’année 2016 avec, s’agissant du CICE, deux hypothèses de taux

Source : Acoss-Urssaf (Ambre / DADS-BRC-DSN 2016)

Champ : établissements du secteur privé cotisants au RG, hors particuliers employeurs et grandes entreprises nationales.

133 La proportion un peu plus élevée observée au sein des entreprises de plus de 2000 salariés, comparativement aux entreprises dont les effectifs sont compris entre 500 et 1 999 salariés, s’explique par les entreprises de travail temporaire, fortement présentes dans cette tranche.

TOTAL 519,01 100,0% 20,96 4,0% 6,96 1,3% 27,92 5,4% 17,54 3,4% 9,5% 20,47 3,9% 10,1% 3,99 0,8%

Exo. spécifiques

122 Figure 7.b –

entreprises – Estimation à partir des données relatives à l’année 2016 avec, s’agissant du CICE, deux hypothèses de taux

Source : Acoss-Urssaf (Ambre / DADS-BRC-DSN 2016)

Champ : Établissements du secteur privé cotisants au RG, hors particuliers employeurs et grandes entreprises nationales.

À compter de 2019, le renforcement des allègements généraux de cotisations sociales au niveau du SMIC (de 4 points environ) devrait, sans surprise, favoriser encore davantage les secteurs les plus intenses en main-d’œuvre peu qualifiée. Ainsi, dans le secteur de l’hébergement et de la restauration, les exonérations générales de cotisations sociales, telles que simulées en 2016 sur la base de la législation qui sera en vigueur en 2019, seraient accrues à hauteur de 1,3 % de la masse salariale du secteur, tandis que ce ne serait le cas qu’à hauteur de 0,4 % de la masse salariale dans l’industrie manufacturière (figure 8a).

En % de la masse salariale brute

123 Figure 8a – Renforcement des allègements généraux de cotisations sociales au niveau du SMIC

(d’environ 4 points) s’annulant à 1,6 SMIC sur le champ du régime général Estimation à partir des données de l’année 2016

Montants rapportés à la masse salariale selon les secteurs d’activité, exprimés en points

Source : Acoss-Urssaf (Ambre / DADS-BRC-DSN 2016), mise en forme SG HCFiPS.

Champ : établissements du secteur privé cotisants au RG, hors particuliers employeurs, grandes entreprises nationales.

Note : Le secteur des administrations publiques, incluses dans le champ des cotisants au régime général, ne représente que 1,1 % de la masse salariale du secteur privé. Il correspond principalement aux activités suivantes : « Administration publique (tutelle) des activités économiques » (code 8413Z de la Naf. Rév.2) et les « Activités générales de sécurité sociale » (code 8430A).

Dans une grande partie de l’économie, si l’on considère comme situation de référence l’année 2018 avec un CICE au taux de 6 %, seul le renforcement des exonérations générales de cotisations au niveau du SMIC aura des effets perceptibles sur la répartition entre secteurs et entreprises des allègements du coût du travail.

En effet, la transformation du CICE en réduction générale de cotisations sociales serait a priori neutre, en prenant comme référence un taux de CICE à 6 %. D’un point de vue strictement comptable, en supposant que les entreprises ne modifient pas leurs comportements¹³⁴, les deux masses financières (suppression du CICE, réduction du taux de cotisations maladie à hauteur de 6 points) se compensent en effet pour les entreprises éligibles aux deux dispositifs.

134 Et sans prendre en compte l’ « effet retour de l’impôt sur les sociétés ».

124 Cependant, certaines entreprises n’étaient pas éligibles au CICE. Celles qui bénéficiaient du CITS (notamment dans les secteurs de la santé humaine et de l’action sociale, de l’enseignement, des arts, spectacles et activités récréatives, des autres activités de services) bénéficieront, avec la mesure de réduction des cotisations maladie à hauteur de 6 points, d’un allégement de cotisations supplémentaire.

Dans le secteur de la santé humaine et de l’action sociale, le CITS, qui a pu être simulé par l’Acoss, aurait représenté, sur les données de l’année 2016, 1,1 % de la masse salariale du secteur.

Une réduction de 6 points du taux de cotisations au titre de la maladie jusqu’à 2,5 SMIC représenterait, quant à elle, un allègement équivalent à 2,9 % de la masse salariale, réduite à 1,8 % une fois le CITS annulé. Enfin, le renforcement des allègements généraux de près de 4 points au niveau du SMIC équivaudrait à 0,7 point de la masse salariale du secteur. Au total, dans ce secteur, l’ensemble des nouvelles mesures conduirait à des allègements supérieurs de 2,5 points de la masse salariale par rapport à la légalisation antérieure (figure 8b). Le cas de figure est similaire dans les secteurs concernés par le CITS, avec un allègement global du taux apparent dû aux nouvelles mesures qui serait du même ordre de grandeur dans le secteur de l’enseignement (2,5 points de la masse salariale), et moindre dans celui des autres activités de services (1,5 point) ainsi que dans celui des arts, spectacles et activités récréatives (1,4 point).

Enfin, la réduction de 6 points des cotisations maladie devrait jouer à plein et s’ajouter aux allègements antérieurs pour les entités qui ne bénéficiaient ni du CICE, ni du CITS. C’est en particulier le cas des organismes de protection sociale (sécurité sociale, Unédic, caisses de retraite complémentaire…), qui cotisent au régime général et sont de fait inclus dans le champ du secteur privé. Ces organismes représentent l’essentiel du secteur des administrations publiques à personnel sous statut de droit privé.

L’Acoss estime ainsi que, sur le champ des employeurs affiliés au régime général, hors les particuliers employeurs et les grandes entreprises nationales, les mesures qui seront en vigueur en 2019, contribueraient, si elles avaient été mises en œuvre en 2016, et dans l’hypothèse où le niveau d’emploi et la structure salariale seraient inchangés, à augmenter d’environ 4,7Md€ le montant global des mesures de réduction du coût du travail par rapport à la situation correspondant à la législation en vigueur en 2018 (avec un CICE au taux de 6 %). Le montant global se monterait en effet à 54,1 Md€ (soit 10,4 % des rémunérations brutes) contre 49,5 Md€ dans la situation antérieure (soit 9,5 % des rémunérations brutes versées) (figure 6). Le surplus de 4,7 Md€ serait néanmoins diminué une fois pris en compte l’effet retour de l’IS. L’Acoss estime qu’il serait ramené à environ 230 M€, sous l’hypothèse d’un taux d’imposition identique pour toutes les entreprises de 20 %.

En prenant comme situation législative de référence l’année 2017, avec un taux du CICE à 7 %, le nouveau dispositif ne contribuerait en revanche à augmenter le montant des mesures d’allègement du coût du travail qu’à hauteur de 1,8 Md€ (figure 6). La situation de l’ensemble des secteurs de l’industrie ou de la construction serait moins favorable, dans la mesure où le surcroît d’allègements au niveau du Smic ne compenserait pas, dans ces secteurs, la suppression du CICE au taux de 7 % (figure 8.c). Ce serait également le cas pour certains secteurs des services, tandis que dans d’autres le nouveau dispositif augmenterait le montant global des allègements généraux (par exemple, dans le secteur de l’hébergement et de la restauration, à hauteur de 0,7 point de la masse salariale brute). De plus, la prise en compte de l’effet retour de l’IS, estimé sous l’hypothèse d’un

125 taux uniforme de 20 %, se traduirait par une perte globale, relativement à la situation législative de l’année 2017 (avec un CICE au taux de 7 %), estimée par l’Acoss à 2,7 Md€ à partir des données relatives à l’année 2016.

Figure 8b – Effet global de la nouvelle mesure, supprimant le CICE (au taux de 6 %) et le CITS, instaurant une diminution de 6 points du taux de cotisation maladie et renforçant au niveau du

SMIC les allègements généraux –

Estimation à partir des données de l’année 2016 –

Montants rapportés à la masse salariale selon les secteurs d’activité, exprimés en points

Source : Acoss-Urssaf (Ambre / DADS-BRC-DSN 2016), mise en forme SG HCFiPS.

Champ : Établissements du secteur privé cotisants au RG, hors particuliers employeurs, grandes entreprises nationales.

Note : Le secteur des administrations publiques, incluses dans le champ des cotisants au régime général, ne représente que 1,1 % de la masse salariale du secteur privé. Il comprend principalement le secteur « Administration publique (tutelle) des activités économiques » (code 8413Z de la Naf. Rév.2) et les « Activités générales de sécurité sociale » (code 8430A).

Lecture : Dans le secteur de la santé humaine et de l’action sociale, la suppression du CITS entrainerait une diminution du montant des mesures allégeant le coût du travail (-1,1 point de la masse salariale), le renforcement des allègements généraux au niveau du Smic et la réduction de 6 points du taux de cotisations au titre de la maladie jusqu’à 2,5 Smic entraîneraient respectivement une augmentation estimée à entraîne une hausse estimée à 0,7 et 2,9 points. Au total, le nouveau dispositif conduirait à des allègements supérieurs de 2,5 points (-1,1+0,7+2,9) de la masse salariale par rapport à la légalisation de l’année 2018

•Effet total en points de masse salariale

126 Figure 8c – Effet global de la nouvelle mesure, supprimant le CICE (au taux de 7 %) et le CITS, instaurant une diminution de 6 points du taux de cotisation maladie et renforçant au niveau du

SMIC les allègements généraux –

Estimation à partir des données de l’année 2016 –

Montants rapportés à la masse salariale selon les secteurs d’activité, exprimés en points

Source : Acoss-Urssaf (Ambre / DADS-BRC-DSN 2016), mise en forme SG HCFiPS.

Champ : Établissements du secteur privé cotisants au RG, hors particuliers employeurs, grandes entreprises nationales.

Lecture : Dans le secteur des industries extractives, le renforcement des allègements généraux au niveau du Smic entrainerait une augmentation des mesures allégeant le coût du travail estimée à 0,5 point de la masse salariale, tandis que

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