Intervention en contexte pluriethnique

O Estado desenvolvimentista não se limita a normatizar e fiscalizar, mas é levado a atuar, fazer, executar, como ator principal, condutor do processo de desenvolvimento, por meio do planejamento racional, coordenado e integrado, não apenas como prestador de serviços, mas interferindo diretamente na atividade econômica, nos casos em que a iniciativa privada não se interessa ou não se desenvolve, seja por falta de condições, seja por ausência de lucro. Isto ocorre, mormente, em países em desenvolvimento, como o Brasil, em que os grandes investimentos em obras de infraestrutura cabem ao Estado, sob pena de jamais serem realizadas e de não se efetivarem as transformações das estruturas socioeconômicas e institucionais, com fim de satisfazer as necessidades da população nacional. Afinal, país nenhum pode crescer sem infraestrutura sólida e adequada.57

Não há no texto constitucional um desenho estático do Estado brasileiro. Exemplificando, pode a União, por si ou por entidade da administração indireta, criar e construir uma fábrica de preservativos no estado do Acre, com a finalidade de explorar de forma sustentável a floresta amazônica e manter o homem no campo, com condições dignas de sobrevivência, já que a iniciativa privada não o faz, por absoluta impossibilidade de lucro. Mas não pode, a União, fazer o mesmo no interior do estado de São Paulo, sob pena de violar os fundamentos constitucionais da liberdade de iniciativa e da livre concorrência. No primeiro caso, está presente o “relevante interesse coletivo” (art. 173); no segundo, não, porque aqui estaria o Poder Público atuando como mais um ator no sistema capitalista.

57 _{Fernando Fróes adverte: “Não há país que consiga crescer sem ter uma infra-estrutura pública adequada,} formada por estradas, redes de energia elétrica e de saneamento (produção de água tratada e esgoto), sistemas de telecomunicações, aeroportos, portos, rede de canais fluviais (permitem o transporte em rios e lagos) etc. Da mesma forma, para a economia produzir e distribuir um fluxo crescente de bens e serviços provenientes de fábricas, fazendas e outras unidades produtivas são necessários, além do suporte dos equipamentos e capitais que formam a infra-estrutura pública, os denominados serviços de utilidade relacionados à infra-estrutura do país (também denominados de serviços públicos), tais como os transportes (rodoviário, marítimo, aeroviário, fluvial e dutoviário), as comunicações, a energia elétrica, o saneamento básico (serviços públicos de fornecimento de água e esgoto) etc.” (FRÓES, Fernando. Infra-estrutura pública: conceitos básicos, importância e a intervenção governamental. In: CARDOZO, José Eduardo Martins; QUEIROS, João Eduardo Lopes; SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos (Orgs). Curso de direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 220, v. II).

Basta olhar o passado, o presente e o futuro para nos certificarmos de que o Estado foi – e é – determinante para o desenvolvimento econômico e social do Brasil.58 Todas as grandes obras do País foram realizadas pelo Poder Público. A título de exemplo, podem ser lembradas: Hidroelétrica Binacional de Itaipu, Brasília, BR 381 (Rodovia Fernão Dias), BR 101 (Nordeste), que liga o sudeste ao nordeste, BR 116 (Rodovia Régis Bittencourt), que liga o sudeste ao sul, porto de Santos, metrô das capitais, aeroportos de Guarulhos, de Congonhas, Viracopos, Santos Dumont, etc. Excetuam-se as obras executadas pelo Visconde de Mauá, no Século XIX, como a iluminação a gás da cidade do Rio de Janeiro, as estradas de ferro de Petrópolis e a Santos-Jundiaí, ou a Companhia de Navegação do Amazonas, que chegaram a render-lhe uma riqueza pessoal maior do que o orçamento anual do Império.59 _{O que temos atualmente são obras construídas pelo Poder Público,}

posteriormente delegadas a particulares, por meio de contratos de concessão para prestação de serviços. Tais fatos comprovam a assertiva de Celso Antônio Bandeira de Mello, a partir de dispositivos constitucionais (art. 3º, incisos; 170, VII; 173 e 193), de que “foi cometida ao Estado a função de protagonista necessário da implementação destes bens jurídicos”, o que afasta o “neoliberalismo” e o “absenteísmo estatal”, porque “irrogado como um dever ao Estado Brasileiro”.60

Na Era Vargas, o Estado criou as primeiras estatais no setor produtivo, com o estabelecimento da Companhia Vale do Rio Doce e a instituição da Companhia Siderúrgica Nacional, ambas em 1942, com a finalidade de garantir o suprimento de insumos siderúrgicos para o setor industrial então nascente.

No governo Juscelino Kubitschek, a atividade de planejamento estatal ganhou força e projeção com a implantação do audacioso “Programa de Metas”, direcionado ao atendimento de trinta metas, estruturadas em torno de cinco grandes eixos: a)

58 _{Fábio Konder Comparato adverte: “Qualquer que seja o projeto que se tenha para o Brasil de amanhã, a sua}

realização passa, necessariamente, pelas instituições estatais e de interesse público, isto é, os órgãos de governo e os centros de poder na sociedade. De um lado, não sendo a transformação da sociedade brasileira um fenômeno acidental, mas um processo dirigido e ordenado para a realização de fins eleitos pela comunidade, a sua condução é tarefa primordial do Poder.” (COMPARATO, Fábio Konder. Planejar o desenvolvimento: a perspectiva institucional. In: COMPARATO, Fábio Konder. Para viver a democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 83).

59 _{O Barão de Mauá, em 1867, chegou a reunir um conglomerado de empresas, com valor total dos ativos de}

115 mil contos de réis, ano em que o Império gastou 97 mil contos de réis. Conferir em: CALDEIRA, Jorge. Mauá: empresário do Império. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 17.

60 _{BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros,}

energia (metas 1 a 5): elétrica, nuclear, carvão, petróleo (produção e refinação); b) transportes (metas 6 a 12): reequipamento, construção e pavimentação de rodovias, portos e dragagem, marinha mercante, transporte aéreo; c) alimentação (metas 13 a 18): trigo, armazéns e silos, frigoríficos, matadouros industriais, mecanização da agricultura, fertilizantes; d) indústrias de base (metas 19 a 29): siderúrgica, alumínio, metais não ferrosos, cimento, álcalis, celulose e papel, borracha, exportação de minério de ferro, indústria automobilística, de construção naval, mecânica pesada e de material elétrico; e e) educação (meta 30): com uma só meta de intensificar a educação, aumentando a instrução nos níveis primário, secundário e superior.61

Estas metas e eixos, viabilizados por um conjunto de medidas articuladas pelo Poder Público, combinavam desde a modelagem institucional da burocracia até a consecução de incentivos, por meio de indução econômica, para o setor privado.

Com relação à área de infraestrutura e de setores intensos em capital, os investimentos, a cargo das empresas estatais e de outros órgãos públicos, foram direcionados para as áreas de energia, transporte e siderurgia. A atuação deliberada das estatais deu-se no sentido de superar os estrangulamentos de infraestrutura do País, intensificando o peso dos investimentos nestas áreas. A título de exemplo, vale destacar que, para a produção de petróleo, que em março de 1956 era de 6.877 barris-dia (b-d), a meta definida era de uma produção de 40.000 b-d. Esta meta foi superada já em fins de 1958, com uma produção de 60.000 b-d. Da mesma forma, para o setor de transporte estava previsto inicialmente um investimento de 29,6% do total de recursos planejados, sendo bastante significativo o desempenho na construção de rodovias: a meta inicial de construção de 10.000 km até 1961 foi francamente superada, tendo sido construídos 14.970 km.

Na década de 70, a União instituiu o I Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1972-1974) – por meio da Lei n. 5.727/71, que marcou a fase conhecida como “milagre brasileiro”, que se caracterizou pelo crescimento econômico acelerado, grande afluxo de capitais externos e substituição das importações. A marca registrada do I PND são os grandes projetos de integração nacional e expansão das fronteiras de desenvolvimento. O II Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1975-1979) – criado pela Lei n. 6.151/74, enfatizou o investimento em indústrias de

61 _{Ver em LAFER, Celso. JK e o programa de metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema} político no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2002. p. 119-147.

base e a busca da autonomia em insumos básicos. A preocupação com o problema energético era evidente, com o estímulo à pesquisa de petróleo, o programa nuclear, o programa do álcool e a construção de hidrelétricas, a exemplo de Itaipu.

O segundo choque do petróleo, de 1979, levou ao declínio do desempenho econômico. Inicia-se um período de inflação exacerbada, esvaziando intensamente o planejamento governamental, que sofre as consequências das crises internacionais. Este fato transformou os planos seguintes, o III PND, aprovado pela Resolução n. 11.980/79, do Senado Federal, e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I PND-NR), criado pela Lei n. 7.486/86, em documentos meramente formais.62 _{A partir de 1986, tivemos apenas planos de}

estabilização econômica, visando à contenção da inflação: Plano Cruzado (Decreto- Lei n. 2.283/86), Plano Verão, Plano Bresser II, Plano Collor I, Plano Collor II e Plano Real.63

Recentemente, foi instituído (criado por Medidas Provisórias64_{) o “Programa}

de Aceleração do Crescimento” – PAC –, para o quadriênio 2007-2010, anunciado como um rol de ações e metas organizadas num amplo conjunto de investimentos em infraestrutura e um grupo de medidas de incentivo e facilitação do investimento privado. O Programa prevê, ainda, melhora na qualidade do gasto público com contenção do crescimento do gasto corrente e aperfeiçoamento da gestão pública, tanto no orçamento fiscal quanto no orçamento da previdência e seguridade social.

O PAC veiculou aplicar, em quatro anos, um total de investimentos em infraestrutura da ordem de R$ 503,9 bilhões, nas áreas de transporte, energia, saneamento, habitação e recursos hídricos. Este valor, dividido em R$ 67,8 bilhões do orçamento do governo central e R$ 436,1 bilhões provenientes das estatais federais e do setor privado, está organizado da seguinte forma: logística (rodovias,

62 _{James Giacomoni relata a experiência brasileira de planejamento, v. GIACOMONI, James. Orçamento}

público. São Paulo: Atlas, 2009. p. 245-249.

63 _{Eros Grau adverte que estes “planos de estabilização monetária não podem ser tomados como ‘experiências}

ou exemplos de planejamento’, porque ‘são precisamente, expressões de não planejamento, de atuação estatal improvisada, ad hoc, sem prévia definição de objetivos’.” (GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 263).

64 _{MP n. 346/07, transformada na lei n. 11.469/07; MP n. 347/07, transformada na lei n. 11.485/07; MP n.} 348/07, transformada na lei n. 11.478/07; MP n. 349/07, transformada na lei n. 11.491/07; MP n. 350/07, transformada na lei n. 11.474/07; MP n. 351/07, transformada na lei n. 11.488/07; MP n. 352/07, transformada na lei n. 11.484/07; MP n. 353/07, transformada na lei n. 11.483/07; e MP n. 387/07, transformada na lei n. 11.578/07.

ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); energia (geração e transmissão de energia elétrica, petróleo e gás natural e combustíveis renováveis); e infraestrutura social e urbana (saneamento, habitação, transporte urbano, “Luz para Todos” e recursos hídricos).

Como estímulo ao crédito e ao financiamento, o PAC apresentou entre seus objetivos a expansão do crédito habitacional e do crédito de longo prazo para investimentos em infraestrutura, módulo que consiste em um grupo de medidas destinadas a elevar o financiamento de longo prazo, em condições mais favoráveis do que no passado, principalmente por parte da Caixa Econômica Federal e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

No tópico de melhora do ambiente de investimento, o PAC inclui medidas destinadas a agilizar e facilitar a implementação de investimentos em infraestrutura, sobretudo no que toca à questão ambiental, buscando o aperfeiçoamento do marco regulatório, em tramitação no Congresso Nacional, bem como a criação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). Medidas executadas em conjunto com o incentivo ao desenvolvimento regional, dado pela recriação da SUDAM e da SUDENE, proporcionarão uma melhora geral no ambiente de investimento do País.

No item desoneração e administração tributária, o PAC visa a incluir uma série de medidas de desoneração, combinadas com ações de modernização e agilização da administração tributária. As desonerações têm por objetivo o estímulo ao investimento em construção civil e a aquisição de bens de capital, além da promoção do desenvolvimento tecnológico dos setores da TV digital e de semicondutores, bem como a formalização e incentivo ao crescimento das micro e pequenas empresas. De outro lado, as medidas de aperfeiçoamento da administração tributária visam a reduzir a burocracia e a modernizar e racionalizar a arrecadação de impostos e contribuições.

As medidas fiscais de longo prazo do PAC, conforme anunciado, visam à contenção do crescimento do gasto com pessoal do governo federal, com a criação de um teto de 1,5% para o crescimento real anual da folha de pagamento da União. Prevêem, ainda, a implementação da política de longo prazo para o salário mínimo, anunciada recentemente, com a definição de regras de reajuste a cada quatro anos.

E, também, medidas de aperfeiçoamento na gestão do orçamento fiscal e na administração da previdência social, com a criação de um fórum para discussão da situação de longo prazo do sistema previdenciário e de assistência social do País.

O PAC, buscando consistência fiscal, define todas as suas ações e medidas de modo a compatibilizar a aplicação dos recursos com a manutenção da responsabilidade fiscal e a continuidade da redução gradual da relação dívida do setor público/PIB nos anos vindouros. A aceleração do crescimento proporcionada pelo aumento do investimento, juntamente com a redução da taxa básica de juros projetada para os próximos anos, tem por objetivo possibilitar a redução da relação dívida do setor público/PIB para, aproximadamente, 40% até 2010, e a queda, em direção ao resultado nominal zero, do déficit nominal do setor público.

Do lado tributário, para estimular o crescimento e o investimento privado, visa a uma redução da carga tributária no montante de, aproximadamente, R$ 6,6 bilhões em 2007, beneficiando os setores industriais de bens de capital, edificação de infraestrutura e construção civil. E, do lado do gasto, o aumento do investimento público, incluído no PAC, será assegurado pela elevação da dotação orçamentária do Projeto Piloto de Investimento (PPI) – com previsão de alta dos 0,15% do PIB estabelecidos em 2006 para 0,5% do PIB, por ano, durante o período de 2007-2010. Enfim, o aumento do PPI e a contenção do crescimento do gasto corrente visam garantir a consistência fiscal do PAC neste e nos próximos anos.