Le cas des Nations Unies

Les Nations Unies constituent la plus ancienne entité politique supranationale véritablement institutionnalisée. En dépit de cette longue histoire, le terme de « citoyenneté onusienne » ou « citoyenneté mondiale » est aujourd’hui, sinon absent, quasiment inexistant dans le discours des Nations Unies; l’utilisation du terme « citoyenneté » reste limitée à une conception stato-centrée du concept :

« Dans la plupart des initiatives prises par l’ONU ou d’autres acteurs internationaux, on ne pourra manquer de relever que c’est bien une conception nationale de la citoyenneté que l’on promeut, une conception essentiellement centrée sur les droits de la première génération (l’exercice des droits civils et politiques) dans un cadre territorial défini par les frontières de l’État » (Delcourt, 2007 : 187).

Évoquer un processus de citoyennisation au sein des Nations Unies semble donc de prime abord incongru. Toutefois, un certain nombre des changements institutionnels qui ont affecté les Nations Unies ces dernières années montrent que les actions de celles-ci visent non plus seulement à réguler les rapports interétatiques mais également à gérer les biens et les problèmes communs, dans une perspective de gouvernance ; organisation intergouvernementale de nature, les Nations Unies développent de plus en plus un modèle institutionnel avec des structures et des instruments visant directement les individus. Que ce soit en termes de capacité d'action, c’est-à-dire d’accès aux institutions, ou en termes de droits et de responsabilités, une relation entre l’entité politique onusienne et l'individu est progressivement en train d’émerger à la faveur des transformations institutionnelles qui ont marqué l’ordre onusien ces dernières années.

À la lumière de ces changements, la question d’un processus de citoyennisation en cours au sein des Nations Unies apparaît moins insolite. D’autant que le décalage historique exposé précédemment qui sépare les deux cas d’étude de la thèse offre un éclairage fructueux sur la question. Les théories développées dans le cadre de l’intégration européenne montrent en effet que si l’existence d’une citoyenneté européenne n’a été consacrée par le Traité de Maastricht qu’en 1993, la Communauté européenne a commencé à « fabriquer » de la citoyenneté dès les années 1970 - même avant pour certains -, soit bien avant l’officialisation du terme dans le discours institutionnel :

« As a policy, citizenship remained largely invisible until citizenship of the Union was spelled out and legally grounded in the 1993 Treaty of the Union. Nevertheless, the roots of citizenship policy and actual citizenship practice can be traced over a period of about two decades » (Wiener, 1998 : 41).

Dans une perspective similaire liée à la question du sentiment d’appartenance à l’Union, Isabelle Petit montre que si l’Union européenne a officiellement obtenu compétence en matière d’éducation avec le Traité de Maastricht, on peut déceler dès les premières années de la construction européenne des éléments d’une politique éducative visant à créer un sentiment d’appartenance européenne chez les citoyens :

« La Commission européenne n’a pas attendu l’insertion de l’article 126 dans le Traité de Maastricht, en vertu duquel ‘la Communauté contribue au développement d’une éducation de qualité’, pour intervenir dans ce secteur. Dès le début des années 60, elle plaide en faveur de la création d’une université et d’écoles européennes. (…) En intervenant dans l’éducation depuis les

années 1960, la Commission européenne ne poursuit pas uniquement des objectifs d’ordre économique mais s’efforce aussi d’atteindre un autre but : le développement d’une identité euro- communautaire chez les ressortissants des pays membres » (2005 : 627; 644).

Willem Maas fait même remonter les origines de la citoyenneté européenne aux années 50 :

« Contrary to what many believe, arguments over European rights have been present since the start of European integration in the 1950s (…) The origins of the rights of EU citizenship are to be found in the initial negotiations and treaties that established the foundations of European integration » (Maas, 2007 : 3).

À la lumière de cette perspective, poser la question d’un processus de citoyennisation au sein des Nations Unies apparaît plus légitime : Les Nations Unies fabriquent-elles de la citoyenneté? C’est la question à laquelle est consacré, sous forme d’article, le deuxième chapitre de la thèse.

Considérant la définition de la citoyenneté élaborée précédemment - la citoyenneté comme relation dynamique entre des individus et entre des individus et une entité politique, caractérisée par des droits et des responsabilités, des canaux institutionnels de participation et la définition d’une appartenance - , répondre à la question de la fabrication de citoyenneté par les Nations Unies consiste à mettre en exergue l’existence d’éléments traduisant l’émergence d’une relation entre les Nations Unies et les individus, en termes de droits et de responsabilités, de canaux institutionnels de participation et de définition d’une appartenance, une relation où

l’État ne sert que d’intermédiaire ou d’exécutant. Comme Antje Weiner a identifié dans le cadre de la construction européenne un « citizenship policy package » comprenant le passeport et des droits spéciaux (1998 : 51-52), il s’agit dans ce chapitre d’identifier des éléments précis d’un régime de citoyenneté pour en analyser le processus de construction.

Comme mentionné précédemment dans la présentation du cadre théorique, le régime de citoyenneté mis en place dans un contexte particulier correspond au modèle institutionnel, au mode de governing promu dans ce contexte; l’émergence progressive d’éléments d’un régime de citoyenneté au sein des Nations Unies doit donc être lue à la lumière de l’évolution des structures institutionnelles et instruments normatifs mis en place par l’organisation. L’article propose donc une analyse de la relation entre construction ou transformation d’institutions (institution-building) et construction de la citoyenneté (citizenship-building) dans le cadre onusien.

La citoyenneté est souvent décrite comme présentant trois éléments, - civil, politique et social -, chacun des éléments étant représenté par des institutions spécifiques (les tribunaux, les parlements ou bureaucraties publiques, les institutions de protection sociale et d’éducation). Bien que fondateur, l’élément civil est très peu présent dans les discussions sur la citoyenneté supranationale. Exception faite des travaux de quelques européanistes, les problématiques d’accès à la justice et l’émergence de cours au niveau supranational sont négligées dans les

débats courants sur la citoyenneté au-delà de l’État. Toutefois, la construction de tribunaux pénaux supranationaux mérite d’être prise en compte pour appréhender un éventuel de processus de citoyennisation en cours au sein des Nations Unies. La revue de la littérature présentée ci-dessus montre que l’élément politique de la citoyenneté est plus abordé dans les discussions sur la citoyenneté supranationale, à travers le prisme de la participation et de l’émergence d’une société civile transnationale. La littérature tend néanmoins souvent à négliger les institutions qui encadrent et organisent les pratiques de participation et de citoyenneté. Or les mouvements sociaux transnationaux n’agissent pas dans le vide ; des institutions organisent leur cadre d’action. Là encore, l’importance des institutions de prise de décision et de production des politiques publiques (policymaking institutions) est largement documentée dans la littérature sur l’Union européenne, mais relativement évacuée dans les théories sur la citoyenneté supranationale. Les processus de production des politiques publiques onusiens (policymaking processes) et leur évolution méritent donc d’être explorés.

Cherchant à évaluer dans quelle mesure les transformations institutionnelles qui ont affecté les Nations Unies ces dernières années ont contribué à l’émergence d’éléments d’un régime de citoyenneté onusien, l’article se concentre donc en particulier sur deux changements majeurs – un changement radical, la création de tribunaux pénaux supranationaux ; et un changement plus incrémental, l’ouverture des processus de prise de décision onusiens –, et en analyse la signification en

termes de citoyennisation à l’aide de l’outil théorique qu’est le régime de citoyenneté.

A cette fin, l’article privilégie une approche qualitative, centrée notamment sur une analyse de contenu des discours institutionnels des Nations Unies. L’analyse de contenu portera sur des textes de deux natures essentiellement: les discours institutionnels de nature politique, produits notamment par le Secrétariat, et les actes de nature plus juridique, tels que les Traités ou règlements de certaines institutions des Nations Unies (ex. Tribunaux Pénaux Internationaux pour le Rwanda et pour l’ex-Yougoslavie, Cour Pénale Internationale.)