IV ) GESTION DES RISQUES
4.3 ) LES PRINCIPALES METHODES EXISTANTES
“Considerado culpado até prova em contrário”
No que diz respeito à abordagem dos contornos legislativos, apesar de estes não serem igualmente o objeto de estudo desta tese, procurarei apresentar brevemente o enquadramento que é dado aos refugiados em Portugal, a partir de uma perspetiva cronológica que, por sua vez, reflete também as diretivas políticas internacionais de
M a r i a C r i s t i n a S a n t i n h o 4 7
REFUGIADOS E REQUERENTES DE ASILO EM PORTUGAL
asilo que, sem dúvida, condicionam as políticas públicas sobre os refugiados, quer em Portugal, quer por toda a Europa. À semelhança da legislação que enquadra a área da imigração, também o quadro legal do asilo em Portugal sofreu diversas alterações, sobretudo a partir dos anos 80 do século XX. Em 1980, a Lei n.º 38/80, de 1 de agosto, veio regular o Direito de Asilo e o Estatuto do Refugiado. À época existia apenas uma Comissão Consultiva para os Refugiados. Os pedidos eram apresentados ao SEF, responsável pela instrução dos processos. A competência para decidir sobre os pedidos de asilo cabia ao Ministério da Administração Interna (MAI) e ao Ministério da Justiça (MJ), que solicitava o parecer da referida Comissão. O Conselho Português para os Refugiados (CPR) foi criado apenas em 1991 e de acordo com os seus estatutos, esta é uma Organização Não Governamental para o Desenvolvimento (ONGD), “sem fins lucrativos, independente e pluralista, inspirada numa cultura humanística de tolerância e respeito pela dignidade dos outros povos”.15 A partir de 1998, ano em que o ACNUR
deixa de ter delegação em Portugal, o CPR passa a ser o representante oficial deste organismo, assumindo o apoio jurídico e social aos refugiados e requerentes de asilo. Até ao ano de 2006 existiu também o Comissariado Nacional para os Refugiados (CNR), que estava integrado no Ministério da Administração Interna. Este Comissariado exercia fundamentalmente funções jurídicas, deliberando sobre os pedidos de reapreciação e inadmissibilidade emitidos pelo SEF. Após a extinção deste organismo, estas competências passaram a ser da responsabilidade do próprio SEF. Em 1998, a nova Lei de Asilo (Lei n.º 15/98, de 26 de março) determinou que o CPR a desempenhar igualmente um papel consultivo no procedimento de asilo (em parceria com o SEF), bem como a prestar aconselhamento jurídico direto aos requerentes de asilo ao longo de todo o processo. Todavia, na prática, quando necessário, esse apoio nem sempre é prestado, em particular quando os requerentes de asilo já não residem no Centro de Acolhimento (CAR). Tal pode justificar-se pelo número reduzido dos técnicos que no CPR prestam apoio jurídico, e dos pedidos de apoio avulso por parte dos requerentes de asilo, para resolução de processos pendentes por período indeterminado no SEF (nomeadamente de resolução dos estatutos de residentes por razões humanitárias ou estatutos de refugiado).
Quando Portugal assumiu a Presidência da União Europeia no ano 2000, para além de ter promovido um intenso debate sobre imigrações num sentido mais lato, decidiu também levar a cabo uma conferência subordinada ao tema “Em Direcção a um Sistema Comum Europeu de Asilo” (SEF 2000). A organização desta conferência esteve a cargo do SEF, que como já vimos, possui competência para decidir sobre a
M a r i a C r i s t i n a S a n t i n h o 4 8
aceitação dos pedidos de asilo e proceder à instrução dos processos de concessão.16
A escolha desta temática foi determinada em particular pelos acordos de Tempere, de 1999, que tiveram como objetivo, resumidamente, desenvolver medidas no sentido de criar um sistema comum europeu de asilo, baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra. Na prática, e na minha perspetiva, estas medidas visaram sobretudo proteger as fronteiras comunitárias da União Europeia, através do controlo e da restrição da entrada de uma imigração já não desejada.17 Esta situação veio a agravar-se ainda mais um ano depois, após os
atentados de 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos da América. Após estes acontecimentos, generalizou-se ainda mais o princípio da desconfiança em relação à ideia de que muitos dos pedidos de asilo seriam falsos pedidos, ou seja, não teriam como justificação a necessidade de proteção motivada por perseguições e conflitos, mas sim por razões económicas: a procura de melhores condições de vida. Para os requerentes de asilo, estas medidas vieram a afetar gravemente o seu acesso aos países europeus, e na prática tiveram como consequência a “invenção” de uma outra figura jurídica: a de “residentes temporários com autorização de residência por
razões humanitárias”, com o cada vez menor número de concessões de “estatutos de refugiados”, como se pode observar nos quadros anteriores.
Da referida conferência de 2000, destaco o discurso do Ministro da Administração Interna, à data Fernando Gomes, que, sem ter em devida conta o número residual de requerentes de asilo em Portugal (e em geral na União Europeia, tendo em consideração que o maior número de refugiados se encontra nos países africanos e asiáticos e não na Europa),18 afirmou o seguinte: “O elevado número de requerentes
16 “O SEF tem como missão o controlo da circulação de pessoas nas fronteiras, a entrada, permanên- cia e atividades de estrangeiros em território nacional, prevenir e reprimir a criminalidade relacionada com a imigração ilegal e o tráfico de pessoas e a instrução dos processos de concessão dos estatutos de luso-brasileiro de igualdade e de refugiados” (SEF 2006: 66, sublinhado no original).
17 Não desejada, no sentido em que a imigração para os países industrializados só foi estimulada no período em que se tornava necessário dar resposta a um sistema económico em expansão, ou seja: aceitou-se a mobilidade de pessoas quando existia necessidade de aumentar a produção através do aumento da força de trabalho, que escasseava na Europa. A partir do momento em que esta força de trabalho deixou de ser necessária, o sistema capitalista privilegiou a movimentação de bens e capitais, em detrimento da movimentação de pessoas. Nos dias de hoje, o significado de globalização pertence muito mais à esfera económica que à esfera social, com a consequente movimentação de pessoas: daí que o capital pretenda manter o fluxo de capitais, e não o de migrantes.
18 De acordo com uma informação registada no site do CPR, no final de 2004, o número total de refu- giados e requerentes de asilo distribuía-se do seguinte modo: 3.527.462 (36%) na Ásia, 3.230.718 (32%) em África, 2.337.616 (23%) na Europa e 979.795 nos outros continentes. Estes números não incluem os refugiados palestinianos em países do Médio Oriente (4 milhões), pelo que, caso fossem considerados, o total da Europa representaria apenas 16% (in “Dossier Fortaleza Europeia”, CRP, http://www.refugia- dos.net/fort_europ/ index2.html).
M a r i a C r i s t i n a S a n t i n h o 4 9
REFUGIADOS E REQUERENTES DE ASILO EM PORTUGAL
de asilo e pessoas deslocadas, a distinção cada vez mais impercetível entre os refugiados na aceção da Convenção de Genebra e as pessoas que, por motivo de confl itos armados, guerras civis ou graves violações dos direitos humanos, fogem dos seus países de origem, aos quais se junta ainda um elevado número de imigrantes económicos, torna cada vez
mais difícil encontrar as soluções adequadas e efetivas para as situações, de diferente natureza, em que é exigida a concessão de proteção internacional. Poderá o sistema comum europeu de asilo, baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra, ser um passo decisivo para a União Europeia alcançar respostas certas e efetivas aos desafi os que tais situações lhe colocam?” (SEF 2001: 7, sublinhado meu).
Gráfi co 2 – Número total de refugiados e requerentes de asilo na Europa, 1995-2004