La politique familiale : enjeux et défis
1. Inventaire des domaines de la politique familiale a. Le débat est lancé
-ticulièreme�t difficiles: c'est l'objectif de soutien, pour
. , 'fi . nt aux parents qui auraient un revenu
z Ce sont deux alloca�i�ns sél�ctlve_s be�eL���ocation de petite enfance est versée_au
inférieur au revenu tru�unal d�t�rtru
:: deux parents n'exerce pas d'activité lucrative maximum pen�ant tr01� ans s1
,1 � ,
50 our cent ; l'allocation intégrative est une ou a un taux d occupation mfen�� a P é familles avec enfants entre 0 prestation complémentaire cond1t10nnelle, vers e auxet 15 ans. Voir OFAS 2002: 20-22, 33 et 36.
La po litique familiale : enjeux et défis 111 éviter que l'arrivée d'un enfant entraîne la famille dans une situation économique précaire_ ou la précipite dans un cycle
de paupérisation .
Ce chapitre, qui cherche à préciser les contenus de la politique
familiale, s'inscrit dans cette mouvance. Faute de moyen pour procé der à une analyse de panel sur l'opinion courante en matière de poli tique familiale, et pour éviter de tomber dans l'arbitraire, la démar che choisie a consisté à recueillir dans deux tableaux récapitulatifs
les avis exprimés par divers auteurs dans leurs travaux et publica tions sur la politique familiale (section une). Le premier tableau re cense les ouvrages qui définissent d'une manière plus ou moins explicite les domaines de la politique familiale. Le deuxième inven torie les textes qui portent uniquement sur un ou quelques aspects de
la politique familiale. La deuxième section tente d'établir un lien entre les mesures ainsi recensées et les objectifs de la politique
familiale. Enfin, les acteurs de la politique familiale sont identifiés
dans la troisième section en relation aux instruments répertoriés. La
conclusion, en quatrième section, ouvre les domaines de réflexion de
la politique familiale pour lesquels les finances publiques doivent intervenir.
1. Inventaire des domaines de la politique familiale
a. Le débat est lancéIl faut d'abord souligner que, dans la littérature existante, peu d'ouvrages ou d'articles précisent d'une manière exacte l'ensemble
des domaines de la politique familiale. Au moment où le débat est
lancé, au début des années quatre-vingt, quatre auteurs (Greber 1982: 506 ; le Groupe de travaff 1982: 29; Bouverat 1984: 343 et Deiss 1988 : 370-377) s'interrogent sur les domaines de politique
familiale. Le tableau 1 (infra p. 114) révèle déjà quelques divergen ces lorsqu'on veut la définir de manière précise, entre les auteurs et avec la Constitution. Cinq domaines cependant sont mentionnés cinq fois, à savoir : l'assurance-maternité ( colonne 4 ), les allocations
familiales (5), les bourses d'apprentissage et d'étude (7), l'aide au logement (9), et les assurances sociales (11), tandis que les déduc tions fiscales (6), et le droit de la famille (12) le sont quatre fois.
112 BERNARD DAFFLON
Les mesures favorisant la réinsertion professionnelle des mè res de famille et la conciliation entre présence au foyer et monde du travail (2), de même que les structures d'accueil de la petite enfance
et les institutions de garde (3) sont mentionnées deux fois chacun, mais dans des études différentes. On peut donc, sans trop craindre se
tromper, affirmer qu'elles procèdent d'un �ême souci et d'un même objectif, celui de concilier famille et travail. Les mesures c?ncemant
les transports publics (8), les mass-médias (10) et l'urbanisme (13)
n'apparaissent qu'une fois : elles peuvent être considérées comme
des préoccupations marginales.
O Greber ( 1982 : 506) distingue six secteurs de la politique fami liale:
>-" l'intervention de la sécurité sociale: font partie de cette catégo rie (i) les prestations familiales (allocations familiales, assurance
maternité en particulier), (ii) les mesures adoptées dans le cadre
des branches des assurances sociales : A VS/ Al (rente complé mentaire pour épouse, rente de veuve, l'allocation unique pour veuve, rente pour enfant, rente pour orphelin), APG, assurance maladie et accidents, assurance-chômage, qui prennent en con sidération les besoins de la famille ;
>-" l'aménagement de la fiscalité, avec l'institution de déductions et
de barèmes diversifiés ;
>-" la prise en considération des besoins de la famille dans le cadre
de la politique du logement ; >-" l'octroi de bourses d'études;
>-" la mise à disposition d'équipements sociaux et de services: garderies et jardins d'enfants, centres de consultation conjugale, familiale et de planning familial, centres sociaux (animateurs, infirmières), aides famiiiales (pour les soins à domicile ; en cas de maladie du parent s'occupant des enfants);
� le droit de la famille.
La politique familiale : enjeux et défis 113
� �e Group_e de travail Rapport sur la famille (OFAS 1982: 29) d1stmgue hmt domaines importants de la politique familiale qui, d'une manière générale, peuvent être classés en cinq grands thèmes
la famille et le monde du travail ' familles et logement ;
les offices de consultation et la formation des parents ; familles et mass-médias ;
mesures matérielles en faveur de la famille : allocations fami liales, aménagement de la fiscalité, assurance-maternité et
bour-ses d'étude.
Le Rapport souligne encore que les intérêts de la famille sont également pris en considération, à des degrés divers, dans le cadre des assurances sociales.
@ �?uverat 0?84 : 343) classe les diverses mesures de politique farruliale en trois catégories
>-" Protéger la famille sur le plan économique (allocations familia l�s et allégements fiscaux, aide au logement et bourses, protec
tion de la maternité et assurances sociales).
>-" Défendre la famille sur le plan immatériel et des services :
création d'équipements sociaux, aide aux parents dans leur tâ che d'éducation et d'orientation des jeunes, action pour un cadre de vie adapté aux besoins des familles, notamment en matière
de logement, d'urbanisme et loisirs, crèches, garderies d'enfants, jardins d'enfants, centres de consultation conjugale, etc.;
}.> Assurer une protection juridique et morale de la famille : font partie de cette catégorie les textes constitutionnels ou légaux
ainsi que les institutions qui défendent la famille. Le rôle de ces �ernières �our la mise en place d'une politique familiale posi
114 BERNARD DAFFLON
o
Deiss (1988 : 370-377) cite les mesures de politique familiale suivantes:les allocations familiales ;
les allégements fiscaux en faveur de la famille ; les assurances sociales ;
la politique du logement ; la protection de la maternité ;
les dispositions en matière de droit de travail ;
il signale encore « les mesures en faveur de la famil!e :n matière de transports, de bourses d'études ou le cadre general par le droit matrimonial».
Tableau 1 : Les domaines de la politique familiale : inventaire provisoire
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(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (JO) (Il) (12) (13) 1982 Greber X X X X X X X X X1982 Rapport sur la famille X X X X X X X X X
1984 Bouvcrat X X X X X X X X X X
1988 Deiss X X X X X X X X X
1999 nouvelle constitution X X X X X X
Total 3 2 2 5 5 4 5 1 5 1 5 4 1 * Nouvelle Conslltullon du 18 avnl 1999, arncles co ntenant les mots "famille" et "enfant'' : 8
11, 14, 41, 62, 67, 68, 108, 116 et 119.
Malgré des énumérations différentes selon les auteurs, deux constatations s'imposent :
_ les mesures de nature financière dominent le tableau : assu rance maternité, allocations familiales, bourses d'ét��e et d'apprentissage, politique du loge�ent et aspects �arruhau� des assurances sociales, sont les cmq préoccupat10ns ma jeures;
La politique familiale : enjeux et défis 115 - la nouvelle Constitution touche ces cinq domaines, ce qui
est non seulement significatif, mais hautement utile pour mettre en œuvre des politiques coordonnées et cohérentes à l'échelon national. Puisqu'une base constitutionnelle existe, un obstacle de taille est levé.
b. Le débat réactualisé
L'histoire de la politique familiale est pratiquement silencieuse durant les "trente glorieuses" (années 1950 à 1980). Le débat reprend timidement au début des années quatre-vingt avec le Rapport sur la famille (OFAS 1982). De 1984 à 2001, presque 400 articles et ouvrages ont été publiés sur ce sujet3
. En dresser l'inventaire a été un travail considérable, mais il a permis de mesurer l'ampleur des problèmes, les nombreuses approches, des quantités de propositions visant soit de nouveaux objectifs de politique familiale, soit des moyens pour les mettre en œuvre. Etablir un tel inventaire se heurte aussi à la difficulté d'identifier la pluralité des acteurs, gouverne mentaux et non-gouvernementaux participant à la mise en oeuvre des politiques familiales. À côté du secteur public, une multitude d'insti tutioris et d'organisations familiales privées offrent aux familles plusieurs formes d'aide et de soutien.
Nous avons recensé 41 domaines de la politique familiale (Ta bleau 5) regroupés en 7 grandes catégories : maternité, marché du travail, prestations financières, protection, santé, assurances sociales et dispositions juridiques. Un classement chronologique permet de déceler l'évolution dans le temps de l'attention accordée aux diffé rents domaines de la politique familiale. Dans cet inventaire, on observe deux périodes de débats assez intenses, au début des années quatre-vingt et dès 1997 qui, sans surprise, concernent les mêmes domaines sauf un. On note aussi l'apparition dans la seconde période des préoccupations liées à la violence envers les enfants et la femme.
3 Nous avons sélectionné surtout des articles publiés dans les revues Sécurité sociale et Questions Familiales. Cette dernière, bulletin d'information de la Centrale pour les Questions Familiales de l'Office fédéral des Assurances sociales, reflète les espoirs, les préoccupations, les difficultés et aussi les "conquêtes" en matière de politique familiale. Elle recense périodiquement les débats sur la famille ; elle contient également des listes et résumés des principaux ouvrages sur la famille publiés en Suisse. En ce sens, la revue Q.F. est une référence de premier ordre.
116 BERNARD DAFFLON
Dans cet inventaire, la somme des cita�i?ns m�t e_n évidence les domaines prioritaires dans la politique famihal:. �msi, par _ordre
d,. importance si· l'on admet que le nombre de citations reflete le . ,
degré de préoccupation, l'attention d�s études et textes cites se focalise autour des principaux thèmes smvants
Tableau 2 : Thèmes prioritaires de la politique familiale (extrait) no*
11, 13, 14 26,27,28
thème
femmes au travail, horaires scolaires garderies abus sexuels, enfants maltraités, femmes maltraitées 19 allocations familiales
16, 17 assurance ou allocation de maternité 20 fiscalité de la famille
35 assurances sociales
8 conseil et formation des parents
24 politique du logement
37 bonification pour tâches éducatives
1 citations 58 48 31 28 27 13 12 11 8
Source : Dafflon 2002, tableau 5-2, inventaire de recherche personnelle .
* Les 41 domaines sont numérotés de J à 41 selon leur apparition chronologique (Dafflon 2002). Voir également le tableau 5 dans ce chapitre.
En longue période (15 ans), les préoccupation� liées au conflit "famille-travail" (58 citations), les problèmes de v10lence (48), l_e� allocations familiales (31), l'assurance-maternité (28! et la �scahte de la famille (27) émergent comme les cinq préoccu�a_tions maJe�res.
Si l'on aborde les domaines de politiq�e famihale �-ous l angle de leur "degré d'ancienneté", les préoccupat10ns en matI�re de_ �an dicaps, de prévention de la toxicomani�, ou encor: les dispositi?ns juridiques en matière du droit de la fa�lle ou du,div?rce, pour citer quelques exemples, ne se sont manifest�es que t��s recemment �lors que l'assurance-maternité ou les allocat10ns famihales font partie �e l'histoire. Cette constatation permet aussi d'o?server q�e le�_do�1a1-nes de la politique familiale ne sont pas statiques. mais qu Ils evo luent et se modifient dans le temps sous la press10n de nouvea_ux besoins domestiques. Dans la deuxième moitié des années 80 l'm� térêt se concentrait surtout dans les domaines du marché de l' empl01 et des prestations matérielles en faveur de la famille.
La politique familiale : enjeux et défis 117
Un éparpillement caractérise la première période des années nonante, tandis qu'à partir du milieu des années nonante l'intérêt pour la politique familiale se focalise à nouveau autour des domaines du marché de l'emploi, des prestations aux familles et, en partie, sur le problème de la violence. En plus, l'attention se porte aussi sur les domaines santé, assurances sociales, ainsi que sur l'introduction de nouvelles dispositions légales, notamment en matière de divorce. Un tel phénomène trouve ses explications dans la complexité des inter relations qui lient d'un côté la famille à la société et, de l'autre côté, la politique familiale à la famille. Dans la dernière phase chronologi que, ce sont les problèmes de l'introduction d'une assurance-mater nité et de 1 'organisation du travail, des garderies, qui occupent le devant de l'actualité. Par contre, les domaines des bourses d'étude et de la politique du logement mentionnés comme essentiels au début des années quatre-vingts n'apparaissent plus prioritaires dans ce bilan. On peut tenter l'interprétation qu'ils sont considérés comme des acquis que personne ne remet en question 4.
c. L'enchevêtrement des mesures dans le temps
Les contenus de la politique familiale sont dynamiques. Mais elles le sont de manière parallèle et par sédimentation. Parallélisme parce que la multiplicité des acteurs aboutit à la multiplicité des instruments, chacun voulant "sa" politique pour ne pas copier l'autre ou pour occuper un domaine vide de la politique familiale pour lequel il revendiquera ensuite une sorte de monopole sinon de fait, du moins moral! Sédimentation parce qu'une nouvelle mesure s'ajoute le plus souvent à celles déjà en place, sans les remettre en question.
Des besoins supplémentaires donnent naissance, de manière plus ou moins immédiate, à de nouvelles formes d'aide familiale. Le mouvement d'ouverture qui a suivi l'industrialisation puis l'urbani sation a signé le démantèlement progressif de la famille tradition nelle, basée sur le contrat de mariage, et a vu l'émergence d'une
4 Ainsi, dans le débat sur la nouvelle péréquation financière et la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, la proposition de cantonaliser définiti vement les bourses d'étude jusqu'au niveau secondaire n'a pas soulevé d'opposition, ni d'ailleurs le maintien des bourses du tertiaire (niveau universitaire) comme tâche mixte Confédération-cantons (OFF et CdC 1999 : 91-92).
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pluralité des formes de vie familiale. Cette hétérogénéité s'est traduite par une série de besoins et d'exigences disparates. Pensons, par exemple, aux mères chefs de famille contraintes de jouer le double rôle de femme au travail et cheffe de ménage. Admettre que l'une des tâches de la politique familiale est de soutenir le noyau domestique signifie implicitement reconnaître la nécessité d'orienter continuellement les mesures préconisées vers les exigences des familles contemporaines. D'où la multiplication des mesures exis tantes et les difficultés que l'on rencontre lorsqu'on veut les recenser correctement.
En même temps, on constate à la fois une approche "par dé-termination", c'est-à-dire dans laquelle de nouveaux domaines (et donc de nouvelles mesures) sont mis en œuvre successivement sans que les anciens, en tout ou en partie, soient remis en question. D'où une complexité à la fois temporelle (de nouvelles mesures se super posent aux anciennes) et transversale (les domaines d'actualité couvrent à la fois plusieurs champs des politiques publiques - sociale, de la formation, fiscale - et sont en continuelle mouvance, ceux d'aujourd'hui n'étant pas nécessairement ceux d'hier).
La présence d'une multitude de domaines et d'instruments s'explique encore par le fait que la politique familiale a comme objectifs outre le soutien, la compensation des coûts de l'enfant et la protection de la famille. On comprend bien ici qu'un seul instrument ne permettrait pas d'atteindre ces trois buts. D'où la nécessité d'offrir une palette de mesures non seulement économiques mais encore immatérielles et juridiques. Ni les allocations familiales ni les déduc tions fiscales, pour ne citer que deux exemples, sont en mesure à elles seules de garantir un soutien efficace au noyau familial.
Il faut enfin remarquer que l'aide offerte s'inscrit dans un continuum. Cette dimension temporelle, non pas au sens historique cette fois, mais au sens du parcours de vie de l'enfant, oblige forcé ment les acteurs concernés à envisager plusieurs mesures de soutien afin de répondre aux exigences spécifiques qui se manifestent à tel ou tel moment de la vie familiale. Cette nouvelle lecture peut être
illustrée par le schéma 3.
La politique familiale : enjeux et défis 119
Schéma 3: L'enchevêtrement des mesures selon le parcours de vie de l'enfant
centres de consultation en matière de grossesse femmes et travail logement
1 maternité 1 1 équipements sociaux 1 !prêts/ bourses de fonnationj
impôts : déductions pour les enfants sur le revenu imposable �::::.a:.ll_o_c:_a
:_
ti_o_n-:._s-:_f_arru_·1_ia_le_s _
__JI I
allocations de formation1
TI: 1ère enfance'I I
TI: allocation complémentaire d'intégration1
• •
naissance enfance fin de la scolarité• •
obligatoire de l'apprentissage fin des études ou Même simplifié, ce schéma permet de montrer l'enchaînement de� �es�res �' �ide aux famil�es, qui s'étendent dès la période qui precede 1mmediatement la naissance jusqu'à la fin des études. Le schéma ne contemple que les mesures compensatoires et de soutien · il omet volontairement les mesures protectrices. En effet, ces derniè� res ne s'inscrivent pas en un continuum temporel mais constituent une sorte d'assurance "durable" bénéficiant aux seules familles touchées ponctuellement par la réalisation de certaines "éventualités" (�ala�i�, vi�le�c�, infirmité, divorce, mort, vieillesse, etc.). Les d1spo�1ttons JUnd1ques (le droit de la famille en est un exemple) fourmssent par contre le cadre légal qui définit les droits et obliga tions et qui protège la famille et ses membres par rapport à la société. Le schéma 3 permet aussi de constater qu'à un moment donné plusieurs mesures peuvent intervenir simultanément. C'est le cas pa:. exemple des allocations familiales combinées aux déductions fiscales �t à l'�.ssurance maternité. Quelle est la raison d'une telle superposi tion d mstruments? Un tel système est-il efficient? L'un des buts de l'étude de Dafflon (2002) est de vérifier la cohérence entre les moyens analysés et les objectifs correspondants ainsi qu'entre les moyens eux-mêmes.
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