4. DU REGIME GENERAL AUX AUTRES REGIMES DE BASE
4.4 Les mécanismes d’équilibrage
4.4 Les mécanismes d’équilibrage
A l’exception du régime général, la plupart des régimes sont équilibrés par des dispositifs reposant sur des sources de financement extérieures ou par des contributions d’équilibre acquittées par les employeurs des actifs de ces régimes. L’équilibrage de ces régimes repose cependant sur une palette variée de mécanismes : intégration financière totale ou partielle au régime général, transferts divers provenant d’autres régimes, subventions d’équilibre de l’Etat, etc.
La mise en place de la protection universelle maladie (PUMa), instaurée par la LFSS pour 2016, a conduit à comptabiliser dans les comptes de la CNAM l’essentiel des charges et des produits de droit commun des autres régimes maladie, à l’exception des prestations spécifiques ; cela a donc sensiblement modifié le niveau des mécanismes d’équilibrage des régimes d’assurance maladie. Les transferts d’équilibrage entre la CNAM et les autres régimes se limitent désormais aux seules prestations spécifiques non entièrement financées par des recettes dédiées (cf. encadré 1), les transferts au titre des prestations de droit commun des autres régimes étant consolidés dans les comptes de la CNAM.
Les mécanismes d’équilibrage varient selon les régimes ; ils peuvent aussi être différents au sein d’un même régime selon le risque couvert. Ainsi par exemple, à partir de 2016, au sein du régime spécial de la RATP, la branche accident du travail est équilibrée par une contribution de l’entreprise mais la branche vieillesse bénéficie d’une subvention d’équilibre de l’État (cf. tableau 1) tandis que la branche maladie est intégrée financièrement au compte de la PUMa (hors partie spécifique du régime).
Les mécanismes d’équilibrage ont sensiblement évolué ces dernières années
Un certain nombre de régimes sont intégrés financièrement au régime général qui assure l’équilibre de ces régimes si ceux-ci ont un besoin de financement, ou reçoit comme produit leur capacité de financement.
Les branches vieillesse des salariés agricoles, des cultes ainsi que des artisans et commerçants sont intégrées financièrement dans le compte de la CNAV.
Les branches maladie des salariés et exploitants agricoles, des militaires, des cultes, des artisans et commerçants, des marins étaient équilibrées jusqu’en 2015 par un transfert d’équilibrage en provenance de la CNAM. A partir de 2016, dans le cadre de la mise en place de la PUMa, les mécanismes d’équilibrage des régimes maladie sont harmonisés. Ainsi, le mécanisme de compensation bilatérale qui équilibrait jusqu’en 2015 les branches maladie du régime des agents de la SNCF et du régime des mines a été remplacé par une intégration financière partielle de la branche maladie de ces deux régimes à la CNAM. La CRPCEN et la RATP sont également intégrés au régime général pour le financement de la part de leurs prestations qui entrent dans le champ de la PUMa.
Par ailleurs, le régime général, dans le cadre de mécanismes particuliers de compensation, équilibre en pratique les branches AT des régimes des salariés agricoles et des mines. Pour le régime agricole, ce transfert vient en complément des cotisations patronales dont le taux moyen est ajusté ex ante pour assurer l’équilibre de la branche. Enfin, la branche AT des marins est équilibrée par la branche maladie de la CNAM.
La plupart des régimes spéciaux (fonctionnaires d’Etat civils et militaires, Banque de France, branches maladie et AT-MP de la RATP et branche AT de la SNCF) équilibrent leurs comptes par des contributions à la charge de l’employeur principal (représentant la contribution directe de l’employeur au financement du régime). En 2016, la contribution à la charge de l’employeur équilibrant la branche maladie de la RATP a pris la forme de cotisations patronales, la fraction spécifique finançant les prestations du régime s’est réduite à 10 M€ en 2016.
Enfin, de nombreux régimes spéciaux bénéficient d’une subvention versée par l’État qui équilibre leurs comptes (régimes spéciaux de retraite en particulier). Cette subvention est votée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale sur des bases prévisionnelles, ainsi qu’éventuellement une régularisation au titre de l’exercice précédent.
.4 • Le s mécan ismes d ’équ ili br age
Encadré 1 ● Le cas particulier des branches famille et maladie (PUMa)
Contrairement aux autres branches de la protection sociale qui sont éclatées entre de multiples régimes, les comptes de la branche famille sont consolidés dans les comptes de la CNAF, bien que cette caisse partage la gestion de la branche avec d’autres régimes.
Depuis 2014, la branche famille de la MSA est totalement intégrée dans les comptes de la CNAF. Les charges de prestations extralégales et de gestion administrative, ainsi que les cotisations qui les financent, qui apparaissaient encore dans les comptes de la branche famille de la MSA en 2013 ont été intégrées au compte de la CNAF.
La LFSS pour 2016 a profondément modifié la présentation des comptes de la branche maladie du régime général : elle est ainsi devenue une branche quasi-universelle sur le modèle de la branche famille. Elle retrace désormais les prestations de droit commun des autres régimes maladie (hors part spécifique) ainsi que leurs produits de cotisations, de CSG et leurs recettes fiscales dédiées au financement de ces dépenses. Par ailleurs, le mécanisme de compensation bilatérale a été supprimé. Au total, la PUMa a donc profondément modifié les mécanismes d’équilibrage des régimes d’assurance maladie. Les flux financiers entre la CNAM et les autres régimes maladie – et notamment les mécanismes d’équilibrage diminuent très fortement.
Dans ce rapport, les comptes de la CNAM sont présentés sur le champ élargi de la PUMA. Cependant, les comptes des autres régimes maladie, présentés dans le chapitre 6, correspondent à l’ensemble du champ de la branche maladie couverte par ces régimes. Ainsi, il n’y a pas identité entre les transferts d’équilibrage de la CNAM et ceux figurant dans les comptes des autres régimes maladie.
Tableau 1
●L’équilibrage financier des régimes par branche
Source : Direction de la Sécurité sociale (SDEPF/6A).
Les zones grisées bleues indiquent que le risque n’est pas couvert par le régime ; les cases blanches indiquent qu’aucun mécanisme d’équilibrage n’est prévu. La branche famille ne figure pas dans ce tableau, ses comptes étant tous intégrés au régime général (voir encadré).
(1) Plusieurs régimes ont une branche maladie qui ne comporte que des prestations d'invalidité. Pour le risque maladie, les bénéficiaires de ces régimes sont rattachés à la CNAM. Ainsi, depuis le 1er janvier 2008, les agents titulaires actifs et retraités de la banque de France sont affiliés au régime général.
(2) Ces transferts ne sont pas des dispositifs d’équilibrage au sens strict. Leurs montants reposent en effet sur des méthodes de calcul qui ne garantissent pas que l’équilibre des comptes soit rigoureusement atteint, même si le solde est proche de zéro. En 2018, le FCAT sera intégré comptablement à la CNAM-AT et le FCATA aux comptes de la branche AT des salariés agricoles.
(3) Jusqu'en 2014, le RSI était équilibré par la Contribution de solidarité des sociétés (CSSS). Depuis 2015, avec la disparition progressive de cette recette fiscale, décidée dans le cadre de la LFRSS pour 2014, le RSI est intégré financièrement au régime général
(4) Les transferts du FSV pour le SASPA fonctionnent sous forme d’acomptes prévisionnels et de régularisations relatives à l’exercice N mais comptabilisées en N+1.
(5) L'article 59 de la Loi de Financement de la Sécurité Sociale pour 2016 institue la protection universelle maladie (PUMa). Ainsi à partir de 2016, la branche maladie de ces régimes est intégrée dans le compte de la CNAMTS. Les transferts d'équilibrage entre la CNAMTS et ces régimes et les mécanismes de compensation bilatérale disparaissent suite à l'intégration de leur branche maladie au régime
Caisse des militaires Dotation spécifique dans le compte de la CNAMTS (5)
Banque de France (2) Contribution d'équilibre à la charge de
l'employeur principal
Régimes des cultes Dotation spécifique dans le compte de la
CNAMTS (5) Intégration financière
4 • Du régime général aux autres régimes de base
4 .4 • Le s mécan ismes d ’équ ili br age
En dehors du régime général, les régimes de base qui ne bénéficient d’aucun mécanisme d’équilibrage sont notamment la CNRACL, la CNAVPL, la CNBF et la branche vieillesse de la CRPCEN. Certains régimes n’en bénéficient que pour une partie des branches, tel que le régime des exploitants agricoles dont les branches AT et vieillesse ne bénéficient pas de mécanismes d’équilibrage, ou la CNIEG pour le financement de certains droits de retraite (cf. fiche 6.10).
Le principal mécanisme d’équilibrage est celui à la charge de l’employeur ; il représente 41 Md€ de flux financiers en 2016
Le principal mécanisme d’équilibrage est la contribution à la charge de l’employeur principal (73% des flux financiers d’équilibrage, cf. graphique 1). En 2016, ces contributions s’élevaient à 40,9 Md€. Elles atteindraient 40,5 Md€ en 2017 et 42,1 Md€ en 2018.
Le régime de la fonction publique a reçu, en 2016, 38,9 Md€ de l’Etat pour financer essentiellement les pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires (cf. fiche 6.4). La Banque de France a versé 0,4 Md€
pour financer les pensions de retraite de ses agents et la CNRACL a reçu 0,3 Md€ des employeurs hospitaliers et territoriaux pour financer les prestations d’invalidité. Outre les régimes de la fonction publique, la CNIEG a reçu 1,1 Md€ de cotisations patronales des employeurs du secteur pour financer les prestations d’invalidité, d’accidents du travail et surtout une fraction des droits spécifiques du régime. Enfin, la SNCF et la RATP après avoir versé 0,4 Md€ en 2015, pour financer certaines prestations maladie et l’intégralité des prestations AT-MP1, n’ont versé que 0,2 Md€ en 2016. Ceci est lié aux effets de l’instauration de la PUMa au sein de la RATP : en effet, la mise en place d’une cotisation patronale à taux fixe a remplacé l’essentiel de la contribution de l’entreprise ; la contribution restante n’a servi qu’à financer les prestations spécifiques versées par le régime.
Les subventions d’équilibre de l’État représentent 7,7 Md€ en 2016
En 2016, l’État a versé 7,7 Md€ de subvention d’équilibre aux régimes de base de sécurité sociale, soit 14%
des flux financiers d’équilibrage. Les subventions d’équilibre financent essentiellement des branches vieillesse, à l’exception d’une fraction marginale qui finance la branche des accidents du travail de la RATOCEM2.
Les principaux régimes de base bénéficiaires de ces subventions étaient, par ordre décroissant, la SNCF, la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines (CANSSM), le FSPOEIE (régime des ouvriers de l’État), l’ENIM (régime des marins) et la RATP (cf. tableau 3). Ces cinq régimes percevaient à eux seuls près de 97% du montant total des subventions d’équilibre versées.
Le régime général équilibre à hauteur de 2,4 Md€ les autres régimes de base en 2016, en forte baisse en raison de la mise en œuvre de la PUMa.
Le régime général équilibre les comptes de nombreux régimes. Avant 2016, cet équilibrage prenait trois modalités différentes : l’intégration financière, les mécanismes de compensation partielle de la branche AT-MP et les compensations bilatérales. A partir de 2016, ce dernier mécanisme disparait au profit d’une intégration financière partielle mais généralisée de tous les régimes maladie dans le cadre de la mise en place de la PUMa. Ainsi, le montant équilibré par régime général a fortement diminué, il a atteint 2,4 Md€
en 2016. A périmètre de 2015 - hors mise en place de la PUMa-, le régime général aurait équilibré les autres régimes de base à hauteur de 6,1 Md€.
En 2015, le mécanisme de compensation bilatérale avait permis ainsi d’équilibrer la CANSSM à hauteur de 0,9 Md€, et la SNCF à hauteur de 0,5 Md€.
En 2018, les autres mécanismes d’équilibrage diminueront en raison de la consolidation du FCATA au 1er janvier 2018 dans les comptes de la branche accident du travail des salariés agricoles.
1 Jusqu’en 2015, l’intégralité de prestations maladie de la RATP était financée par une contribution de l’entreprise.
2 Le fonds RATOCEM assure le rôle de payeur pour le compte du Ministère de la Défense des rentes accidents du travail et maladies professionnelles attribuées par le service des pensions des armées de La Rochelle aux ouvriers civils des établissements militaires.
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Tableau 2
●Evolution des mécanismes d’équilibrage
en milliards d’euros
Source : Direction de la Sécurité sociale (SDEPF/6A).
*La catégorie Autres regroupe la prise en charge par le FSV du minimum vieillesse versé par le service d’allocations de solidarité aux personnes âgées (SASPA, cf. fiche 6.15) ainsi que, jusqu’ en 2018, les produits versés par les exploitants agricoles et les assureurs privés pour financer les rentes versées par le FCATA.
Graphique 1
●Répartition mécanismes d’équilibrage par type en 2016
Source : Direction de la Sécurité sociale (SDEPF/6A).
Tableau 3
●Evolution des subventions d’équilibre par régime
en millions d’euros
Source : Direction de la Sécurité sociale (SDEPF/6A).
2015 % 2016
certifié % 2016 2017 (p) % 2018 (p) %
Intégration financière à la CNAM 3,5 ++ 4,3 ++ 0,6 0,6 0,4 0,5 -1,3
Compensation bilatérale maladie 1,4 -7,2
Intégration financière à la CNAV 1,2 ++ 1,4 15,0 1,4 1,5 2,8 1,7 17,4
Transfert d'équilibrage de la CNAM-AT 0,4 -6,8 0,4 -4,6 0,4 0,4 -6,6 0,4 -5,0
Contribution d'équilibre à la charge de l'employeur principal 40,3 0,5 40,9 1,4 40,9 40,5 -0,8 42,1 3,8
Subvention d'équilibre 7,7 1,2 7,7 -0,6 7,7 7,5 -2,0 7,6 1,4
Autres* 0,6 8,4 0,6 -0,5 0,6 0,6 -0,9 0,6 -7,2
Total 55,8 7,7 55,9 0,2 52,2 51,7 -0,9 53,5 3,4
Integration financière RG
11%
Contribution d'équilibre à la charge de l'employeur
principal 74%
Subvention d'équilibre
14%
Autres*
1%
2015 % 2016 % 2017 (p) % 2018 (p) %
FSPOEIE 1 387 10,1 1 336 -3,6 1 324 -0,9 1 438 8,6
Mines 1 343 -3,1 1 264 -5,9 1 214 -3,9 1 165 -4,0
SNCF 3 276 -0,7 3 381 3,2 3 246 -4,0 3 258 0,4
RATP 618 -0,1 637 3,0 681 6,9 709 4,2
Marins 853 4,0 815 -4,5 817 0,3 814 -0,4
EX-SEITA 164 -2,2 163 -0,5 158 -3,4 153 -2,7
RATOCEM 58 0,0 59 1,3 64 8,5 68 6,2
RISP 12 -8,5 12 1,0 11 -4,4 12 4,1
Assistance publique de Paris 1 5,6 1 -8,6 1 -1,9 1 -2,2
CRRFOM 3 -7,4 2 -14,9 2 -11,4 2 -8,9
Total des subventions d'équilibre de l'Etat 7 715 1,2 7 669 -0,6 7 518 -2,0 7 620 1,4