Nous verrons dans cette section la manière dont les Métropoles, telles qu’elles sont configurées institutionnellement, d’un point de vue territorial, politique, institutionnel et juridique apparaissent comme difficilement saisissables par les habitants, citoyens et
usagers. Nous montrerons ensuite que les services de communication métropolitains tentent d’y répondre au moyen de « nouvelles pratiques » communicationnelles. Enfin, cette section permettra d’observer le fait que les logiques d’acteurs politiques renforcent l’opacité métropolitaine. Nous montrerons également que cet échelon territorial d’action politique est difficilement appréhendé par les journalistes et les médias qui traitent de l’actualité locale. Interrogés sur leurs changements de pratiques induits par la mise en œuvre des lois NOTRe et MAPTAM, les chargés de communication municipaux et métropolitains sont unanimes quant à la nécessité accrue d’expliquer et de clarifier les compétences des différents échelons territoriaux173.
Une tendance qui apparaît dans cet extrait d’entretien avec une chargée de rédaction pour un journal municipal :
XXX : « La ville communique dès qu’elle fait un projet en lien avec le territoire métropolitain. Elle communique sur tout, mais, particulièrement dans le cadre du lien avec la Métro. J’ai fait notamment beaucoup de sujets sur l’opération cœur de ville cœur de Métropole, pour expliquer aux habitants ce qui se passe. Quel est le projet et surtout quelle est l’incidence au quotidien, donc il faut vraiment expliquer les échéances, le calendrier, ce qui se passe concrètement. Et la place de la ville dans le projet »174.
Deux raisons expliquent la difficulté de lisibilité des projets métropolitains pour les habitants, usagers et citoyens : la proximité avec le projet politique de la municipalité, qui peut alors s’en attribuer l’origine et la porosité accrue entre les compétences des villes et des Métropoles. Un « enchâssement » récurent dans la mise en œuvre de projets complexes et transversaux dont l’emprise se déploie, par exemple, sur les voiries (métropolitaines) et les parcs et jardins (du ressort de la ville), comme en témoigne un élu lors de notre entretien :
XXX : « Je vais vous prendre un exemple très concret : l’événementiel. Mais, essentiellement sur l’espace public. Or, aujourd’hui l’espace public175 est partagé entre : la voirie, qui été transférée à la Métro en 2015 et les parcs et jardins qui sont restés ville, mais ! Le service instructeur des différentes demandes qu’on peut avoir d’occupation de l’espace public, pour n’importe quels petits événements ou gros événements, ça va d’une table de presse rue Felix Poulat à un grand festival sur Grenoble. Toutes ces demandes-là et ce suivi-là sont donc instruits par un service de la Ville qui est donc le service événementiel, qui produit un arrêté qui sera signé par Ludovic Bustos qui est donc vice-président chargé de la voirie à la Métro et/ou moi-même chargé de l’événementiel à la ville de Grenoble selon la répartition dans l’espace public »176.
173 Voir à ce propos les entretiens n°3, 17,18— Disponibles en annexe.
174 Entretien n° 21 — Disponible en annexe — Réalisé le mercredi 11 juillet 2018 175 L’espace public désigne ici « l’espace urbain »
Partie 1 — Les spécificités de l’étude du fait métropolitain Chapitre 2 — La complexification territoriale et politique des Métropoles
En soulignant le caractère flou des limites de compétences entre communes et Métropoles, ce témoignage indique combien l’exercice est alors périlleux d’expliquer de telles répartitions aux citoyens, habitants et usagers. « Eh oui, parce que, comme toujours. Les gens y viennent voir le maire ! » 177 souligne dans ce sens un élu, lors de
notre entretien. Largement partagée par les acteurs que nous avons rencontrés, la difficulté à « comprendre » la Métropole, ses missions, son fonctionnement, son organisation est rappelée par le conseil de développement grenoblois lors du rendu de sa contribution au Manifeste métropolitain :
« Aujourd’hui pour nous citoyens, la répartition des responsabilités et services entre Métropole et Communes est incompréhensible. Il est nécessaire de l’expliquer à chaque citoyen qui, la plupart du temps, ne sait à qui s’adresser entre les différents services communaux ou métropolitains »178.
Cet enjeu majeur est également bien perçu par les responsables de communication métropolitains rencontrés. Déjà en place dans leurs intercommunalités, lors de la promulgation des lois NOTRe et MAPTAM, ceux-ci témoignent avoir vu leurs objectifs de communication se modifier :
XXX : « L’impact est évident dans le sens où nos compétences ont augmenté et il faut bien informer la population sur ces nouveaux services, ces nouveaux fonctionnements. On a un très très gros boulot de ce côté-là, et puis, cela a créé du flou, beaucoup de flou »179.
Exprimé comme une priorité majeure par un responsable de service communication métropolitain, 180 le renforcement de la visibilité se heurte à deux éléments qui
ressortent à plusieurs reprises dans nos entretiens181 : le foisonnement
communicationnel existant (les communes, les départements, les régions et les Métropoles s’adressant simultanément auprès des mêmes administrés) et le regard de plus en plus critique et distancié de la part des administrés vis-à-vis des institutions publiques. Deux éléments qui engendrent un renouvellement des objectifs pour les services de communication institutionnels métropolitains.
Ainsi, la Métropole nantaise développe, par exemple, une stratégie événementielle pour « aller à la rencontre des habitants » et « créer de l’interaction », tel que l’exprime le directeur de la communication182. En faisant des opérations de « happening » sur
l’espace public, qui sont présentées dans le but de « mettre en relation les habitants »,
177 Entretien n° 18 — Disponible en annexe — Réalisé le lundi 2 juillet 2018
178 Extrait de l’avis du conseil de développement sur le manifeste, Grenoble, 2019, 16 p. 179 Entretien n° 2 — Disponible en annexe — Réalisé le mardi 13 novembre 2018 - 14h 180 Se reporter notamment à l’entretien n°2, 22, 23 - Disponibles en annexe.
181 Se reporter notamment à l’entretien n°3, 10, 11, 15, 16, 18, 24 disponibles en annexe 182 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019
« de leur faire vivre des expériences » et de « leur permettre d’avoir accès aux services publics »183, la Métropole nantaise diversifie en effet les formes de communication.
Bien que décrites comme destinées à « permettent une reconnexion et à recréer du lien avec les gens à l’heure du virtuel » 184, ces différentes stratégies apparaissent davantage
comme une réponse aux différentes contraintes qui caractérisent le territoire métropolitain. En effet, deux éléments apparaissent notamment constitutifs du développement de ces nouvelles formes de communication : l’évolution dans « un espace extrêmement concurrentiel de communication »185, du fait d’une superposition
de communication émanant des autres échelons territoriaux bien identifiés et l’hétérogénéité du territoire métropolitain. La disparité sociale et territoriale qui caractérise particulièrement les échelons métropolitains favorise la difficulté de visibilité et encourage une segmentation des stratégies de communication des Métropoles. Un élément qui traduit avant tout la volonté de répondre au fait que : « ce n’est pas parce qu’on a des réseaux sociaux, des magazines, de l’affichage ou des relations presse que tout le monde va nous voir »186, tel que le souligne à nouveau ce
même directeur de communication. Ce constat apparaît également dans notre entretien avec un autre chargé de communication métropolitain. Celui-ci relève, dans le même sens, que « ce n’est pas parce qu’on aura 100 000 vues sur une vidéo qu’on aura touché le public qu’on aura ciblé, tous les quartiers ou toutes les couches sociales… »187.
En mentionnant la volonté de s’adapter à des publics nouveaux, non acquis et éloignés, les responsables de communication métropolitains mettent en avant également une défiance accrue vis-à-vis de la communication des institutions. Si cette donnée concerne l’ensemble des collectivités, celle-ci se traduit d’une manière prégnante pour les intercommunalités et les Métropoles qui, peu identifiées, cherchent à gagner en visibilité :
XXX : « Dans les années 80, quand j’ai commencé à faire ce métier, mon président me disait : nous faisons de la politique et vous, vous faites savoir. Cela a été vrai, à l’époque, parce que ces métiers étaient un peu novateurs et que l’opinion publique était plutôt bien disposée et qu’on pouvait faire de la pédagogie sur l’institution. Aujourd’hui on est dans un contexte complètement différent. D’abord, il y a un contexte de sur-sollicitation médiatique. Il ne suffit pas d’émettre pour qu’on vous écoute. Ensuite on a affaire à une société française qui pense que les élus ne sont pas honnêtes, pas utiles. Et donc quand vous représentez une institution publique et que vous prenez la parole, et bien, il ne suffit pas de la prendre. Il y a un climat de
183 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019 184 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019 185 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019 186 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019 187 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019
Partie 1 — Les spécificités de l’étude du fait métropolitain Chapitre 2 — La complexification territoriale et politique des Métropoles
défiance et de dégagisme tellement évident que cela a des conséquences très fortes sur la manière dont des gens comme moi peuvent faire leur métier » 188.
En évoquant l’évolution de sa pratique professionnelle, ce directeur de communication métropolitain met en évidence trois tendances constitutives de la politique de communication des Métropoles : la nécessité de s’adapter aux attentes d’un public exigeant et hétérogène, la nécessité d’opérer une prise de distance avec la dimension politique de l’institution et la nécessité de développer des stratégies visant à faire émerger les questions métropolitaines dans le débat public. Trois éléments que nous développerons dans les deuxième et troisième parties consacrées à la mise en évidence des tendances de stratégies de communication métropolitaines. Toutefois, l’exemple significatif que nous allons développer à présent nous permet de mettre en évidence la manière dont le fait métropolitain s’accompagne de l’émergence de nouveaux modes de façonnement et de mise en visibilité territoriale :
XXX : « On est plus dans le fait de simplement dire « je vous dis comment marche le monde », un bon directeur de la communication c’est quelqu’un qui, en fonction des courants de l’opinion publique, des débats qui arrivent, sait qu’à un certain moment il va pouvoir amener certains sujets et ces sujets vont entrer en discussion, être repris par la presse, par le débat public et c’est surtout ça notre compétence, c’est de savoir à quel moment on peut parler de tel ou tel sujet et comment on peut le faire » 189.
Grenoble Alpes Métropole a réalisé, en 2015, une campagne de communication métropolitaine destinée à encourager le tri sélectif sur le territoire. Cette campagne qui montrait des personnes emballées dans du papier cellophane a fait l’objet d’importantes indignations médiatiques, de la part notamment de militants féministes et de Marlène Schiappa, Secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée de l’Égalité entre les femmes et les hommes et de la Lutte contre les discriminations190. En présentant les
effets médiatiques de la campagne, en termes de visibilité de la Métropole grenobloise sur le territoire national et local, le responsable de la communication souligne une stratégie visant à opérer un changement de posture en diversifiant les outils et dispositifs de communication en réalisant des campagnes choc, des happenings, de l’événementiel, ou en développant des applications numériques…191
Le recours accru des services de communication à une diversification de stratégies de communication, accompagné d’un discours participatif nécessite d’être interrogé, au
188 Entretien n° 2 – Disponible en annexe - Réalisé le mardi 13 novembre 2018 189 Entretien n° 2 – Disponible en annexe - Réalisé le mardi 13 novembre 2018 190 Voir en annexe des images de la campagne et des extraits des réactions suscitées.
191 « On a aujourd’hui des Snaps, LinkedIn, Facebook… on est présent sur tous les réseaux sociaux… »
énumère un responsable communication ville – métropole lors de notre entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019
regard du contexte métropolitain pour en comprendre les enjeux et les finalités. Engagé dans le développement de multiples outils numériques et collaboratifs, le service communication nantais (ville et Métropole) présente le projet Ville collaborative comme « la ville vue comme un réseau social où s’échangent les bonnes pratiques et les connaissances »192. De manière similaire, Grenoble Alpes Métropole développe le
projet Carticipe, un site Internet interactif présenté pour favoriser le dialogue avec les habitants, usagers et citoyens dans le cadre de la mise en œuvre du PLUI193. Destinés
à favoriser le lien et le dialogue avec les habitants, usagers et citoyens, ces projets et services nouveaux, articulés autour des technologies numériques, peinent toutefois à y rassembler une communauté. Un élément qui transparaît dans cet extrait d’entretien avec un élu, porteur du projet. En effet, interrogé sur la fréquentation et l’utilisation du dispositif en ligne Carticipe, la réponse du vice-président métropolitain, initiateur de la démarche, souligne le fait que ce sont des intérêts personnels, plus que collectifs qui guident le recours aux dispositifs dont les utilisateurs ne représentent pas la population ciblée :
XXX « Peu. Peu parce que d’abord les gens, ça ne les intéresse pas beaucoup, et puis les Communes ont organisé aussi leur consultation, s’il y a eu 2000 participants c’est le grand maximum. Et puis il faut voir qui s’en empare. Si c’est encore pour avoir les activistes, les militants… »194.
Présentées comme novatrices par les responsables de communication des Métropoles, ces stratégies de communication mettent en évidence un écueil caractéristique des échelons métropolitains. En effet, c’est par la « nécessité » de s’adapter pour « toucher » un public « de plus en plus éloigné » 195 qu’est justifié le développement de ces
« nouveaux outils de communication » par les responsables de communication. Un élément qui traduit davantage la difficulté de visibilité des questions métropolitaines, dont nous pouvons entrevoir une des raisons dans l’extrait d’entretien précédent.
Le renforcement de l’opacité métropolitaine par le jeu politique municipal
Le témoignage précédent du vice-président en charge du PLUI souligne la manière dont l’action des communes agit comme écran à la mise en visibilité métropolitaine. En relevant la mise en place d’une double consultation publique dont a fait l’objet le PLUI, par la Métropole, d’une part, mais également, par les communes, d’autre part, le vice-président métropolitain souligne le processus de captation communale dont font l’objet les politiques métropolitaines. Discutées et présentées à l’échelle de référence
192 Ville collaborative. https://www.nantes.fr/home/jouons-collectif/nantesco/les-trois-piliers-du-dialogue-
ci/la-ville-collaborative.html (consulté le 12/02/2020) -
193 Plan Local d’Urbanisme Intercommunal
194 Entretien n° 1bis — Disponible en annexe — Réalisé le Jeudi 5 juillet 2018 195 Entretien n° 2 – Disponible en annexe - Réalisé le mardi 13 novembre 2018
Partie 1 — Les spécificités de l’étude du fait métropolitain Chapitre 2 — La complexification territoriale et politique des Métropoles
démocratique, les politiques structurantes pilotées par la Métropole ne sont pas identifiées comme telles. Une tendance accentuée sur le territoire nantais par la fusion de services administratifs et du service communication entre la ville centre et l’intercommunalité. En effet, la fusion entre le site Internet de la ville et de la Métropole en un portail multi institutionnel commun est présentée comme évidente par le directeur de la communication :
XXX : « Voilà, ça parle des politiques publiques du territoire avec une montée en puissance de la Métropole de manière incroyable ! (…) On a des réseaux sociaux qui sont quasiment mutualisés, parce que ça n’a pas de sens de les scinder ».
XXX : « Ça devient de plus en plus lié, de plus en plus lié parce que les projets qui entraînent le territoire aujourd’hui, qui changent la vie des Nantais ce sont des projets qui émanent de la Métropole. Même si c’est une instance qui paraît encore un peu obscure pour les gens »196.
En produisant un renforcement de la porosité entre l’image de la ville et de la Métropole, la fusion des outils de communication conduit davantage à renforcer la visibilité de la ville de Nantes que de l’échelon intercommunal. Relevé par un ancien directeur de communication métropolitain, pourtant lui-même très favorable au renforcement métropolitain, ce questionnement pointe ici les limites d’un rapprochement étroit entre ville centre et Métropole :
XXX : « Oui et puis la fusion des services c’est bien, c’est sûr que Nantes rayonne dans le Métropole et ça a du sens de parler d’une même voix. Mais d’un point de vue démocratique, ça veut aussi quand même dire que le maire de Nantes, quel qu’il soit sera toujours le président de la Métropole. Et ça, et bien je ne sais pas si vous voyez ce que je veux dire, mais c’est un peu hégémonique. C’est comme si Nantes, la ville pilotait ses arrondissements de campagne en quelque sorte et, si les Nantais n’auront pas à redire sur ça. Je ne sais si pour Saint-Herblain, si ça coule de source, vous voyez »197.
Cet extrait d’entretien souligne deux tendances que nous développerons par la suite : la difficulté de lisibilité de l’échelon métropolitain, et la prise d’ascendance politique sur le territoire par un maire élu par une partie seulement des métropolitains (fussent-ils de la ville centre). Ainsi, c’est un déséquilibre démocratique selon lequel, seuls les habitants de la ville centre pourraient se prononcer, et donc mettre en débat un « projet métropolitain » au travers du projet et de la campagne électorale municipale qui est ici mis en évidence.
Un questionnement également soulevé lors de la Controverse sur le suffrage universel, par un ancien maire d’une commune de l’agglomération grenobloise : « un citoyen mécontent de son maire, et content de son président métropolitain — qui est le même
196 Entretien n° 23 – Disponible en annexe – Réalisé le mardi 30 juillet 2019 197 Entretien n° 22 — Disponible en annexe — Réalisé le lundi 29 juillet 2019
— ne sait pas quoi voter ! »198… « Il y a nécessité absolue de se poser la question du
lien entre les citoyens et les élus métropolitains » 199 répond alors Marylise Lebranchu,
ancienne ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique. Qualifiée de « sclérosante pour la démocratie locale » par l’ancienne ministre, cette situation a été mise en évidence par les résultats d’une étude réalisée lors des élections de 2008 et de 2014 par l’ADGCF. L’étude qui portait sur la place de l’intercommunalité dans les campagnes électorales200 met en évidence le fait que la
question intercommunale était très faiblement abordée, d’une part, et qu’elle a plutôt desservi les élus qui s’en sont emparés, d’autre part. Un élément souligné par le responsable de l’Association de Directeurs Généraux d’Intercommunalité (ADGCF) :
XXX : « C’est pour ça que je ne vois pas comment les élus pourraient se saisir de la problématique intercommunale alors qu’ils savent que ça ne va pas contribuer à les faire réélire ! Ils ne sont pas fous ! Et moi je ferais pareil ! Vous imaginez des élus dire en campagne électorale : « Vous voulez de l’emploi ? Je n’ai pas les compétences ! », « Vous voulez du transport ? Je n’ai pas les compétences ! »201.
Nous rapprocherons cet extrait d’entretien qui souligne la manière dont l’opacité métropolitaine est entretenue par les élus municipaux dans le but de ne pas mettre en évidence leur perte de capacité d’agir politique, de l’intervention de Claudy Le Breton, ancien président du conseil général des Côtes-d’Armor et membre du conseil supérieur de la Cour des comptes, lors de la Controverse, consacrée au mode d’élection des représentants métropolitains :
« Qui sait pour qui il vote ? Pour quoi il vote ? L’absence de débat intercommunal dans les médias devient clairement problématique »202.
Cette intervention qui met en lien le débat électoral, la visibilité médiatique et le