S’il existe un socle commun que l’on retrouve notamment (mais pas exclusivement) dans le code de l’action sociale et des familles, chaque secteur de l’action sociale et médico-sociale dispose de sa propre forme d’organisation et décline, à sa manière, le principe de la participation des personnes concernées à la gouvernance liée aux politiques publiques. Cela s’explique par des raisons historiques et par un souci souvent partagé par tous les acteurs de répondre à des difficultés spécifiques. Il en résulte cependant une lisibilité souvent insuffisante de l’ensemble, aussi bien pour les personnes concernées que pour les professionnels, même si les uns et les autres soutiennent les formules qui les intéressent, car elles constituent autant d’avancées.
Les exemples qui suivent sont liées aux plus importantes dispositions adoptées par le législateur. La liste n’est pas exhaustive et ne procède pas d’un ordre particulier. Ces formes institutionnalisées de représentation sont le sens général d’une évolution des politiques publiques. Par contre, il faut remarquer que certaines instances ne comportent pas de représentants de personnes directement concernées ; tel est le cas du Conseil supérieur du travail social, étant entendu qu’une réflexion a été amorcée sur ce point en son sein.
1. LE CONSEIL CONSULTATIF DES PERSONNES ACCUEILLIES / ACCOMPAGNEES (CCPA)
Le CCPA est une Instance nationale portée par la Fondation de l’Armée du Salut (FAS), avec le soutien du Chantier national prioritaire pour l’hébergement et le logement (CNPHL). Le CCPA a été mis en place en mars 2010. Il a été créé afin que les personnes accueillies ou accompagnées soient associées à la réflexion engagée par le gouvernement sur la refonte des dispositifs d’hébergement et de logement.
Depuis 2013 le CCPA s’est élargi. Il est d’une part une instance d’expression directe, de discussion et de réflexion des personnes en situation de pauvreté. D’autres sujets sont abordés tels la santé, l’emploi… et plus généralement tout ce qui concerne les situations des personnes en précarité/
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Le Haut-commissariat des Nations Unies aux droits de l’Homme, Pratiques de bonne gouvernance pour la protection des droits de
pauvreté ». D’autre part, le CCPA est la seule instance consultative sur l’hébergement et le logement associant des personnes concernées par ces politiques.
Une convention signée entre la Fondation Armée du Salut et la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) confère au CCPA un principe de libre animation.
L’objectif du CCPA est de participer à l’élaboration et au suivi des politiques publiques, de faire de la participation un outil de lutte contre l’exclusion, de favoriser l’autonomisation des personnes en situation de précarité dans le processus d’insertion. Par lui, elles apprennent ainsi à prendre la parole en public, à s’exprimer clairement et veulent changer le regard des pouvoirs publics et des politiques. Prendre la parole
LE CCPA est composé pour les 2/3 de personnes accueillies ou hébergées en structures ou de personnes accompagnées par des associations et pour 1/3 d’intervenants sociaux (bénévoles, professionnels d’associations ou de fédérations, auxquels s’ajoutent des représentants de diverses institutions).
Le CCPA fonctionne sur un principe d’entrée et de sortie permanente. Vient qui veut ; pas d’engagement. Le principe fondamental est : une personne égale une voix. La parole de l’un vaut la parole de l’autre.
Le principe fondamental du fonctionnement du CCPA est l’égalité de la parole. Chaque personne vient avec son expérience et son passé ; elle donne son point de vue. Dans la matinée, un exposé est fait sur la politique à étudier et les questions qu’elle pose. Puis un travail par groupe est engagé. En fin de journée, les propositions sont collectées et un compte-rendu est rédigé. A chaque séance, le thème de la réunion suivante est choisi.
Les candidatures pour être délégué sont libres. Les délégués sont élus chaque année, au nombre de 8 – ceux ayant obtenu le plus de voix - et sont chargés de représenter le CCPA en portant une parole collective.
Les réunions ont lieu pendant une journée tous les deux mois. Dans la matinée un exposé est fait sur la politique à étudier puis un travail par groupes est engagé. En fin de journée une restitution du travail est faite et un compte-rendu est rédigé sous forme de contributions qui sont envoyées aux instances concernées. A la fin de chaque réunion, le thème de la réunion suivante est choisi.
Pour le bon fonctionnement du CCPA, un certain nombre de conditions sont à réunir : veiller à l’intégration des personnes, accepter un turn-over permanent, ne pas utiliser les personnes comme alibi, ne pas les écarter systématiquement des réunions considérées comme plus techniques, assurer la représentation régionale du CCPA avec les CCRPA.
En juin 2010, l’émergence d’une régionalisation s‘est révélée nécessaire afin d’être au plus près des préoccupations des personnes en situation de précarité/pauvreté.
Les CCRPA ont été créés en associant les personnes accueillies/accompagnées et les intervenants sociaux des associations présentes sur ces territoires. On compte actuellement 16 régions où les CCRPA sont présents. 21 régions seront couvertes en 2015.
Pour les personnes accueillies/accompagnées membres des CCRPA, participer signifie prendre les choses en main, prendre l’initiative, trouver des solutions ensemble. Comme au CCPA, des délégués sont élus afin de porter la parole collective auprès des différentes institutions. Les animateurs des
CCRPA régionaux, s’engagent à la charte d’engagement :
Article 1 : Impulser, dynamiser, animer des temps d’échanges et d’élaboration de paroles collectives, dans une logique de pérennité et de co-construction.
Article 2 : Promouvoir et diffuser la parole collective du CCPRA auprès de l’ensemble des acteurs concernés par les politiques publiques et notamment de l’ensemble des instances où la participation des personnes est notamment prévue par les textes réglementaires.
Article 3 : Respecter les recommandations issues du rapport du CNLE sur la participation des personnes en situation d’exclusion à l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques les concernant.
Article 4 : Assister aux rencontres interrégionales des CCRPA organisées par le collectif national. Article 5 : Permettre un suivi et une évaluation de la mise en œuvre des CCRPA.
Ainsi, la démarche du CCPA et des CRCCPA a deux finalités : porter directement la parole des personnes accueillies dans les instances politiques, et favoriser et reconnaître leurs compétences. Ces deux finalités s’inscrivent tant dans l’action sociale, notamment par la mise en place d’interventions d’intérêt collectif, que dans la contribution à la démocratie en formulant aux politiques des attentes et des propositions.
2. LE CONSEIL NATIONAL DES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE ET L'EXCLUSION SOCIALE (CNLE) ET LE 8E COLLEGE
En octobre 2011, le CNLE71, créé par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 modifiée, relative au revenu minimum d’insertion, a publié un rapport intitulé Recommandations pour améliorer la
participation des personnes en situation de pauvreté et d’exclusion à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques publiques. Il mettait en avant plusieurs éléments :
Le contexte
La précarité consiste dans l'absence d'une ou plusieurs des sécurités permettant aux personnes et familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences graves et définitives. Elle conduit à la grande pauvreté, quand elle affecte plusieurs domaines de l'existence, qu'elle devient persistante, qu'elle compromet les chances d’assumer ses responsabilités et de conquérir ses droits par soi-même, dans un avenir prévisible.
De nombreuses études sur la pauvreté et les constats des acteurs de terrain mettent en évidence que la pauvreté est une violation des droits de l'Homme et porte atteinte à l'indivisibilité des droits. La participation des personnes en situation de pauvreté est ainsi depuis longtemps une aspiration croissante qui tend à reconnaître aux personnes les plus défavorisées leur droit à s’exprimer, à exister et à être écoutées en tant que personnes à part entière au sein de la société.
Le rapport d’Hubert Dubedout, intitulé « Ensemble refaire la ville », rendu en 1983 au Premier ministre, présentait la participation comme un véritable manifeste pour une transformation démocratique de la gestion des villes, proposant de traiter les « causes profondes de la dégradation
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Placé auprès du Premier ministre, le CNLE assiste le Gouvernement de ses avis sur toutes les questions de portée générale qui concernent la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale ; anime les réflexions sur la coordination des politiques d’insertion aux plans national et local ; réalise ou fait réaliser, notamment par l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale, toute étude nécessaire sur les situations et phénomènes de précarité et d’exclusion sociale ; fait des propositions sur les problèmes posés par la pauvreté.
physique et sociale de certains quartiers populaires en s’appuyant sur une mobilisation collective de tous ceux qui, à un titre ou à un autre sont concernés par la vie de ces quartiers, à commencer par les habitants eux-mêmes.» Ce souci démocratique qui est à l’origine de l’exigence pour les institutions sociales d’être plus attentives aux droits des personnes et de leur donner la possibilité de s’exprimer, non seulement sur l’action qui les concerne directement, mais aussi sur l’organisation même des réponses qui leurs sont proposées.
Les trois enjeux d’une participation accrue des personnes en situation de pauvreté et de précarité aux politiques publiques :
Une meilleure connaissance de la pauvreté, de ses causes, des combats et des attentes des populations permettant en autres de participer à la co-construction des politiques publiques. La participation doit être le résultat d’une confrontation de points de vue entre des expertises différentes : l’expertise donnée par une expérience de vie, l’expertise politique et l’expertise technique. Ce n’est plus décider pour les personnes en situation de pauvreté, mais bien décider avec elles. Il s’agit de mieux comprendre ce qui fonctionne, ce à quoi elles aspirent, mettre fin à certains malentendus, éviter les incompréhensions entre politiques et personnes en situation de précarité. En apportant leur expertise, les personnes en situation de précarité permettent d’éviter les contresens, d'établir les problématiques, de mieux cibler et concevoir les dispositifs, de donner de la légitimité aux actions mises en œuvre. Il ne s’agit pas seulement de solliciter un simple témoignage de ces personnes mais bien de créer les conditions d’une réciprocité des savoirs.
Un terreau fertile d’un changement général des pratiques et des mentalités. Il s’agit de créer un cadre approprié non seulement pour l'expression des « personnes en situation de pauvreté » mais aussi pour que cette expression vienne « croiser » la réflexion d'autres acteurs (selon les cas: employeurs, syndicalistes, travailleurs sociaux, élus, responsables d'institutions, médias, etc.). Une méthodologie est à mettre en place pour que cette participation soit réelle. Outre la volonté des acteurs indispensable pour la réaliser, d’autres leviers importants sont l’animation et la convivialité lors des temps de participation.
La participation des personnes comme un nouveau droit : le droit de s’affirmer en tant que citoyen, mais plus encore, pour les personnes défavorisées, le droit d’exister au sein de la société. Comme le dit Jean-Baptiste de Foucauld : « Les sans oreilles doivent écouter les sans- voix.»
Les préconisations du groupe de travail du CNLE
Parmi les préconisations, la principale est celle de passer d’une parole individuelle à une parole collective : Il s’agit de dépasser la question de la représentativité individuelle pour la représentation d’un collectif. Ce qui nécessite des moyens financiers et humains et un soutien des pouvoirs publics pour les structures assurant l’organisation collective des personnes en situation de pauvreté et de précarité et des moyens pour évaluer les résultats de la participation.
Après avoir publié son rapport, le CNLE s’est engagé dans une démarche visant à tester cette participation en son sein. En effet, Le groupe de travail, co-présidé par Matthieu Angotti, directeur général de la FNARS, et Bruno Grouès, conseiller spécial du directeur général de l’UNIOPSS, et composé de 22 membres du CNLE (élus, associations, conseils et comités, partenaires sociaux, personnalités qualifiées, administrations…) a décidé au bout de quelques séances, d’associer aux travaux du groupe des personnes en situation de précarité. L’invitation a été adressée à trois délégués du Conseil consultatif des personnes accueillies (CCPA). Ses trois principales préconisations étaient : créer le plus en amont possible un cadre favorable à l’expression de la participation (pré- requis) ; s’assurer de la volonté de l’ensemble des acteurs de s’engager dans une démarche de participation ; garantir une animation de qualité lors des temps de participation dans des conseils
mixtes. C’est ainsi que le CNLE a demandé la création d’un collège des personnes en situation de pauvreté ou de précarité au sein du CNLE.
Expérimentation du CNLE
L’ambition du CNLE, en se dotant d’un collège de représentants des personnes en situation de pauvreté ou de précarité, est d’intensifier la participation de ces personnes et de prendre en compte leur parole dans les travaux qu’il publie et les avis qu’il donne au gouvernement sur l’élaboration et le suivi des politiques publiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion. C’est une démarche de co- construction.
À l’issue d’un appel à candidatures, huit associations ont été retenues, chacune ayant proposé la candidature de deux personnes en situation de pauvreté ou d’exclusion, avec l’engagement de les accompagner tout au long de l’expérimentation. L’installation du collège (dit 8e collège) au sein du CNLE s’est déroulée lors de la réunion plénière du CNLE du 14 juin 2012.
Les organismes retenus à l’issue de l’appel à candidatures ont été ATD Quart Monde, le CHRS La Chaumière, la Coorace Franche-Comté, Emmaüs France, la FNARS Bretagne, Moderniser sans exclure Sud , Pôle Hommes – CCAS Ville de Paris , le Secours catholique.
L’expérimentation menée pendant 18 mois a fait l’objet d’une évaluation externe, réalisée par le cabinet Amnyos Consultants et présentée aux membres du CNLE le 10 octobre 2013. Elle avait plusieurs objectifs : apprécier les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation ; mesurer l’impact de la participation directe de personnes en situation de pauvreté sur le mode de fonctionnement du CNLE et sur la quantité et la qualité de ses travaux ; évaluer l’impact éventuel de la présence du 8e collège sur la façon dont le CNLE est sollicité par les pouvoirs publics et sur la prise en compte de ses avis dans l’élaboration des politiques publiques.
Le bilan de ces douze mois de participation par l’ensemble des parties prenantes est globalement positif. Les modalités d’appui des membres du 8ème collège mises en œuvre aux échelles nationale (mission confiée à l’ANSA dans le cadre de l’expérimentation) et locale (via la mobilisation d’organismes référents) ont contribué de manière importante à sécuriser la prise de mandat et à favoriser son exercice dans de bonnes conditions. Elles sont qualifiées d’indispensables par la quasi- totalité des parties prenantes. La participation des membres du 8ème collège au débat à l’occasion des plénières et des travaux extérieurs auxquels ils ont été associés est effective, et leur liberté d’expression confirmée.
Cependant des points de vigilance demeurent et certains processus apparaissent largement perfectibles. Notamment le processus de sélection des organismes candidats et le processus de désignation des membres du 8ème collège s’est avéré insuffisamment abouti. Mais plusieurs dispositions ont marqué une étape importante : le principe d’un collège composé de personnes en situation de pauvreté ou de précarité ; le principe d’une animation de ce collège au niveau national selon des modalités à redéfinir ; un système de défraiement sécurisé et complet des frais engagés pour / par les membres de ce collège ; le recours à des organismes ressources au niveau local, mais selon des modalités et un positionnement à faire évoluer.
Pérennisation du collège des représentants des personnes en situation de précarité (8e collège) Le collège des « personnes en situation de pauvreté est désormais pérennisé. Un arrêté du 24 janvier 2014 a lancé l’appel à candidatures pour la participation au 8ème collège du CNLE. Les nouveaux membres sont au nombre de quatre : l’association des Petits Frères des Pauvres, Chôm’actif - MNCP Clermont-Ferrand, FNARS Languedoc-Roussillon, Secours catholique Quercy. Cette diminution a été dénoncée par la Fondation Armée du Salut et la FNARS ; elles veulent huit associations accompagnant chacune une personne, comme cela était le cas pendant la période expérimentale.
L’expérience du 8e collège du CNLE est précieuse. Les enjeux de la participation de personnes en situation de pauvreté ou de précarité ont été perçus et globalement réalisés. L’ambition du CNLE de contribuer à un essaimage des pratiques de participation des personnes aux politiques publiques et plus spécifiquement des personnes en situation de pauvreté ou de précarité reste un exemple intéressant à poursuivre et à étendre.
3. LES CONSEILS CITOYENS ET LES MAISONS DU PROJET
Comme l’ont dit successivement les derniers ministres de la Ville, bien que sans cesse invoquée depuis l’origine de la politique de la ville, la participation des habitants à la définition et au suivi des actions conduites dans les quartiers est aujourd’hui insuffisamment et inégalement mise en œuvre dans les différents territoires.
Aussi, la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine entend poursuivre la rénovation urbaine, concentrer les crédits de la politique de la ville sur un nombre resserré de territoires et lutter contre les discriminations. La loi recentre la politique de la ville sur la réduction des écarts entre les quartiers prioritaires et les autres. La loi, qui comporte 10 objectifs, introduit trois grands changements : la notion de quartiers prioritaires ; le contrat de ville, qui engage l'Etat et les collectivités ; la co-construction, qui ouvre aux habitants la porte des projets et lance le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
Axe central des nouveaux contrats de villes et prescrit pour la première fois, la participation des citoyens se concrétise dans les conseils citoyens et la mise en place d’une Maison du projet dans chaque nouvelle opération de renouvellement urbain. Ces nouveaux lieux de concertation et d’élaboration des politiques publiques ouverts aux habitants, aux associations et aux acteurs locaux sont les deux piliers d’une rénovation des pratiques démocratiques dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
a) Les Conseils citoyens :
La loi prévoit l’instauration d’une co-construction de la politique de la ville « s’appuyant sur la mise en place de Conseils citoyens » dans tous les contrats de ville (article 1er) et prône la mise en place d’une « Maison du projet » pour chaque projet de renouvellement urbain (article 2).
Outre le rappel des principes généraux promulgués par la loi - liberté, égalité, fraternité, laïcité et neutralité-, les principes démocratiques et opérationnels au sein des conseils citoyens sont souplesse, indépendance, pluralité, parité, proximité, citoyenneté et co-construction.
Les objectifs des conseils citoyens sont de renforcer le pouvoir d’agir des habitants dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il s’agit de favoriser la prise de parole, de garantir la place des habitants dans toutes les instances de pilotage du contrat de ville, de créer un espace de propositions et d’initiative à partir des besoins des habitants, d’assurer le renouvellement démocratique et la recréation d’un lien trop souvent distendu entre les habitants et les institutions. Concrètement, un Conseil citoyen est mis en place dans chaque quartier prioritaire de la politique de