Limites et ouvertures

O estudo da política externa está envolvido em diversos fatores, entre estes, encontra-se o ambiente da comunidade internacional é um elemento essencial ao analisar as tomadas de decisões das Políticas Externas dos Estados. Momentos como crises, guerras, crescimento econômico, entre outros, influenciam diretamente nas adoções da política externa e os seus efeitos sobre os Estados.

Com o fim da Guerra Fria, o fim da bipolaridade desencadeou diversos debates sobre qual seria o destino do sistema internacional, o pesquisador Francis Fukuyama (1992) chegou a afirmar que a história havia acabado, o unipolarismo sobressairia tornando o mundo mais democrático. A década de 1990, marcava uma nova fase nas relações internacionais, caracterizadas pela hegemonia estadunidense, tornando a economia mais globalizada e a predominância da retórica ocidentocentrica.

Entretanto, na primeira década do século XXI, a conjuntura internacional se transformou, tornando-se favoráveis aos países emergentes. Ao contrário do período anterior onde acreditavam que os Estados Unidos prevaleceriam como a única potência mundial. Ademais, o panorama previsto por Fukuyama mostrou-se equivocado. Após os atentados de 11 de setembro de 2001, os Estados Unidos embarcaram na guerra contra o terrorismo, enviando tropas para o Iraque e Afeganistão, diminuindo a legitimidade estadunidense perante a comunidade internacional.

Ao longo da década, um número crescente de analistas veio dar apoio à noção de que a predominância dos EUA era apenas temporária. A liberalização das econômica nas economias dos mercados emergentes começava dar fruto, o que resultou em taxas de crescimento consistentemente mais elevadas do que as do mundo desenvolvido na segunda metade da década. Em contraste, o poder até então ilimitado dos Estados Unidos parecia estar chegando ao seu limite nos embates dispendiosos e potencialmente mal planejados no Iraque e Afeganistão, bem como numa desafiadora “Guerra ao Terror”, o que reduziu a legitimidade dos EUA e abriu uma janela de oportunidade para os países emergentes ganhassem maior visibilidade (Stuenkel, 2017: 18-19).

A diminuição da legitimidade estadunidense abriu um vácuo para o crescimento de outros países no cenário internacional, contribuindo para um mundo mais multipolar. A combinação de fatores da alta dos preços da commodities e a expansão da economia chinesa tiveram um impacto positivo nas economias dos países emergentes, caracterizados em sua maioria por serem países exportadores de matérias primas. “As

altas taxas de crescimento da economia chinesa e sua demanda crescente pelas chamadas commodities (como petróleo, minérios e produtos agrícolas) tiveram impacto positivo e beneficiaram o conjunto das economias latino-americanas no alvorecer do século XXI (Carvalho, 2018 :10).”

Os anos 2000 representaram uma grande transferência de poder de países, como dos Estados Unidos e da Europa para as potências emergentes, destacando principalmente o Estado chinês, indiano e brasileiro. Uma transferência que parecia distante nos anos 1990. Apesar do rápido avanço dos países emergentes, a ordem mundial se demonstrou lenta para a inserção destes países nas principais discussões mundiais. Para o pesquisador Oliver Stuenkel, este período será conhecido como pós-ocidente (2017: 23).

O contexto internacional foi favorável pelo propósito da política externa brasileira do período, no qual se propunha um protagonismo no meio internacional buscando a liderança através dos países emergentes, por meio da cooperação Sul-Sul, e uma maior autonomia no processo decisório dos principais debates internacionais. Por uma iniciativa chinesa a cooperação Sul-Sul começa a fazer parte do contexto internacional, prevalecendo uma lógica de ajuda entre os países em desenvolvimento, fugindo da ajuda bilateral proporcionada pelos os países do hemisfério Norte.

Untangling such structures and their associated dynamics is important not only because of the recent surge in South–South development cooperation, which has provoked major shifts within international development debates, but also because official discourses about South– South cooperation claim that it is fundamentally different from (and more effective than) Northern aid. If there are indeed major divergences between cooperation and aid, they might stem at least in part from the way in which these initiatives are coordinated (Abdneur, 2015: 2-3).

Um dos fatores que colaboraram com o crescimento dos países emergentes foi o reconhecimento mútuo dos diplomatas destes países como potenciais parceiros económicos. Jim O’Neill, à época recém-indicado para o cargo chefe de pesquisa econômica global da Goldeman Sachs, compreendia que os países do BRICs ao longo prazo iriam aumentar significativamente a distribuição de poderes, devido ao fato de seus grandes territórios e de suas potenciais economias (Stuenkel, 2017; 15).

Uma das regiões que mais se beneficiaram neste período foi a América Latina, que seguia na contramão da maior parte dos países ricos neste período, países como Brasil e México foram marcados por uma redução em diversos indicadores de desigualdade e expansão do nível de emprego formal.

Apesar da mudança no panorama internacional, as potências ocidentais levantaram muitas questões em relação quais seriam as legitimidades dos países emergentes nos

principais debates globais, mesmo com crescimento eminente das economias destes países, eles possuíam diversos problemas internos, tais como a desigualdade social, violência, analfabetismos entre outros. Sendo assim criavam dúvidas se eles capazes de assumir um papel de proeminente nos assuntos de economia global e política internacional.

Do mesmo modo, a iniciativa da Turquia e do Brasil de negociar um acordo nuclear com o Irã foi em parte rejeitada pelos Estados Unidos, pois, aos olhos do governo em Washington, esses países careciam de legitimidade para assumir a liderança num assunto tão sensível (ou de poder para implementar tal acordo). Charles Kupchan, um pesquisador do Conselho de Relações Exteriores (CFR) escreve que a decisão do então presidente brasileiro, Lula, de se encontrar com o presidente iraniano Mahmoud Ahmadinejad serve como prova de que o Brasil “não aceitaria a ordem global ocidental” (Stuenkel. 2018: n.p.).

Para o pesquisador Pu, a mudança na política mundial não representa somente a transferência de poder para os países emergentes, mas uma modificação das normas internacionais. Países como China, Índia e Brasil terão espaço nos principais lugares dos fóruns internacionais, trazendo novas regras e debates. Além disso, a comunidade internacional continuará a enfrentar os desafios globais, tais como a mudança climática e as crises financeira, sendo que estes desafios não foram resolvidos apenas com as potências ocidentais (Pu, 2012: 13).

Como Pu corretamente afirma, “às vezes as potências emergentes opõem se às regras e às normas liberais existentes, e às vezes as aceitam. Além disso, as potências emergentes têm opiniões e interesses diferentes”, o que explica as importantes limitações da cooperação entre eles. Vários capítulos corroboram essa noção, incluindo o de Singh sobre a proliferação nuclear e o de Chevalier sobre mudanças climáticas. Assim, uma das lições-chave do livro, aparentemente, é que a dicotomia entre ‘aceitar’ e ‘se revoltar’ pouco serve de ajuda. Pu sugere que as potências emergentes podem estar completamente satisfeitas com algumas normas, mas, na maioria dos casos, praticam “a resistência diária e aplicam as diversas ‘armas dos fracos’ para contestar a hegemonia sem abertamente a desafiar através da violência” (Stuenkel, 2012: 10).

A aglutinação de fatores sem precedentes favoreceu os países emergentes. A combinação da queda da legitimidade das potências ocidentais no início do século XXI, junto com a crise financeira de 2008 que afligiu os mesmos, conjunto com a estabilidade econômica das potências emergentes abriu mais espaço e autonomia para estes países na comunidade internacional. A crise financeira da ordem internacional também colaborou para uma maior cooperação sem precedentes entre os países dos BRICs (Stuenkel, 2017: 25).

Os países emergentes e principalmente o grupo BRICS pediam uma maior participação de seus representantes e mudanças nas instituições mundiais, principalmente

as instituições ligadas aos fatores econômicos, como o FMI e Banco Mundial. Entretanto na perspectiva dos países emergentes as reformas das instituições foram ou lentas ou insuficiente.

A reforma das instituições globais supõe igualmente uma afirmação e/ou a rediscussão de princípios fundamentais para a constituição de uma ordem internacional justa e democrática, como: reafirmar o primado do direito internacional; proteger os direitos humanos sem recorrer a sua politização, que discrimina países pobres ou em desenvolvimento, e ser condescendente para com as graves violações cometidas por grandes potências; enfatizar o princípio de não intervenção nos assuntos internos dos Estados; construir um mundo de paz, buscando a não proliferação de armas de destruição em massa, mas, também o desarmamento global; e enfatizar que a paz e a democracia no mundo estão indissoluvelmente ligadas ao crescimento econômico, à inclusão social e à proteção dos mais vulneráveis (Saraiva and Gomes, 2015: 83).

A virada e o início da primeira década do século XXI, as perspectivas dos países emergentes pareciam ainda muito positivo. Acreditava na expansão da representatividade dos países emergentes, os BRICS ganhavam cada vez mais espaço no cenário internacional, sendo um grupo que não poderia ser ignorado no processo decisório.

Entre 2010 e 2013, os países emergentes receberam quase a metade dos fluxos de capitais globais. Antes da crise, entre 2002 e 2008, essa parcela não chegava a 20%. Esse aumento se deveu à expansão monetária nos países ricos. Na América Latina, em particular, quase a metade da entrada líquida de capital era de caráter especulativo, de curto prazo, sendo o México e o Brasil os principais destinos (Carvalho, 2018: 48).

Quando o cenário externo é favorável afeta diretamente os desempenhos dos países emergentes, do mesmo modo quando o cenário é desfavorável também fez toda diferença no que aconteceu depois. Apesar não ser a única explicação para o crescimento e a queda econômicas dos países em desenvolvimentos. No Brasil as políticas redistributivas e os investimentos públicos em infraestrutura física e social foram essenciais para este processo (Idem: 10).

Os cenários internacional e nacional enfrentados pelo governo de Dilma Rousseff foram mais áridos que os que enfrentou o governo anterior. Durante o período, a crise econômica deu lugar à recuperação econômica norte-americana e, progressivamente, ao controle da crise por parte da Zona do Euro. Essa mudança reforçou a centralidade do G7 e reduziu os espaços de atuação dos países emergentes no interior do G20 financeiro. A incapacidade da Organização Mundial do Comércio (OMC) de levar a cabo a Rodada Doha marcou a agenda do comércio internacional, e os avanços em termos da formação de grandes blocos de livre comércio junto com o desenvolvimento das negociações do Acordo Transatlântico e da área Ásia-Pacífico a partir de acordos coletivos e bilaterais dificultaram a inserção do Brasil na economia internacional. A ascensão da China introduziu um novo elemento de desequilíbrio e ainda se delineia o

impacto que terá na ordem econômica internacional. A bonança dos altos preços das commodities exportadas pelo Brasil recuou (Saraiva and Gomes, 2015: 83)

A crise econômica de 2008 atingiu as economias dos países desenvolvidos contribuiu para a transferência de poder para os países em desenvolvimento, começa a reverter. As buscas pela recuperação econômica pelas potências ocidentais, afetou o mercado dos países em desenvolvimento, principalmente na região sul-americana.

O vazamento da demanda interna para importações deve ser entendido no contexto da superprodução de capacidade ociosa trazido pela Grande Recessão. Ela acelerou a queda dos preços industriais, deprimiu rentabilidade e provocou mudanças estruturais na distribuição da produção e do comércio na indústria mundial. A Ásia em desenvolvimento e, em particular, a China, praticamente dobrou a produção industrial e aumentou muito sua participação no mercado global, enquanto a produção industrial só recuperou o patamar pré-crise nos EUA em meados de 2013, não tendo alcançado esse patamar ainda no Japão e na Europa. O esforço exportador estadunidense e europeu também aumentou à medida que tais países buscavam sair da crise buscando mercados externos ainda em expansão no mundo periférico, particularmente na América do Sul, também invadida por exportações industriais asiáticas que fugiam da desaceleração da demanda no mundo desenvolvido (Bastos, 2017: 22).

A mudança do cenário internacional, afetará o Brasil. Com a recessão econômica nos países sul americanos, representará na diminuição drástica no investimento brasileiro em infraestrutura na região. A diminuição da legitimidade brasileira nos espaços internacionais, fez com que o país deixasse de ter um caráter ativo para se tornar um país de índole reativo. Apesar do mantimento da política externa que destacou o país, a representatividade do Brasil de Dilma Rousseff vai sendo mitigada com a reversão do cenário internacional e a crise econômica e política do âmbito doméstica.

Com o início do século XXI a queda da legitimidade das potências ocidentais perante a comunidade internacional abre oportunidades para as potências emergentes se estabelecerem no poder decisório do sistema internacional. O Brasil governado Lula da Silva, ganha muito espaço assumindo um papel na política externa altivo e ativo, aproveitando o declínio e os espaços ociosos que as potências ocidentais haviam deixados nos países em desenvolvimento, para estabelecer uma relação de cooperação (Myamoto: 2012: 122). Assim conquistava apoio destes países para crescer no meio internacional. A lógica da política externa brasileira era ganhar cada vez mais protagonismo e espaços nas instituições internacionais, principalmente para conquistar uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU.

O principal objetivo de Lula da Silva para a política externa não foi alcançado, entretanto a sua sucessora Dilma Rousseff, possuía a missão de manter o panorama

positivo que o Brasil havia conquistado no meio internacional e conseguir as reformas. A relação de Dilma Rousseff com a política externa, diferia muito com a de Lula da Silva, com uma característica mais tímida internacionalmente o Brasil começou a perder o perfil ativo e passou a ser muito mais reativo as sucessões de acontecimentos internacionais, ademais a reversão do panorama internacional com as crise econômicas afetando a principal área de influência brasileira, a América do Sul. O Brasil vai perdendo a representatividade que havia ganhado e ficando mais suscetível às ações de outros Estados.

A cooperação Sul-Sul foi o principal enfoque da política externa da era dos Partidos dos Trabalhadores, para o crescimento do protagonismo brasileiro no sistema internacional. A próxima parte debruça como foram conduzidas as relações Sul-Sul durante os governos de Lula da Silva e Dilma Rousseff.