L’élimination de l’azote

A partir da década de 1990, identifica-se um amplo movimento de reforma administrativa, ocasionado por um contexto marcado por reformas econômicas, liberalização dos mercados, privatização das empresas estatais e desregulamentação.111 Entre os principais elementos que guiaram a reforma administrativa, destacam-se o foco no cidadão, a transparência, a eficiência e a forte descentralização.

Em especial, ganharam relevo nesse período de reformas a privatização difusa, caracterizada pela transferência ao setor privado de funções públicas, a redução do número de órgãos administrativos, a continuidade na expansão de práticas inspiradas no direito privado e o uso de técnicas de gestão com foco no resultado.

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OTERO, Paulo. Vinculação e liberdade de conformação jurídica do sector empresarial do Estado. Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 465. MARIA JOÃO ESTORNINHO adota posição semelhante. Ciente de que tal entendimento implica “a necessidade da redefinição do próprio conceito e fronteiras da «Administração Pública» em sentido orgânico a qual, nomeadamente, deixa de ser constituída por pessoas colectivas públicas”, a autora defende que as formas de organização e de atuação jurídico-privadas de entidades pertencentes ao setor público não deixam de ser Administração Pública, sendo esta a única solução para evitar a “fuga para o direito privado”, especialmente quanto aos controles e fiscalização pelo tribunal de contas. ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado. Coimbra: Almedina, 1999, pp. 327-328.

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OTERO, Paulo. Manual de direito administrativo. v. 1. Coimbra: Almedina, 2016, p. 471. O mesmo autor ainda destaca: “Em todas as situações de privatização da forma organizativa, podendo envolver ou não a criação de sociedades comerciais, depara-se sempre com um fenómeno de ‘privatização de sujeitos’, servindo-se a Administração Pública das formas organizativas típicas do Direito Privado, designadamente do Direito Comercial, para criar novas entidades, todas elas dotadas de uma personalidade jurídica de Direito privado, e confiar-lhes tarefas que, direta ou indiretamente, as instrumentaliza aos fins de interesse público subjacentes à entidade pública que está na respetiva génese”. Idem, ibidem, p. 469.

111 _{MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evolução. 3. ed. Brasília: Gazeta Jurídica, 2017, p.}

A Administração passou a utilizar intensamente mecanismos de regulação, aplicável tanto aos setores privatizados quanto àqueles antes desprovidos de qualquer regulamentação do Poder Público. Além disso, o Poder Público passou a estimular a concorrência, inclusive no campo dos serviços públicos, em um contexto de amplo recurso às parcerias público-privadas. Em um período marcado por graves crises financeiras e grande descontentamento com o poder público, alimentou-se no seio dos Estados nacionais uma reform euphoria que culminou com a decepção quanto ao resultado das reformas e a expectativa da redução do tamanho do Estado, que, mesmo abdicando da gestão de muitos serviços, ganhou novos e amplos papéis.112

Além disso, o forte movimento de desqualificação do Estado como realizador de direitos fundamentais, na década de 1990, foi superado pela visão de que, no contexto atual, a atuação do Estado não se restringe mais à prestação direta de serviços à população. Passa a ter destaque, assim, a atuação como agente incentivador ou parceiro de entidades privadas que se dedicam ao desempenho de serviços de interesse da população. Nesse cenário, reconhece-se a incapacidade tanto do setor público, quanto do setor privado – empresarial ou não – de resolverem isoladamente as questões básicas relacionadas à concretização dos direitos fundamentais.113

Neste início do século XXI, uma nova geração de mudanças se apresenta. Como aponta SABINO CASSESE, percebe-se a tendência de se estabelecer um novo equilíbrio entre o público e o privado, distinto da compreensão mantida no século XX. Além disso, ganha primazia a “revolução dos direitos”, outorgando-se aos cidadãos direitos em face da Administração de natureza e em extensão até o momento desconhecidos.114

Em especial, identifica-se a implantação de técnicas de informação e comunicação que visam a uma democracia e a um governo digitais, o apelo por maior capacidade de resposta das instituições estatais e o impulsionamento da capacidade e da qualidade da prestação dos serviços públicos. Além disso, neste início de século, observa- se a ampliação das atividades do Estado, a progressiva execução de serviços públicos pelo

112 _{MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evolução. 3. ed. Brasília: Gazeta Jurídica, 2017, p.}

151. Sobre a crise financeira global de 2008 e a sua relação com a ideologia neoliberal, cfr. BRESSER- PEREIRA, Luiz Carlos. A crise financeira global e depois: um novo capitalismo?. Novos estud. -

CEBRAP, São Paulo, n. 86, p. 51-72, Mar. 2010.

113 _{FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p.}

34.

114 _{CASSESE, Sabino. Derecho Administrativo: Historia y futuro. Sevilla (España): Global Law Press;}

setor privado, o maior alcance do poder de regulação estatal e a aceleração do movimento de reforma, que passa a ser obrigação e a visar uma melhoria contínua e sistemática.115

De um lado, a Administração Pública se vê diante dos mesmos desafios e das mesmas pressões resultantes das cíclicas crises econômicas, dos efeitos da globalização e das constantes contestações da forma de exercício do poder administrativo. De outro, é cada vez mais intensa a influência de novas tecnologias e a aceleração social, conforme as reflexões de HARTMUT ROSA e WILLIAM SCHEUERMAM.116 A era moderna, marcada pela velocidade, repercute profundamente no direito administrativo e, principalmente, na administração pública. Essa realidade desafia a aplicação do apontamento de SABINO CASSESE de que, reconhecida a transformação que todo organismo social e todo sistema de conceitos vivencia com o passar do tempo, deve-se prestigiar não só o estudo e a análise do sentido da transformação, mas também – e principalmente – os principais elementos e os paradoxos que lhes dá origem,117 como é proposto na presente investigação.

Para CASSESE, entre os elementos que identificam as transformações na Administração, há dois que merecem destaque. O primeiro é a velocidade das transformações que o direito administrativo vem experimentando e o segundo é a sua continuidade. As primeiras mudanças vivenciadas pelo direito administrativo ocorreram ao longo de grande tempo; as atuais, ocorrem de forma cada vez mais breve e veloz. Nas últimas décadas, aponta o autor, observa-se a tensão entre a velocidade e a continuidade

115 _{MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evolução. 3. ed. Brasília: Gazeta Jurídica, 2017, p.}

154-156

116

Entre outros aspectos de sua tese, HARTMUT ROSA problematiza que a dinâmica das estruturas da modernidade produziu consequências fundamentalmente diferentes daquelas da transição para o século XXI, a qual é marcada por uma quebra na estrutura social, na cultura e nas formas de identidade da sociedade moderna; o que, ao fim, resulta em uma sociedade diferente. ROSA, Hartmut. Social

Acceleration: a New Theory of Modernity. New York: Columbia University Press, 2013, p. 24. Sobre a

globalização, por exemplo, ROSA destaca que “the genuinely new thing about present-day globalization consists not in the appearance of the processes discussed under this heading, but rather in the speed with which they transpire”, acrescentando mais à frente: “individuals and nation-states have grown too slow for the rate of transaction in globalized modernity”. Assim, a educação, a política, e o direito não conseguem acompanhar o ritmo dos desenvolvimentos dessa época. Ao mesmo tempo, uma significativa quantidade de grupos marginalizados, tanto no terceiro mundo quanto nos países desenvolvidos, progressivamente tornam-se “dessincronizados” de desenvolvimentos estruturais e culturais importantes. Idem, ibidem, p. 19. Por sua vez, WILLIAN SCHEURMAN traz a reflexão sobre como possibilitar a participação, gerar estabilidade e propiciar a confiança necessária para que a relação entre cidadão e Estado ocorra de forma eficazem uma sociedade acelerada, na qual se observa uma quebra na estrutura social, na cultura e nas formas de identidade da sociedade moderna, e em que ocorre também uma decrescente capacidade de os cidadãos confiarem em exitosas experiências políticas passadas para orientar os seus atos no presente. SCHEUERMAN, Willian. Citizenship and speed. In: ROSA, Hartmut. High-speed society – social acceleration, power, and modernity. University Park: Pennsylvania State University Press, 2012, p. 298.

117

CASSESE, Sabino. Derecho Administrativo: Historia y futuro. Sevilla (España): Global Law Press; Instituto Nacional de Administración Pública, 2014b, p. 369.

no direito administrativo, especialmente porque os temas de reforma foram convertidos em uma temática permanente. Essa tensão produz diversas contradições, notadamente em função de transformações que ocorrem de forma setorial, proporcionando a convivência do “novo direito administrativo” com o velho.118

É à luz desse contexto, no destaque de PAULO MODESTO, que as normas de organização ocupam grande relevo no estudo do direito administrativo contemporâneo. Nesse cenário, não é nenhuma surpresa a constatação dos desafios apresentados à disciplina da organização administrativa, em geral, e em particular no Brasil, tida pelo autor como “o capítulo mais inconsistente do direito administrativo nacional”.119

Diante de todos esses elementos, MARIA JOÃO ESTORNINHO aponta a necessidade de reflexão sobre diversos temas que ganham relevância na atualidade. Em especial, a redefinição das tarefas a cargo da Administração Pública infraestrutural, a compreensão da emergência de um conceito funcional de serviço público, a falência da noção clássica de Administração Pública em sentido orgânico e os direitos fundamentais dos usuários de serviços públicos, bem como suas implicações estruturais e orgânicas. Ainda, para a autora, apresentam-se como debates da atualidade a compreensão e o estudo dos princípios constitucionais sobre organização administrativa – notadamente sobre concentração e descentralização – e as novas fronteiras da Administração direta e indireta.120

Sob essa conjuntura, e com realce para o objeto da investigação, o (novo) papel das empresas estatais fica em evidência, conforme as reflexões a seguir.