Lecture en économie institutionnelle du transfert des tâches 140

La description des tâches a révélé certains enseignements dont les plus problématiques, regroupés en cinq catégories, sont évoqués ci-dessous :

Désagrégation des domaines de compétence et classification fonctionnelle

Dans une logique de décentralisation des fonctions, le découpage en dix domaines est trop large. En effet, chacun des dix domaines est en fait une offre globale de biens et services collectifs dont il est nécessaire de désagréger en de tâches plus homogènes permettant d’identifier clairement l’offre et la fonction de production. En d’autres termes, il aurait fallu faire une classification fonctionnelle des tâches attribuées aux collectivités territoriales ce qui n’est pas le cas. Mais, en matière de classification fonctionnelle il n’existe pas de modèle- idéal. En revanche, des "best practices" peuvent utilement constituer des références. Dans cette perspective, une classification fonctionnelle à trois niveaux74 telle qu’illustrée ci-après peut être retenue.

Figure 3.1 : Illustration générale d’une classification fonctionnelle de compétence F F F Domaine Tâche Subdivision de tâche 74

Comme il résulte de l’illustration précédente, le premier F est large et englobe plusieurs tâches dévolues de telle sorte qu’il est difficile d’appréhender précisément l’offre et la fonction de production propres à chaque subdivision de tâche. De ce point de vue, le découpage que laisse entrevoir l’énumération du tableau 3.4 n’est pas satisfaisant.

Pour illustrer plus concrètement cette proposition de classification fonctionnelle le domaine 1 du tableau « aménagement du territoire, gestion du domaine foncier, aménagement urbain » peut servir d’exemple. Ce domaine peut être divisé en des fonctions plus homogènes, par exemple, « aménagement urbain », « gestion foncière », et « aménagement urbain ». Et chacune de ces tâches pourrait à son tour être subdivisée en d’unités de tâches plus cohérentes. Ainsi, la tâche « aménagement urbain » attribuée à la commune urbaine pourrait être scindée en d’unités de prestations distinctes ainsi qu’il résulte de la figure 3.2 ci-dessous. Il convient de noter que la classification fonctionnelle des tâches devra, idéalement, être en cohérence avec la nomenclature budgétaire75, tout au moins, en sa partie dépense. En effet, la cohérence de ces deux classifications est l’un des meilleurs instruments de transparence dans la gestion administrative et budgétaire des tâches attribuées aux collectivités territoriales. En plus, une telle classification est un excellent instrument de pilotage pour les décideurs locaux.

Figure 3.2 : Illustration d’une classification fonctionnelle de tâche

F Aménagement du territoire, gestion du domaine foncier et aménagement urbain

FF« Aménagement du territoire » FF« Gestion du domaine foncier » FF« Aménagement urbain »

FFF« Avis sur le Schéma d’aménagement » FFF« Construction de caniveaux »

FFF « Entretien caniveaux » FFF………

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Ainsi qu’il sera évoqué plus en détail au chapitre 4 suivant, la nomenclature budgétaire des collectivités territoriales ne repose pas sur une classification fonctionnelle. En effet, les dépenses des sections de fonctionnement et d’investissement sont présentées par « chapitres, articles et paragraphes selon leur nature et leur destination » (art. 2 du décret 2007-069/ PRES/PM/MFB/MATD du 09 février 2007 relatif à la nomenclature budgétaire des CT).

Incohérences dans l’énumération de certaines tâches par domaine Il existe un problème de cohérence des tâches telles qu’elles ont été énumérées ce qui est en

fait la conséquence de l’observation précédente. En effet, à chacun des domaines de la première colonne de gauche du tableau 3.4 devrait correspondre horizontalement des tâches locales ordonnées de nature identique. Il n’en est pas toujours ainsi pour les mêmes raisons que ci-dessus. Pourtant, une telle mise en cohérence permettrait de mettre en évidence sous chaque collectivité territoriale les tâches exclusives, mais aussi, de percevoir du même coup les tâches partagées entre régions, communes urbaines et communes rurales. Par exemple, la mise en œuvre des tâches B14 et C16 (« initiative et soutien au ramassage scolaire ») du tableau met en jeu des fonctions de production qui ne sont pas du tout en cohérence avec le domaine 1 qui est relatif à l’aménagement du territoire, à la gestion foncière et à l’aménagement urbain. En effet, le ramassage scolaire est un facteur de production de l’enseignement et devait de ce fait figurer sous le domaine 5.

Imprécisions d’intitulés de certaines tâches

Les intitulés de certaines tâches sont imprécis et équivoques ce qui peut être source de confusions. Exemples : les intitulés des tâches B13 et C15. En effet, l’intitulé de la tâche B13 « initiative et soutien au transport en commun » peut être entendu sous plusieurs angles. Il pourrait signifier que la collectivité est non seulement responsable de l’offre de transport en commun, mais aussi, qu’elle devra assurer la gestion de la fonction de production ou créer un environnement favorable permettant à l’économie privée d’assure la production. Pourtant, la formulation de l’intitulé ne permet pas d’appréhender les différentes possibilités de mise en œuvre de la production de la tâche. Dans le même sens, l’emploi de certaines expressions ne permet pas de se faire une idée exacte, ni sur la substance de la tâche attribuée, ni sur la responsabilité attribuée à la collectivité territoriale concernée. Exemples : A7 « participation

à la protection des cours d’eau » ; B25 « participation à la protection et à la gestion des ressources fauniques des forêts protégées » ; C18 « participation à la protection et à la gestion des eaux souterraines, de surface et des ressources halieutiques ». Comme ces

intitulés le montrent il est difficile de savoir à quoi correspond exactement l’expression « participation » dans ces trois intitulés. S’agit-il de « participation » à la décision sur l’offre, à la gestion de la fonction de production ou s’agit-il d’une participation financière ? Selon la réponse donnée à chacune de ces trois questions, les implications en termes de responsabilités des collectivités territoriales attributaires ne sont pas les mêmes. Du reste, il est évident que si

le terme « participation » implique une participation financière, ces trois intitulés ne devraient pas figurer dans le transfert des tâches mais plutôt sous transfert des ressources. On pourrait faire les mêmes observations relativement aux termes, "initiative et soutien" au ramassage scolaire, évoqués précédemment. Enfin, il est à se demander si un simple « avis » peut être considéré comme une tâche dévolue. Par exemple, les tâches A1 « avis sur SRA/SDAU ; B1 « avis sur le SDAU » et C1 « avis sur SAEDH » ne seraient-elles pas de simples procédures administratives ? Dans tous les cas, il est impossible, à partir de ces intitulés, d’appréhender des offres et des fonctions de production de tâches précises.

Confusions entre des transferts de tâches et des transferts financiers

En effet, on peut observer que certaines compétences répertoriées dans le tableau 3.4 ne peuvent être raisonnablement que des transferts financiers et non des transferts de tâches. Il en est ainsi, à titre d’exemples, des tâches A16, 23, 24, 25 de la région. En ce qui concerne, par exemple, la tâche « participation à la construction et à la gestion des établissements

secondaires »(A25), étant donné que l’acquisition, la construction, et la gestion des

établissements sont de la compétence exclusive de la commune urbaine (cf. tâche B38), la « participation » dont il est question ici ne peut qu’être qu’une participation aux coûts ce qui implique des transferts financiers de la région vers la commune urbaine. En conséquence, une telle compétence devrait figurer au niveau des transferts financiers entre la région et la commune urbaine. Toutefois, il convient de signaler que la loi ne prévoit pas explicitement des transferts financiers entre les collectivités territoriales.

Superposition de tâches

La superposition de certaines tâches des communes urbaines à statut particulier pose un problème de logique et peut conséquemment poser un problème ultérieur de responsabilité. Les tâches "entretien des caniveaux" (B12) et "gestion des espaces verts" (B19) qui sont en même temps attribuées à la commune urbaine à statut particulier et aux arrondissements peuvent être citées en exemple. En effet, - et il s’agit du problème de logique- étant donné que les territoires institutionnels des arrondissements d’une commune urbaine à statut particulier donnée épuisent le territoire institutionnel (y compris les caniveaux et espaces verts) de ladite commune, on peut se demander comment les uns et l’autre peuvent être en même temps attributaires de ces tâches76. La conséquence qui peut résulter de cette superposition est qu’en

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Il faut signaler qu’un projet de loi de révision du CGCT est en cours d’adoption (Cf. CR-CM du 30/09/2009). L’une des innovations devra, en principe, consister en une meilleure clarification des tâches attribuées,

cas de dysfonctionnements dans la gestion des espaces verts et/ou dans l’entretien des caniveaux, les citoyens auront de la peine à savoir qui, de la commune et de l’arrondissement, est responsable desdits dysfonctionnements.