LEADER : l’histoire improbable d’une construction territoriale

L’étude du programme LEADER Chambaran va nous entraîner dans une histoire étonnante où le territoire n’est jamais vraiment là où on l’attend. En ce sens, elle nous permettra d’explorer le déploiement du politique dans des espaces où les constructions territoriales sont multiples, complexes et mouvantes. L’espace des Chambaran offre donc un terrain de choix pour observer comment les territoires de projet s’insèrent dans des situations assez éloignées de l’idéal type du « territoire » identitaire.

Nous allons dans un premier temps examiner les motivations qui ont prévalu à l’origine du programme afin de comprendre la logique du périmètre (a). Puis nous chercherons à mettre en évidence la stratégie de développement qui s’y est développée (b). Nous constaterons ensuite les effets politiques engendrés (c). Enfin, nous observerons la situation actuelle et l’évolution des stratégies territoriales (d).

a) Une coalition de moyens pour construire des territoires distincts

Au premier abord, la logique du périmètre du programme LEADER des Chambaran est évidente : il s’agit grosso modo des limites du massif. Cependant, nous avons vu que celui-ci ne structure ni les dynamiques socio-économiques - sauf partiellement les systèmes d’exploitation agricole -, ni les systèmes d’acteurs sauf l’association Massif de Chambaran qui, comme on le verra, est justement un produit (inattendu) du programme. En somme, l’évidence topographique ne nous permet pas de faire l’économie de l’analyse de la construction sociale qu’elle recouvre.

Il faut pour cela rappeler que la première candidature, celle de LEADER II, eut lieu au milieu des années 90. L’élaboration du dossier s’est faite en 1996/1997 et peut être décrite comme la rencontre de deux pôles d’initiatives politiques : le Pays Sud-Grésivaudan émerge au même moment que les CC de Romans et Saint Donat. De part et d’autre, LEADER a été perçu comme une opportunité de moyens au moment où la structuration intercommunale était en pleine effervescence. Côté isérois, pour Robert Pinet qui se considère comme « pratiquement à l’initiative du premier programme LEADER », il fallait trouver les moyens financiers pour construire le Pays Sud-Grésivaudan. Fidèle à sa la résolution farouche « d’organiser le territoire », il saisit le dossier LEADER de manière assez volontariste : « je me suis servi du Sud-Grésivaudan parce que si j’étais allé demander l’avis de tout le monde on n’y serait peut-être pas arrivé ! » cède-t-il. Côté drômois, l’information sur les opportunités offertes par

le programme LEADER est arrivée par le Conseil général. La personne chargée de suivre les politiques européennes a réuni l’ensemble des bénéficiaires potentiels pour imaginer un LEADER départemental entre la Drôme des Collines, le Diois et les Baronnies plus au sud. Mais cette idée a très vite été abandonnée tant à cause du peu de liens qui existent entre ces espaces qu’en raison de l’irrecevabilité de la proposition vis-à-vis des critères européens. Il fallait que chacun monte un dossier propre. Ainsi la Drôme des Collines a dû faire face à la nécessité « de trouver un territoire pertinent qui puisse être éligible à l’Europe » selon les termes de Patrick Barthelon directeur de la CC du Pays de Romans. Partir seul « n’aurait pas été recevable » à son avis, notamment à cause de l’interprétation que le SGAR (qui était chargé d’instruire les dossiers de sélection des GAL) faisait de la cohérence territoriale requise dans le règlement européen.

En fait, ce problème se posait également au Sud-Grésivaudan qui devait s’associer à d’autres « territoires » pour espérer proposer une candidature recevable. Parmi les diverses possibilités, c’est la réunion de la Drôme et l’Isère autour du massif des Chambaran qui a été engagée. La situation était la suivante : il y avait deux pôles – le Sud Grésivaudan et la Drôme des Collines – et un relais : la CC de Roybon. La proposition côté Drômois était portée essentiellement par les techniciens des CC de Romans et de Saint Donat avec l’appui de leur Président. Conscients de la nécessité de passer la frontière départementale pour construire un dossier éligible, ils ont contacté la CC de Roybon, où s’est tenue la première réunion bi-départementale. L’extension de l’initiative drômoise vers le canton de Roybon respectait strictement la logique de massif puisque ce dernier en constitue le cœur. Celui-ci fit très rapidement le relais avec le Sud-Grésivaudan où se manifestait également la volonté de se porter candidat. Or, deux candidatures juxtaposées auraient là encore été rejetées par le SGAR. C’est en tout cas ce que les acteurs locaux comprenaient des signaux régionaux. Pour Nello Véricel, ancien animateur de LEADER II, « on (Drôme et Isère) les a poussé à s’associer. Vu de la région, on regarde le territoire avec une lecture selon laquelle les territoires doivent avoir une masse critique. Chez les décideurs régionaux, ça c’est vraiment un travers dans lequel ils tombent ».

A ce stade, le cercle des acteurs concernés par la candidature LEADER était très restreint, comme le reconnaît Gérard Chaumontet (CC du Pays de Romans) : « à cette époque là, c’était quand même une réflexion qui était "élus et techniciens" des CC ». Effectivement, les techniciens des trois CC ont assumés l’essentiel de la rédaction du dossier, tandis que le portage politique a été le fait des présidents de CC, en particulier Gérard Chaumontet, côté

Drômois, et par Robert Pinet, côté isérois. Outre leurs responsabilités intercommunales, ces derniers étaient à cette époque tout les deux conseillers généraux.

Au-delà de ce noyau, quelques acteurs ont été mobilisés pour apporter du « contenu » à la candidature. Côté Isère, Jean-Claude Darlet, actuel Président du GAL LEADER+ et président du Comité de territoire Sud-Grésivaudan (structure décentralisée de la Chambre d’agriculture 38, reconnue Commission agricole par le Pays Sud-Grésivaudan) reconnaît « qu’au départ de LEADER II, les seuls socioprofessionnels présents étaient de la filière agricole, donc on a fait des propositions et le programme s’est un peu centré sur l’agriculture ». Robert Pinet justifie cela par le fait que « c’est les plus rodés ; les Chambres d’agricultures sont très impliquées parce qu’elles y trouvent leur compte et elles ont un savoir-faire incontestable en matière de procédures ». Côté Drôme, la situation était proche dans le sens où les acteurs non publics mobilisés appartenaient également au monde agricole. Il s’agissait en particulier du CIVAM « En avant la Drôme des Collines ». Par contre, la Chambre d’agriculture de la Drôme « a plutôt traîné » de l’avis de Patrick Barthelon, ce qui est étonnant pour un programme à forte dimension agricole.

Les raisons de cette situation mérite d’être détaillées car elles révèlent les premiers éléments de construction territoriale dont le massif de Chambaran sera porteur. Nello Véricel, animateur du programme LEADER II, explique que « côté drômois, ceux qui étaient vraiment dans cette perspective-là, de qualité de produits du terroir, d’ouverture à un agri-tourisme, c’était la FDCIVAM. Eux, c’est une certaine perspective du développement et côté isérois, on a une Chambre d’agriculture qui est complètement structurée, qui a compris les enjeux du développement territorial et qui a territorialisé son dispositif d’appui technique, ce qui n’est pas le cas côté Drômois ». Effectivement, « la Chambre d’agriculture de la Drôme s’illustrait vraiment par une organisation structurée en filière ne reconnaissant pas l’organisation territoriale du développement agricole » reconnaît Jean-Michel Costechareyre, responsable territorial à la chambre de la Drôme.

Cette difficulté organisationnelle reflétait également une tension d’ordre politique. En effet, comme nous l’avons vu, il existe dans la partie nord du département de la Drôme deux types assez distincts de modèles agricoles : industriel en plaine et de terroir ou agri-touristique sur les collines. Or, ce dernier était très peu représenté au niveau des élus de la Chambre d’agriculture généralement issus de la FDSEA. Ce fut très mal vécu par les élus locaux des collines drômoises qui considèraient, à l’instar de Gérard Chaumontet, qu’ils

« monopolis(ai)ent les postes à la Chambre d’agriculture ». Celui-ci reproche aux agriculteurs de la plaine de ne pas avoir « les tripes locales », c’est-à-dire de gérer leur entreprise en dehors de toutes considérations sur les dynamiques locales. A contrario, Gérard Chaumontet estime que les agriculteurs des collines s’inscrivent pour partie au moins dans des démarches de développement « prenant en compte vraiment toutes les composantes du territoire ».

La tension politique était également alimentée par un clivage partisan. La Chambre est plutôt située à droite alors que la plupart des élus de la Drôme des Collines étaient à cette époque de gauche. Jean-Michel Costechareyre insiste sur le fait que « le contexte politique joue beaucoup » pour comprendre les politiques de développement qui sont conduites dans la zone. On comprend donc les intérêts croisés, implicites ou explicites, entre les élus du secteur et des agriculteurs engagés dans des démarches agri-touristiques ou de produits fermiers. Finalement, on comprend pourquoi Gérard Chaumontet était « convaincu qu’il fallait essayer d’accompagner un certain nombre d’initiatives (d’agriculteurs) capables de sortir de leur secteur et de réfléchir territoire ».

À ce stade de l’étude, nous possédons les principales clefs historiques et politiques qui ont prévalu au moment d’élaborer la candidature LEADER II : deux pôles politiques co-existent et souhaitent trouver les moyens financiers d’un soutien au développement rural ; l’un pour renforcer un pays émergeant (le Sud Grésivaudan), l’autre pour combler le champ d’action non couvert par la Chambre d’agriculture (la Drôme des Collines). Nous savons également que les conditions de candidature ont poussé ces deux pôles à coopérer. Il reste à comprendre pourquoi cette dynamique a été amorcée avec LEADER plutôt qu’avec une autre procédure. La réponse est intéressante parce qu’elle permet de souligner le rôle paradoxal de la frontière départementale. En effet, seul LEADER semblait permettre de franchir la limite départementale pour embrasser le massif au sein d’une même politique territoriale.

Premièrement, LEADER était là « au bon moment » selon Gérard Chaumontet.

Deuxièmement, les élus n’étaient « pas prêts » à s’engager dans une procédure type pays qui aurait été « perçue plus en opposition avec des CGD ». Autrement dit, il fallait une procédure suffisamment discrète pour ne pas entrer en concurrence avec les constructions territoriales existantes. Troisièmement, LEADER apparaissait comme une procédure « plus souple », qui permettait de gérer l’enchevêtrement administratif qu’elle recouvrait. En somme, LEADER n’était pas perçu comme une menace par les diverses institutions concernées. Enfin, parce

qu’au lieu d’être un handicap, le bi-départementalisme de la candidature était un atout stratégique. Les témoignages concordent à ce sujet. Pour l’ancien animateur Nello Véricel, c’était « un affichage qui permet de dire : (…) vous vous rendez compte, on fait travailler des gens qui ne l’ont jamais fait, on dépasse des frontières administratives, cas unique dans notre république jacobine ! ». Robert Pinet pousse même jusqu’à la provocation en expliquant que le bi-départementalisme était « le gadget qui a aidé à l’habillage, au côté novateur ». Jean-Claude Darlet, président du GAL LEADER+ estime effectivement qu’il constitue « la raison pour laquelle a été retenue notre candidature ».

Une fois admise la logique de massif et le caractère interdépartemental de la candidature, il restait à définir le détail du périmètre sachant que la zone était en période de structuration intercommunale ce qui rendait sensible la question du découpage. Les arguments de l’époque ont effectivement été très neutres afin de ne pas activer de conflits stratégiques. Premièrement, le périmètre LEADER a été étendu jusqu’à la limite de la zone 5b (zone d’éligibilité aux fonds structurels européens établies sur la base de critères socio-économiques) dont LEADER II devait réglementairement faire partie. Cette contrainte a justifié la limite nord. Deuxièmement, les élus et les techniciens ont alors fait valoir la logique de massif là où elle n’était pas présente. C’était le cas pour la partie sud-est puisque le zonage 5b traversait l’Isère et remontait dans le Vercors en direction du Royans drômois. Les élus proposaient que le découpage LEADER s’arrête à la vallée de l’Isère. Mais sous la pression du Préfet, ils acceptèrent d’intégrer tout le canton de Pont en Royans (CC de la Bourne à l’Isère) et même le canton Saint Jean en Royans encore plus au sud et appartenant totalement au Royans Drômois. Le conseiller général de ce canton étant en conflit avec le PNR Vercors (qui avait également déposé une candidature au programme LEADER), le Préfet demanda à ce qu’il soit rattaché au LEADER Chambaran par soucis de voir tous les cantons rattachés à un programme. Sauf que les relations entre cette partie du massif du Vercors et le massif des Chambaran étaient quasiment nulles et ne donnèrent lieu à aucune véritable coopération. Entre LEADER II et LEADER+, le périmètre s’est agrandi. Pour la partie drômoise, le directeur de la CC de Romans, Patrick Barthelon, explique qu’ils ont cherché à « coller » au maximum à la géographie du massif : « on a essayé de faire de la dentelle et ça a été accepté ». En particulier, le périmètre a été étendu au nord à la vallée de la Galaure et a une partie de la CC de Rhône-Valloire. Pour M. Andolfato, maire de Chateauneuf-les-Galaures, l’enjeu était d’exister dans le concert intercommunal : « on a été raccroché parce que j’étais à la recherche d’une structure porteuse, parce que Chateauneuf-les-Galaures était à la limite

un village paumé et isolé sans plus et, dans cette situation, il vaut mieux mettre la clef sous la porte et partir ». Depuis, une partie de la vallée s’est organisée en CC. Au sud-est, le canton de Saint-Jean-en-Royans a été exclu (le Conseil général ayant changé depuis LEADER II, son intégration n’était plus forcée) et la participation de la CC de la Bourne à l’Isère a été réduite aux seules communes de la vallée de l’Isère. Enfin, il faut remarquer l’adhésion de la CC de Bièvres toutes Aures à la pointe nord-est. L’enquête n’a pas pu déterminer les raisons et les conditions de cette décision qui est assez surprenante. En effet, elle va à l’inverse du recentrement sur le massif affirmé par les élus, puisque cette CC s’étend quasiment en totalité dans la plaine de la Bièvre.

Cette partie consacrée à la description de la construction du périmètre LEADER a fait état des arguments « froids » avancés par les acteurs locaux. Fondé sur un assemblage de logiques topographiques (massif) et administratives (territoire éligible), l’espace LEADER était dépourvu de sens politique intrinsèque au moment de sa création. Il incarnait une coalition de moyen entre deux pôles politiques (CC de Romans/CC Saint Donat et Pays Sud-Grésivaudan) élargie à d’autres acteurs suiveurs (CC de la Galaure, CC de Roybon). Il est difficile dans ce cas de parler de territoire, même émergeant, au moment de l’élaboration du dossier. De même, il n’existait pas de véritable stratégie commune de développement. Le faible nombre d’acteurs qui ont participé à la première candidature est également un indicateur. Nous allons maintenant chercher à comprendre si des éléments de construction territoriale ou de stratégie sont apparus au cours de la mise en œuvre.

b) Faible contrôle politique de l’entre-deux

Nous savons que l’espace de coopération LEADER est issu d’une construction que l’on pourrait qualifier de tâtonnante, eu égard aux évolutions du périmètre. Mais, au fil du temps, ce périmètre a-t-il été le lieu d’une émergence territoriale ? Autrement dit, a-t-il été porteur progressivement d’un sens collectif ? Nous chercherons à répondre à cette question en nous attachant plus particulièrement aux acteurs publics. L’objectif sera de scruter les éléments de stratégie qui auraient pu survenir peu à peu. Nous procéderons chronologiquement de LEADER II (1997-2000) à LEADER + (2002-2006).

Pour Patrick Barthelon³³⁷, LEADER II « a été vécu par tous les partenaires, non pas comme une stratégie, mais comme un moyen ». Cet avis est partagé par Gérard Chaumontet³³⁸ qui

estime « qu’il n’y avait pas une stratégie clairement arrêtée ». Il préfère insister sur l’idée que LEADER a constitué « une opportunité qui est arrivée au bon moment dans la réflexion d’individus qui ont décidé de se rencontrer, (…) qui se sont dit c’est maintenant qu’on peut faire quelque chose ensemble ». Pour Jean-Claude Darlet³³⁹, il ne pouvait en être autrement puisqu’ils démarraient « vraiment de zéro » et « les gens ne se connaissaient pas » même au niveau agricole.

Faute de stratégie, les acteurs en présence se sont accordés sur un programme « assez classique » comme le qualifie l’ancien animateur Nello Véricel³⁴⁰ avec trois volets :

• Un axe « produits du terroir » dont l’objectif prioritaire était de créer « un panier des Chambaran » en essayant d’intégrer les filières des restaurateurs et des agriculteurs.

• Un axe « circuits touristiques » destiné à promouvoir le tourisme à la journée.

• Un axe « valorisation du patrimoine » prévu pour recenser les possibilités sur ce thème.

Ce programme avait été rédigé essentiellement par les techniciens des CC de Romans et de Saint Donat, sans consigne politique marquée. Il a plutôt été le fruit de l’assemblage des projets existants dans l’espace concerné. Le mode d’institutionnalisation de la démarche reflète le faible degré de pilotage politique : aucune structure n’avait été créée pour porter le projet. La CC de Saint Donat assurait le support technique en fournissant des locaux à l’animateur, mais n’assurait pas le portage des projets. Ainsi, l’animateur devait pour chaque projet trouver une structure maître d’ouvrage et les contreparties financières. Nello Véricel résume la situation en expliquant que « la seule réalité physique du programme LEADER Chambaran à l’époque, c’était l’animateur », puisque le GAL n’avait pas « d’existence juridique ».

Cette situation représentait évidemment une difficulté pour la mise en œuvre du programme dont les moyens d’animation et surtout la légitimité étaient très faibles. Mais elle offrait aussi des opportunités très intéressantes car elle permettait de « dépasser les enjeux politiques ». Nello Véricel explique en effet que « les gens étaient sur deux territoires administratifs bien délimités, les enjeux étaient relativement limités et on arrêtait de se prendre la tête sur les gros projets d’investissements sur lesquels les enjeux finalement ont tendance un peu à

338 Président de la CC du Pays de Romans et co-président du GAL LEADER II 339

Président du GAL LEADER + 340 Animateur du GAL LEADER II

crisper et à générer des relations conflictuelles ». Il avait alors « carte blanche pour dépatouiller (…) à travers des solutions de "bidouillage" » ; il confie au final que « ça a été une aventure passionnante ».

L’animateur se situait effectivement dans une situation d’entre-deux politique qui lui offrait un espace d’autonomie. En effet, l’entité spatiale désignée par le périmètre LEADER ne correspondant à aucune structure politique ou institutionnelle, les élus optèrent pour un dispositif décisionnel bi-céphale : la co-présidence. « Un de la Drôme, un de l’Isère ; un de gauche, un de droite ! » s’amuse Gérard Chaumontet qui en assurait la responsabilité côté drômois en compagnie de Michel Augé (Président CC du Pays des Chambaran) côté Isérois. Il poursuit en estimant que « c’était complètement casse-gueule, mais c’était intéressant parce que ça nous a obligé à bosser autrement et à ne pas avoir une approche de l’élu "tartampion" qui a telle responsabilité ». Le contexte spatio-politique induisait donc un faible degré de contrôle politique.

Cette situation a un peu évolué avec LEADER+. Le portage du programme sans structure ad hoc étant trop périlleux, une association a été créée. Cela a appelé par conséquent une réflexion plus poussée sur le dispositif politique. Gérard Chaumontet explique qu’ils ont « dû mettre en place une association avec un président, un vice-président, et des collèges : le