Uma das principais ações da política externa dos governos petistas foram as relações com países em desenvolvimento, aplicando uma intensa cooperação Sul-Sul. O governo de Lula da Silva, segue o projeto de integração do Brasil dos governos de FHC, entretanto diverge ao priorizar a relação Sul-Sul. O Brasil em muitos governos afastou-se das relações diretas com os EUA, mas sempre prevaleceu a lógica das relações Norte-Sul. Sendo assim, os governos do Partido dos Trabalhadores pela primeira vez na história da política externa brasileira buscaram uma maior interação e maior proximidade com os continentes africano e asiático. Durante este período o Brasil foi convidado a ser membro e criador de diversas organizações intergovernamentais como o IBAS, BRICS, Unasul etc.
In Brazil, the Workers’ Party’s domestic policies turned out to be quite conservative (relative to its campaign promises). In its foreign policy, however, Lula’s government openly pursued the goal of transforming Brazil into a global power. Part of the strategy involved lessening dependence on the USA and other advanced economies by strengthening cooperation with other developing countries. South– South cooperation, broadly writ, became a cornerstone of Brazilian foreign policy under the Workers’ Party. Brazilian leaders believed that the Washington Consensus era had constrained the country’s policy autonomy, and that—far from resolving the problems of the Lost Decade—the market-driven prescriptions of that period had fuelled socio-economic inequality and discontent. Deepening ties to other developing countries was seen as a way to diminish dependency and unleash new forms and levels of development (Abdenur, 2014: 9).
Na primeira década do século XXI o Brasil se tornou um dos protagonistas nas ações de cooperação Sul-Sul. As iniciativas brasileiras estavam voltadas para o engajamento da transferência de um conjunto de conhecimento técnicos e de soluções que tiveram impacto no desenvolvimento brasileiro, para serem aplicadas em países com
desafios semelhantes. Os programas desenvolvidos foram de grande auxílio para a expansão nacional, pois mobilizaram setores e parceiros nacionais, como ministérios, secretarias, fundações, centro de pesquisas, universidades, setores privados etc. Nos anos 2000 o Brasil aumentou os recursos para a cooperação Sul-Sul. No ano de 2010, o investimento de 1,6 bilhões de reais foram realocados para a Cooperação Sul-Sul.
Although Brazilian foreign policy had long sought to expand the country’s influence and opportunities abroad, the Workers’ Party-led government openly endorsed the identity of rising power and expanded efforts on a number of fronts. It also made Brazil’s long-standing ambition of securing a permanent seat at the United Nations Security Council (UNSC) into a cornerstone of Lula’s foreign policy. Against this backdrop, South–South development cooperation was viewed as (among other things) a way to mobilise support for Brazil’s bid, although the link was never made explicit by official government discourse. Yet there were other reasons why the government decided to boost relations with other developing countries. Since the 1990s, Brazilian leaders had developed certain scepticism towards the “good governance” paradigm, arguing that this was a thinly veiled way to justify the imposition of political conditionalities that served the interests of donor countries rather than recipient states. Under the Workers’ Party-led government, this critical perspective helped fuel a discourse of respect for national sovereignty and an increasingly oppositional stance towards Northern aid, particularly when accompanied by efforts to set global norms for international development, as in the case of the OECD aid effectiveness agenda. Finally, the 2008 onset of the global economic crisis, whose initial shocks affected advanced economies more than emerging ones, emboldened Brazil’s promotion of a state-centric approach to development and reinforced rising power calls for reform of global governance institutions (Abdenur, 2014: 9-10).
A relação de cooperação Sul-Sul vem num momento que as potências ocidentais estão em baixa, e deixando livre o espaço de ajuda aos países em desenvolvimento. Sendo o Brasil um dos principais Estados a usufruir deste tipo de interação internacional, assim essa seção será dedicada a comparar a relação da política externa brasileira entre os governos petistas, na política regional, o continente africano e a relação com os BRICS.
3.4.1 América do Sul
Desde os anos 1990, o Brasil trabalha em duas linhas quando as relações externas no subcontinente sul-americano. O primeiro era de alinhar com os vizinhos para criar uma relação de liderança na região, a segunda linha é do desenvolvimento do bloco de livre comércio Mercosul. Com o prosseguimento da presidência da república com Lula da Silva, os objetivos regionais permaneceram os mesmos.
Durante o discurso de sua posse o presidente afirmou que a política externa do seu governo seria “orientada por uma perspectiva humanista e será, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional”. Para
tanto, a principal prioridade da política externa do governo Lula seria “a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais democráticos e de justiça social” a partir da revitalização do Mercosul como um projeto político que “repousa em alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforçados” (Oliveira, 2014: 4).
A ascensão dos Partidos dos Trabalhadores no Brasil fazia com que o país optasse por seguir a tendência política regional. Por seguirem tendências políticas semelhantes era compreendido que aconteceria um alinhamento natural com os outros países, e o Brasil poderia sobressair e adotar uma liderança regional. Entretanto, os planos de se tornar a liderança regional foram frustrados pelas contestações das outras lideranças regionais. No governo de Lula, o Brasil conseguiu conquistar mais visibilidades nos debates globais do que nos regionais (Cervo, 2014: 143).
A ascensão de Lula da Silva, contribuiu para a promoção dos diplomatas da linha autonomistas no Itamaraty. Estes buscavam pautas de desenvolvimentos nacional, assim na região a proposta do a política externa da administração Lula buscava uma maior integração, desenvolvimento social da regional e comércio do América do Sul.
The strategy to consolidate the SACN5 was an important ingredient in this
project. Once Lula was elected, Brazilian diplomacy focused more directly on its institutionalization, which was formalized in 2004. At the 1st Meeting of Presidents and Heads of Government of SACN countries in 2005, the group’s agenda gave priority to addressing asymmetries, and also included talks on a broad range of topics, including political dialogue, physical integration, the environment, energy integration, South American financial mechanisms, asymmetries, the promotion of social cohesion, social inclusion and social justice, and telecommunications. This demonstrates the outcome of the broadening of the scope of technical and financial cooperation initiatives with countries from the region (Saraiva, 2010: 160). Um dos esforços para tornar o Brasil em uma liderança no subcontinente, foi através cooperação regional. Um forte indicador da presença do Brasil nos países da região foi por meio da cooperação técnica e financeira. O Brasil passou a financiar o desenvolvimento de infraestrutura na América do Sul, tendo como do BNDES a instituição que emprestava dinheiro para projetos de infraestruturas que eram conduzidas por empresas brasileiras.
During the period the IIRSA has become increasingly important in raising funds for regional infrastructure. Technical cooperation in some sectors is starting to be introduced bilaterally via the countries’ respective Ministries of Education, Science & Technology and Health. These initiatives effectively work as foreign policy tools but rely on the decentralization of their formulators (Idem: 161).
A relação do Brasil com o Mercosul não prosperou no governo de Lula, muito por conta dos impasses com a Argentina de Néstor Kirchner. A busca pela integração do subcontinente e a pela liderança na região, era interpretada como uma ameaça da redução da representatividade argentina. As rusgas com o governo argentino, fizeram que o posicionamento da diplomacia brasileira, diminuíssem a importância do bloco, priorizando um desenvolvimento da cooperação na região.
Politically speaking, Brazilian government investments in South American integration and in pursuing its regional leadership agenda have been one priority in its foreign affairs. This has been received badly by the Argentine government, causing some sectors of the country’s diplomacy close to former President Kirchner to turn to Venezuela in a bid to counterbalance this putative leadership. Meanwhile, it has been hard to discern any clear longer-term objectives for the region in the foreign policy developed first by Néstor Kirchner and then by Cristina Kirchner, which leaves little hope for any bolstering of the alliance (Saraiva, 2010: 164).
Lula não conseguiu posicionar a região com a mesma importância que conseguiu posicionar o Brasil no cenário global, entretanto o panorama apresentado pela administração Lula na América do Sul, em geral é positiva. Confirmando a ação brasileira em prol do desenvolvimento da região, deixando um forte sentimento de autonomia, universalismo e contribuindo com o posicionamento global do Brasil.
A política externa na administração Dilma Rousseff vai manter a lógica e a visão deixada por Luiz Inácio Lula da Silva. Entretanto a postura adotada pela presidente Dilma Rousseff destoa da adotada pelo seu mentor. Nota-se uma redução da presença de Dilma Rousseff, por conta do menor empenho em viajar, a abordagem dos discursos e deixa de ser incisiva na busca da liderança local.
Mas a vontade política demonstrada por Lula de articular visões favoráveis à construção de uma liderança regional não foi mais sustentada. A ascensão de Rousseff esvaziou a dimensão política do comportamento brasileiro frente à região no que diz respeito às ações do Brasil como ator estruturador das instituições regionais e definidor de agendas, embora a UNASUL tenha seguido sendo a referência de atuação brasileira frente a situações de crise. A importância de atores políticos nesses episódios, com particular destaque para as ações de Marco Aurélio Garcia, colocou o Governo brasileiro alinhado com governos de tendência à esquerda, embora abaixo das expectativas dos países vizinhos (Saraiva, 2014: 32).
Dilma Rousseff seguirá com a lógica de Lula da Silva em relação ao bloco Mercosul. O bloco não é prioridade, mas defesa e mantimento do bloco era importante para administrar as relações do país com os vizinhos. As relações bilaterais e as intra-blocos seguiram em curso. Uma das formas que contribuíram na inserção do Brasil, no papel de
liderança na região, foi a relação de cooperação e desenvolvimentos de infraestrutura na região. Com a recessão econômica atingindo o subcontinente, reduziu os investimentos do Brasil na região, e a ação mais acuada do governo na busca de novos parceiros.
O governo de Dilma Rousseff mostrou menos disposição para fazer concessões ao parceiro no campo econômico e os atritos não foram solucionados. Os avanços apontaram para áreas não comerciais e foi-se buscando espaços para a expansão industrial e o desenvolvimento de infraestrutura. O projeto desenvolvimentista brasileiro de alavancar obras de infraestrutura no Brasil e na América do Sul (nesse caso com recursos do Bndes), assim como as empresas brasileiras que começaram a se internacionalizar durante o período de Lula, foi mantido, mas sofreu com a difícil situação econômica e diversas iniciativas não foram concluídas. A conjuntura econômica teve impacto no campo político: a reeleição foi possível, mas depois de uma campanha eleitoral que mobilizou e dividiu o país. (Saraiva, 2014: 26)
As crises políticas vividas pelos vizinhos fizeram com que as diferenças econômicas entre Brasil e Argentina fossem superadas. Era fundamental que ambos países evitassem o crescimento da rivalidade e mantivessem o laço de cooperação. No início do governo Dilma, os três parceiros do Mercosul tiveram que atuar em conjunto para superar a crise política paraguaia, afastando o país do bloco e incorporando a Venezuela como membro definitivo. Já com o começo da crise venezuelana, o Mercosul ficou paralisado, as tentativas de busca por uma solução partiam do UNASUL.
A presidente Dilma Rousseff não aprovava a condução política da Venezuela de Nicolás, já que esta possuía um posicionamento muito claro e intolerante quanto atos antidemocráticos do governo venezuelano de Nicolás Maduro.
A acumulação de fatores, com a menor interação de Dilma Rousseff, os constrangimentos econômicos e políticos reduziu o ímpeto do Brasil na busca pela liderança local, perdendo o apoio destes países para as discussões globais.
3.4.2 África
A relação de interação e cooperação com o continente africano, cresceu de forma colossal, nos anos dos governos petistas. Os países do continente africano era um elemento essencial para a estratégia brasileira de crescimento da autonomia e protagonismo no cenário internacional. A relação com regiões que eram periféricas no pensar da política externa brasileira, passam a crescer muito com o governo de Lula. Como já citado, ao se comparar o número de viagens dos presidentes brasileiros na região, é notável a quantidade superior das viagens internacionais de Lula da Silva na região quando comparada com qualquer outro presidente do Brasil.
Mesmo com a ascensão de Lula, o Brasil não conseguiu sustentar uma relação de liderança na América do Sul, fez com que o Brasil voltasse boa parte de seus recursos e esforços para o continente africano. A cooperação com o continente africano ia além de uma proposta altruísta, a relação mais próxima ao continente africano criou uma gama de investimento brasileiro, favorecendo diversas empresas brasileiras que entraram no investimento de infraestrutura.
In this sense, the new foreign policy adopted by Brazil towards Africa in the beginning of the 21st century is not a re-edition of the past. It’s bolder in order to inhibit international assistencialism, disguised in the most varied forms of old fashioned technical cooperation, so that it will be part of the reconstruction of a logistic and productive infrastructure in Africa. It also encompasses a dimension related to citizenship and acknowledgement: the cooperation programs aiming to combat AIDS, the experiences involving SEBRAE, EMBRAPA’s expertise, among other several companies from Brazil, which have been active in a number of African countries over the last years (Saraiva, 2010: 180).
A relação de cooperação com a África criou uma plataforma de interesses em comum. O acesso mútuo dos produtos agrícolas no mercado do norte, permitiu criar um elo no qual o Brasil representava os interesses das relações africanas nos principais debates internacionais.
Brazilian entrepreneurs began referring to Africa as the “new frontier” for investment. For some companies, however, Africa was anything but novel terrain: Odebrecht and Petrobras, for instance, had infrastructure projects in Angola since the 1970s. Nevertheless, in the 2000s investments and trade between Brazil and Africa also increased; commercial flows surged from US$4 billion in 2000 to US $20 billion in 2010.28 Minerals dominated Brazilian imports from Africa and agricultural commodities made up the majority of exports, with semi and manufactured products, including arms and military equipment, also experiencing a boost. It was against this backdrop that the Brazilian government increasingly mobilised technical cooperation in pursuit of broader foreign policy goals in Africa (Abdenur, 2014: 11).
Durante os governos petistas, distribuição geográfica do fundo de cooperação, refletiam quais eram as prioridades regionais da política externa brasileira, como por exemplo: o continente africano representava a segunda região com mais investimentos só perdendo para a América Latina. Na África os investimentos estavam alocados em sua maioria nos países luso falantes como: Moçambique (11%), São Tomé e Príncipe (6,7%), Guiné-Bissau (5,7%), e Cabo-Verde (3,6%) (Abdenur, 2014: 11). Esta priorização de distribuição não reflete somente as ligações bilaterais históricas, mas também o crescimento da relação com a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), aumentando a influência do Brasil nos países lusos africanos (Idem)
No governo de Dilma Rousseff a cooperação com a África também terá um papel importante. Ela seguirá a mesma política da administração anterior, mas é possível observar um recuo na demanda de novas iniciativas e na não execução das assistências previstas. A redução da cooperação também representa uma queda no campo do comércio e do investimento no continente.
No campo da cooperação com a África, o governo de Rousseff seguiu a política do governo anterior de dedicar-lhe um papel importante, mas com recuo em novas iniciativas e não implementação de assistências previstas. Houve reduções também nos campos do comércio e de investimentos. A prioridade do Governo no que diz respeito à cooperação Sul-Sul definida no princípio do mandato foi a busca de ganhos imediatos para o desenvolvimento em detrimento de iniciativas de ganhos difusos. A legislação brasileira coloca entraves para envio de recursos ao exterior, tirando a agilidade do processo. Com este perfil, em 2011 o orçamento da Agência Brasileira de Cooperação recuou limitando a expansão das ações de cooperação técnica. (Saraiva, 2014: 31)
A redução de recursos para o continente africano fez com que administração de Dilma Rousseff investisse no continente africano através das cúpulas BRICS e IBAS. Além da diminuição de investimento, Dilma também reduziu a quantidade de viagens presidenciais e de funcionários diplomáticos nesse continente. Esse isolamento fez com que Lula criticasse a execução da política externa da administração Rousseff. “E a África Dilminha? Está abandonada...” (Pinheiro, 2014).
3.4.3 BRICS
A primeira década do século XXI, os Estados Unidos entram em guerra contra o terrorismo, contribuindo para a redução da legitimidade estadunidense perante o cenário global. Esta abertura de espaço foi muito positiva para os países emergentes, principalmente para a China, Índia, Brasil e Rússia. O crescimento destes países no cenário global se dava muito pelo tamanho do seu território e pelo potencial da sua economia.
A ascensão do arranjo BRICS propicia um estudo de caso conclusivo e útil sobre como o ocidentocentrismo distorce nossa capacidade de avaliar desenvolvimentos políticos de maneira adequada. De início, os analistas ocidentais tinham o hábito de descrever o BRICS como “um quarteto discrepante”, uma “miscelânea” ou um “arranjo bizarro”. A ideia do BRICS como um bloco, segundo essa narrativa, era profundamente errada; os países-membros do BRICS eram considerados diversos demais para um dia poderem atuar em uníssono. Com a institucionalização do arranjo, alguns especialistas hoje encaram o BRICS como uma ameaça potencial para o domínio ocidental e se limitam meramente a analisar suas reuniões de cúpula presidenciais anuais, embora o bloco seja muito mais que isso.
Na verdade, a história do arranjo BRICS pode ser dividida em três fases. Na primeira (2001-7), a sigla “BRIC” (então ainda sem a África do Sul) significava pouco mais que uma categoria de investimento inventada pela Goldman Sachs. A segunda fase (2008-14) assistiu à emergência do Brics como plataforma política, ainda que de natureza amplamente informal. A transição para a terceira fase começou em 2015, marcada por um processo de institucionalização e pelo lançamento do Novo Banco de Desenvolvimento (Stuenkel, 2018: n.p.).
Quando Jim O’Neill idealizou os BRICs, idealizou que estes Estados seriam essenciais nos debates pelo crescimento econômicos, eles teriam impactos importantes nas políticas fiscais e monetárias. Porém, ele nunca pensou que o termo teria desdobramento políticos (Stuenkel, 2017: 27). O desenvolvimento do termo calhou com a estratégia que Lula da Silva possuía de inserir o Brasil no protagonismo global, através do apoio de países emergentes.
Quando Brasil, Índia e China, haviam recebido o convite para participar como observadores da reunião da cúpula do G8, os líderes destes países demonstraram insatisfação de não poder participar do debate. Dias após a cúpula, os líderes se encontram Brasília, formando a reunião do IBAS (Idem: 23).
A participação do Brasil no grupo político BRICs, só foi possível graças aos esforços da diplomacia brasileira e pelo apoio russo, pois o fato do Brasil estar distante dos debates de segurança da Ásia, fazia com que a China e a Índia questionassem quais seriam as contribuições brasileiras ao grupo (Idem: 27). Apesar do questionamento, o Brasil tornou- se um membro em 2006. E assim ocorreu o primeiro encontro dos BRICs.
No dia 24 de setembro de 2007, às margens da 62ª Assembleia Geral da, foi o Brasil que assumiu a iniciativa. Foi nesse momento que os participantes brasileiros declararam seu interesse em aprofundar o diálogo, propondo que se devia estudar a possibilidade de organizar uma