Les moyens d’une politique scolaire d’État ?

Pour l’ensemble de la période étudiée, l’État n’envisage pas de pourvoir seul au inan-cement d’une politique scolaire d’enseignement secondaire et son intervention inancière survient une fois le processus de transformation achevé. Le ministère de l’Instruction publique participe au inancement des nouveaux lycées de la même façon que pour les autres lycées. Il verse une subvention pour les frais ixes et ouvre des bourses entretenues par l’État. Il ne peut toutefois autoriser l’érection d’un lycée sans que des crédits soient disponibles. Or, les discussions budgétaires à l’Assemblée révèlent les tensions existantes autour de l’attribution de moyens pour les procédures de transformation. Les modalités d’obtention de crédits supplémentaires par le ministère conditionnent donc la politique du ministère en faveur des demandes de transformation. L’administration centrale dis-pose de plusieurs moyens pour soutenir inancièrement les lycées. Sont étudiés ici ceux qui sont directement associés à la politique de transformation : l’érection d’un nouveau lycée suppose l’augmentation des crédits afectés aux subventions pour les dépenses ixes des lycées ainsi que ceux dédiés aux bourses nationales.

Le soutien par une subvention directe

La subvention accordée par l’État aux nouveaux lycées revêt une importance singu-lière, notamment du point de vue des villes : elle constitue l’une des principales diférences entre collèges et lycées, et représente un point central dans les motivations des demandes de transformation. Les crédits pour les futurs lycées doivent igurer au budget du mi-nistère de l’Instruction publique, budget discuté et voté par les Chambres. Les débats parlementaires permettent à la fois de saisir les modalités d’ouverture de nouveaux cré-dits et les teneurs des arguments avancés en faveur ou contre cette politique. Ils permettent de déinir deux périodes distinctes dans le inancement des transformations, entre un sys-tème d’allocations dédiées et discutées par l’Assemblée et une gestion plus centralisée de la ventilation de la somme totale accordée aux lycées. Les années 1850 constituent, de nouveau, un point de basculement. Ce n’est toutefois pas la loi Falloux qui marque une inlexion mais à la fois l’instabilité ministérielle et la réforme du régime de inancement des lycées opérée par Fortoul. Avant cette inlexion, à partir des années 1830, l’ouverture de nouveaux établissements doit être précédée de l’inscription au budget du ministère de

l’Instruction publique d’un crédit supplémentaire. Il apparaît en efet nécessaire pour le ministère de pouvoir garantir la possibilité donnée à un établissement d’être érigé en lycée une fois que le décret de transformation est paru. Inversement, une fois la ligne budgétaire ouverte assignée à un établissement, il faut que le conseil municipal concerné puisse satis-faire rapidement à l’ensemble des démarches que nécessite la procédure. La désignation du bénéiciaire de la somme préparée pour une transformation intervient donc dans les derniers instants de la démarche, les négociations entre une ville et le ministère sur les conditions matérielles de la transformation d’un collège en lycée sont menées en amont de l’attribution d’une somme au futur lycée.

En ce qui concerne les modalités d’ouverture et d’afectation d’un crédit supplémen-taire dans les années 1830, elles résultent principalement de situations particulières à telle ou telle demande. En lien avec l’absence d’un rythme déini pour les transformations, une procédure d’attribution de crédits liée à une politique de transformation ne semble pas être établie : les crédits accordés pour les érections des lycées de Tours, du Puy, d’Auch et de Saint-Étienne136 le sont par le ministère, sans consultation en amont des Chambres. Les décrets d’érection pris s’expliquent par des contextes extraordinaires137. Dans le cas du lycée de La Roche-sur-Yon, le rapport de la commission chargée d’examiner le budget demandé par le ministère de l’Instruction publique, pour l’année 1839, note que la trans-formation permet à l’établissement de conforter la mission qui lui était assignée, mais souhaite que la mesure ne se reproduise pas138. Les rapports des commissions des inances de l’Assemblée sur le budget du ministère reprochent ainsi au ministre de s’arroger le droit d’autoriser des érections de lycée sans accord de la Chambre. Dans le rapport sur le budget de l’Instruction publique pour l’exercice 1835, il est demandé à ce que :

[Le] gouvernement ne traite plus de pareilles conversions avec aucune ville. L’organisation des collèges royaux se trouvera dans la loi générale attendue par tous et vivement réclamée par nous pour nos successeurs, puisque toutes

136Le cas de la promulgation du décret d’érection du collège de Bastia — qui date d’août 1838, donc dans la période ici considérée — est à mettre à part dans la mesure où il ne reçoit pas une application immédiatement, ce qui entraîne le report de la question de la subvention supplémentaire à l’année 1842. 137Dans le cas du Puy, la Chambre explique que comme toutes les autres autorisations ont été données — notamment celles d’emprunter — il appartient à la Chambre de voter le crédit supplémentaire. Pour Auch, le rapport dénonce la création d’une situation intermédiaire — l’établissement a le titre de lycée mais la ville continue de le subventionner — qui constituerait « une sorte de candidature pour arriver à prendre rang parmi les collèges royaux effectifs » et parle « d’anomalie ». Rapport fait au nom de la commission des Finances sur le budget du ministère de l’Instruction publique pour l’exercice 1835 par Jean-Landry Gillon, député de la Meuse. Annexes à la séance de la Chambre des députés du lundi 28 avril 1834.

138« L’ordonnance du roi, du 5 du mois courant, a érigé en collège royal l’école de Bourbon-Vendée. Fondé en 1804, cet établissement avait pour destination, écrite dans le décret consulaire lui-même, d’aider à réparer les malheurs de la guerre civile. Ainsi était assurée l’éducation, presque gratuite, à 75 enfants choisis parmi les familles qui avaient le plus soufert dans ces discordes sanguinaires. En devenant le 43e collège royal, l’école gagnera de nouveaux moyens de satisfaire à sa destination, qu’on pourrait dire pieuse ; déjà il a reçu dix boursiers nouveaux. Il y a convenance à s’abstenir de créer d’autres collèges royaux, tout le temps que la loi organique de l’enseignement secondaire manquera. » Rapport fait au nom de la commission chargée de l’examen du projet de budget pour l’exercice 1839, par Jean-Landry Gillon,

nos sollicitations, pour nous-mêmes, ont été inutiles. D’ici là, aucun motif d’urgence ne serait acceptable pour excuser une mesure analogue à celle dont le collège du Puy a été l’objet. Le bienfait d’une subvention annuelle, tirée du Trésor national, ne saurait s’obtenir pour un établissement d’instruction publique, qu’avec la démonstration acquise de l’utilité dont il sera pour le pays ; le moyen employé pour le collège du Puy ôte à peu près la possibilité aux Chambres de se livrer avec proit à tout examen de la question139.

Le désaccord porte sur une question de compétence, les députés veulent pouvoir se pro-noncer sur l’opportunité des transformations de collèges en lycées et pas seulement sur leur inancement. De cette façon, ils souhaitent être consultés sur la nécessité ou non d’ouvrir un nouvel établissement et sur le choix des villes. Les députés demandent donc à intervenir dans la déinition de la politique scolaire, ce qui semble peu entrer dans les vues du ministère. En efet, l’accord donné par la Chambre n’est pas conçu par le minis-tère comme étant la dernière étape de la transformation. Il ne renonce pas à pouvoir de nouveau statuer sur les conditions de l’érection décidée devant les Chambres, s’autorisant à évaluer de nouveau le choix de la ville à laquelle est afectée la somme, pourtant établi avec les députés. Ainsi, alors que la somme disponible sur le budget de l’Instruction pu-blique a été accordée pour la transformation du collège de Saint-Étienne par les Chambres en juin 1839, une note d’août, adressée au Conseil royal, à propos de la demande de cette ville précise que « [l]a ville de Saint-Étienne ayant sollicité l’érection de son Collège com-munal en Collège royal, Monsieur le Ministre a paru disposé à appliquer à cette ville le crédit de 25 000 francs qui a été alloué au budget 1840 pour l’entretien d’un nouveau Collège royal »140. La décision de juin n’est pas mentionnée. Le ministère indique par ce biais qu’il reste maître de la procédure de transformation malgré les souhaits des députés. Du point de vue du ministre, l’accord avec la ville sur les conditions d’érection du futur établissement prime et doit être validé avant que la destination du crédit ne puisse être rendue déinitive, même si un avis a déjà été pris sur ce point devant les Chambres.

Une procédure plus normalisée est mise en place à partir de l’année 1840, épousant la chronologie du rythme des transformations souhaité par le ministre. Dans son budget prévisionnel, de 1840 à 1846, le ministère de l’Instruction publique demande à pouvoir inancer deux érections de collèges en lycées par an. Pour les exercices de 1841 et 1842, la demande du ministère ne paraît pas encore s’inscrire dans une progression déterminée en amont141, mais les prises de parole lors de la discussion sur le projet de budget pour 1843

139Rapport fait au nom de la commission des Finances sur le budget du ministère de l’Instruction publique pour l’exercice 1835 par Jean-Landry Gillon, député de la Meuse. Annexes à la séance de la Chambre des députés du lundi 28 avril 1834.

140Note pour le Conseil royal datée du 22 août 1839, AN, F/17/8023.

141Pour l’exercice 1841, le rapport sur le projet de budget note que « [l]e budget de 1841 nous demande les fonds nécessaires à deux créations nouvelles » (Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1841, par M. Ducos,Le Moniteur universel, supplément A au numéro du jeudi 21 mai 1840). Lors de l’examen du projet de budget pour 1842, la commission « donn[e] son approbation à l’établissement de deux collèges nouveaux » (Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1842, par M. Lacave-Laplagne, Le Moniteur universel,

suggèrent l’instauration d’un rythme régulier de deux transformations par an142, conirmée par le rapport de la commission sur le projet de budget pour l’exercice 1844 :

La proposition nouvelle qui ressort [du chapitre sur l’instruction secondaire], c’est la création de deux nouveaux collèges royaux […]. La chambre aura remarqué que c’est le contingent annuel demandé par M. le ministre de l’ins-truction publique143.

En outre, il est établi que le choix des établissements bénéiciaires est efectué par le mi-nistre à l’issue du vote et non en amont, parmi des villes qui ont déjà entamé des démarches auprès de l’administration centrale144. Se met donc en place une procédure codiiée visant à développer progressivement le réseau des lycées. Les considérations convoquées lors du vote du budget sont établies en lien avec la politique du ministère : les possibilités li-mitées de inancement ne sont plus, dès lors, à considérer comme une restriction à une politique pourtant souhaitée par l’administration centrale. Les érections de nouveaux ly-cées doivent se faire progressivement, pour préparer le réseau d’établissements publics aux conséquences de la liberté de l’enseignement, sans mettre en péril l’équilibre budgétaire du ministère ou de chaque établissement.

Les modiications peu à peu apportées à l’attribution de crédits pour les transforma-tions attestent également de l’instauration d’une procédure qui fait l’objet de discussions et concertations. Lors du rapport sur le projet de budget pour l’exercice 1844, la commis-sion suggère de n’attribuer la subvention pour les nouveaux lycées que pour six mois pour leur première année d’existence, prenant en considération le délai entre le décret d’érec-tion et l’ouverture du nouvel établissement, ainsi que les retards constatés par le passé145. Cette adaptation au temps d’appropriation et à l’année scolaire permet de libérer une

par-supplément A au numéro du samedi 24 avril 1841). Il n’est pas fait mention, dans ces deux cas, d’un cadre plus systématique qui expliquerait le choix de deux transformations.

142Pour saisir le ministère de l’Instruction publique de la question du sort des collèges communaux, le député de la Plesse mentionne que les lycées — alors collèges royaux — « reçoivent chaque année de nouveaux accroissements par la création de deux collèges nouveaux ». Discussion générale du projet de budget pour l’exercice 1843, chapitre VIII Instruction secondaire,Le Moniteur universel, 17 mai 1842.

143Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1844, par M. Bignon,Le Moniteur universel, supplément A au numéro du mercredi 31 mai 1843.

144Les rapports sur les projets de budget pour les exercices 1841, 1842 et 1846 dressent une liste de villes candidates (Le Moniteur universel, supplément A au numéro du 21 mai 1840, supplément A au numéro du 24 avril 1841 et supplément A au numéro du 21 mai 1845). Pour le projet de budget pour l’exercice 1845, le rapport précise que « Un assez grand nombre de villes sont en instance ; ce sont, pour la plupart, des villes importantes, centres de populations nombreuses et ofrant aux collèges des chances de succès ; le choix doit en être laissé à l’appréciation du ministre, qui d’ailleurs a déterminé les obligations auxquelles les villes doivent préalablement se soumettre » (Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1845, par M. Bignon,Le Moniteur universel, supplément A au numéro du 7 juin 1844).

145« La commission s’est demandée, si l’accomplissement des engagements des villes permettrait de fonder les deux collèges au commencement de 1844. Elle ne l’a pas pensé, et en s’instruisant du passé, c’est-à-dire en s’éclairant par les faits analogues, au sujet des créations antérieures, elle a pensé que l’allocation pour six mois devrait suire ». Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1844, par M. Bignon,Le Moniteur universel, supplément A au numéro

tie du budget demandé par le ministère et, conséquemment, de réduire temporairement l’augmentation sollicitée. Un nouvel ajustement est demandé pour le budget de 1846 pour se conformer davantage au début de l’année scolaire, les crédits étant désormais votés pour trois mois et non plus pour six146. Malgré l’accord sur l’opportunité d’augmenter le nombre de lycées, ces modiications rappellent néanmoins les contraintes budgétaires qui entourent la politique du ministère et il semble qu’au cours de la deuxième moitié de la décennie 1840 est opérée une pression plus forte sur les choix budgétaires. Le rythme des transformations est ainsi ralenti à partir du projet de budget pour l’exercice 1847 puisque le ministre ne propose plus qu’une seule transformation de collège en lycée. Cette diminution est actée dès l’année suivante :

[L]a chambre a voté, au budget de 1847, la création d’un nouveau collège royal et les moyens de l’entretenir pendant les quatre derniers mois de cette année. […] M. le ministre vous propose, en outre, d’ajouter un nouveau collège royal à ceux qui sont déjà fondés, ce qui porterait le nombre à 56147.

Aucune précision n’est apportée qui viendrait expliquer la diminution du nombre de trans-formations.

Cette fragilité du inancement des nouveaux lycées est conirmée dans les années qui suivent par les discussions à l’Assemblée. Si le rythme des transformations avait pu être discuté par certains députés auparavant, certains proposent, en 1850, de supprimer toute subvention aux lycées. Ces établissements doivent selon ces députés pouvoir faire face à leurs dépenses moyennant une adaptation des prix de pensions148. L’amendement est fortement critiqué par certains et n’est pas voté. Il illustre néanmoins une tension dans les rapports de force entre le ministère et les Chambres. Le blâme adressé par la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1852 au ministère de l’Instruction publique conirme le changement dans les relations entre les deux organes de pouvoir. Il est reproché au ministère d’avoir de nouveau dérogé au fonctionnement de l’attribution de crédits pour l’érection en lycée du collège du Mans149. Ainsi, la procédure d’arbitrage

146Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1846, par M. Bignon,Le Moniteur universel, supplément A au numéro du 21 mai 1845.

147Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet de budget pour l’exercice 1848, par M. Bignon,Le Moniteur universel, supplément A au numéro du 30 mai 1847.

148Cet amendement est proposé et défendu par le représentant des Ardennes, Louis-Mortimer Ternaux. Il argumente que la subvention aux établissements équivaut à une subvention indirecte aux familles les plus aisées, celles qui ne sont pas bénéiciaires des bourses. Il propose donc une augmentation des frais de pensions qui viendrait se substituer aux sommes versées par l’État. Discussion sur le projet de budget pour l’exercice 1851, séance du 1eravril 1850.

149« Le chap. XV, relatif aux lycées et collèges communaux, a soulevé au sein de la commission une question qui n’est pas sans importance. Le collège de la ville du Mans a été érigé en lycée, sans qu’aucune demande préalable de crédit ait appelé l’Assemblée à statuer sur une création qui allait naturellement engager l’avenir, et c’est avec des fonds provenant de vacances de bourses nationales que la dépense mise à la charge de l’État a été acquittée. Un oubli si marqué des règles inancières ne serait admissible que sous l’empire de circonstances de force majeure, et votre commission, gardienne de ces règles, n’a pu donner son approbation. Quels que puissent être les titres de la ville du Mans à la possession d’un lycée, quelques motifs que l’administration ait pu avoir pour agir avec promptitude, rien, dans les faits dont la

inancier mise en place sous la monarchie de Juillet ne survit pas à l’instabilité ministérielle des années 1848 à 1852.

La promulgation du Second Empire ouvre une troisième période concernant l’attribu-tion de crédits pour les transformal’attribu-tions de collèges en lycées. Le rythme des transforma-tions s’intensiie, plusieurs décrets sont promulgués simultanément150. Or, les Chambres continuent de voter les subventions nécessaires mais ces demandes font l’objet de peu de discussions. En efet, jusqu’aux années 1860, le corps législatif devient essentiellement une chambre d’enregistrement des lois du gouvernement151. Les autorisations de transforma-tion semblent déconnectées des arbitrages budgétaires : les rapports ou discussions sur le projet de budget du ministère de l’Instruction publique pour les exercices 1853 et 1854 ne portent pas mention des décrets de transformation à venir. Cette absence se reproduit également pour les exercices 1854 et 1855, alors même que les subventions aux nouveaux lycées décrétés devraient être enregistrées. Les notes préliminaires des projets de budget, expliquant les augmentations demandées, rappellent cependant la hausse du nombre de lycées, sans que cette dépense ne fasse l’objet d’un traitement spéciique152. Au-delà des modiications apportées par le nouveau régime aux attributions de chacun des acteurs concernés par la politique scolaire, le contexte de réforme inancière des lycées peut égale-ment contribuer à expliquer cette inlexion. La réforme introduite par Hippolyte Fortoul en avril 1853 vise à une meilleure adéquation entre les tarifs des lycées et leur fréquen-tation153. Cette réforme a pour conséquence une baisse de la subvention ixe attribuée à chaque lycée et nécessaire à l’équilibre de leurs comptes : la marge ainsi créée permet de compléter le réseau des lycées par des créations sans augmenter le budget global du ministère de l’Instruction publique154.

Prise indépendamment, chaque transformation de collège en lycée nécessite de mettre à disposition une somme du budget global du ministère pour la subvention aux dépenses ixes. Si ces crédits sont dégagés pour chaque cas sous la monarchie de Juillet, la période