D’IMPORTANTES QUESTIONS LIÉES À LA POLITIQUE FIS- FIS-CALE ET PARAFISFIS-CALE

Une gestion budgétaire prudente a permis au gouvernement congolais de conserver un excédent ces dernières années, contribuant à la performance macroéconomique globalement positive. Les sources de revenus restent toutefois limitées et le niveau global de recouvrement des recettes en pourcentage du PIB est faible par rapport aux normes de l’Afrique subsaharienne²¹. Toutefois, cette charge pèse de manière disproportionnée sur le secteur privé qui se plaint unanimement de la pression fiscale.

Deux secteurs contribuent fortement aux recettes publiques. Tout d’abord le secteur pétrolier et minier qui, avec 1,1 milliard de dollars en 2016, était la source de 18,3 % du total des recettes publiques²². Le secteur des télécommunications représentait 27,1 % des recettes non fiscales collectées par la DGRAD en 2014²³.

Les recettes fiscales et non fiscales sont gérées par trois administrations, la Direction Générale des Impôts (DGI), la Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA) et la Direction Générale des Recettes Administratives judiciaires, Domaniales et de participations (DGRAD). En 2016, les recettes collectées par la DGRAD représentaient 26,8 % des recettes publiques et 2,6 % du PIB, celles collectées par la DGDA 33 % et 3,2 % du PIB et celles collectées par la DGI 40 % ou 3,9 % du PIB (Banque mondiale, 2019a).

L’administration des impôts et des recettes pose plusieurs problèmes au secteur privé.

Tout d’abord, les exonérations généreuses et nombreuses sont une source de déficit de recettes significative. Deux études de la Banque mondiale ont estimé que l’écart fiscal équivaudrait à 5,2 % du PIB en 2013 pour les impôts (soit plus de 50 % des recettes perçues), et qu’il existe des preuves de déficits significatifs pour les para-taxes également (Banque mondiale, 2017a & 2017b). Ceci est symptomatique des vastes exemptions, y compris discrétionnaires, et d’une fraude non négligeable (Banque mondiale, 2018a).

Par conséquent, la pression fiscale peut varier considérablement en fonction de chaque cas, avec le risque d’être prohibitif pour l’exercice de l’entreprise privée, et l’incertitude générale qui en résulte créant de très fortes désincitations à l’investissement.

L’administration, et éventuellement la base juridique de ces exemptions doivent être revues. Premièrement, la logique économique des exonérations fiscales temporaires n’est pas toujours claire : par exemple, les exemptions dans le secteur minier ne sont pas toujours justifiées, surtout lorsque les ressources de la RDC représentent une part importante des réserves mondiales comme pour le cuivre et certains métaux rares (pour les bonnes pratiques, voir OCDE, 2018). Deuxièmement, les exonérations fiscales modifient les conditions de concurrence parmi les participants du secteur privé si elles ont été accordées sur une base ad hoc et discrétionnaire. Par exemple, les conventions d’établissement sont accordées en dehors des régimes réguliers (Banque mondiale, 2018a). Troisièmement, la multiplicité des taxes, droits et redevances augmente considérablement le coût de la collecte (tant pour l’administration que pour le secteur privé), contribue au manque de transparence et à l’incertitude quant au régime, et ouvre la porte aux abus. Selon la Fédération des Entreprises du Congo (FEC), il y a 246 taxes et perceptions différentes au niveau central (principalement administrées

21 Banque mondiale (2019a).

22 ITIE (2018).

23 Banque mondiale (2017b).

par la DGRAD), auxquelles il faut ajouter 347 taxes et perceptions prélevées par des entités infranationales (provinces). L’indicateur « Doing Business - Paiement des taxes et impôts » (ceci n’inclut pas les para-taxes) fait état de 52 paiements annuels exigés des entreprises contre une moyenne de 37 en Afrique subsaharienne, et le taux d’imposition total est de 54,6 % des bénéfices comparé à 46,8 % dans le reste de l’Afrique et à 39,8

% dans les pays de l’OCDE.

En moyenne, les droits de douane de la RDC ne sont pas particulièrement élevés par rapport aux normes régionales (Banque mondiale, 2010) le taux moyen simple des droits étant de 12 %, comme le montre la figure 3.1 ci-dessous. Néanmoins, 29,4 % des lignes tarifaires ont le taux maximum de 20 %. De plus, les importations sont soumises à de nombreuses taxes qui ne sont pas perçues, ou dont les taux dépassent largement l’utilité des services rendus. De plus, malgré la création de guichets uniques pour le commerce extérieur (la phase pilote a débuté en 2015), plusieurs autres institutions fonctionnent toujours en dehors de ce cadre, prolongeant ainsi le temps nécessaire aux formalités administratives et augmentant leur coût. L’inspection avant expédition est obligatoire pour la plupart des importations de 2500 dollars É.-U ou plus, et les frais correspondants (0,75 % de la valeur CAF, avec un minimum de 100 dollars É.-U) sont supportés par l’importateur (OMC, 2016).

FIGURE 3.1 DROIT DE DOUANE MOYEN, 2020 (EXCEPTÉ CAR, 2017; REP. DU CONGO, 2015; CAMEROON, 2019)

Source: World Bank, Democratic Republic of Congo: Diagnostic Trade Integration Study (Washington, DC: World Bank, 2010).

Note: CEMAC = Central African Economic and Monetary Community; EAC = East African Community; SACU = South African Customs Union; ECOWAS = Economic Community of West African States; UEMOA = West African Monetary and Economic Union Percentage

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Cameroon CAR ECOWAS Rwanda SACU

RDC Congo EAC UEMOA

La RDC est membre de plusieurs communautés économiques régionales et le commerce avec la plupart de ses voisins relève donc des accords de libre-échange²⁴. La récente signature de la zone continentale africaine de libre-échange pourrait réduire davantage les barrières commerciales avec plusieurs de ses voisins de la CAE et du COMESA : les estimations prévoient par exemple une augmentation des échanges avec le Rwanda de 56 millions de dollars, contre une estimation de 100 millions de dollars en 2017²⁵. D’après des entretiens avec le secteur privé, les entreprises —y compris les grandes entreprises et les plus reconnues— sont exposées aux incertitudes et aux comportements prédateurs que certaines administrations tolèrent. Outre des abus de pouvoir flagrants fréquemment évoqués par les entreprises, les exemples d’application inefficace recueillis dans le cadre de ce rapport comprennent :

• la confusion sur les textes juridiques et la manière dont les impôts sont administrés : une plainte partagée avec l’équipe portait sur la base de calcul de l’impôt, l’administration prenant la définition la plus large possible pour maximiser les recettes de la collecte ; un autre exemple est le chevauchement entre les impôts²⁶ nationaux et infranationaux et l’incohérence entre les différentes lois ;

• la perception de recettes pour des services prétendument rendus lorsque les services fournis sont inexistants ou de mauvaise qualité : par exemple, la taxe (récemment abaissée de 4 % à 2 %) sur le chiffre d’affaires perçue par l’Office congolais de contrôle (OCC) alors que les services fournis par l’organisme ne sont pas encore opérationnels ;

• des taxes et des prélèvements dissuadant les entreprises privées de s’engager dans de nouvelles activités, comme des droits de licence élevés.

Dans ce contexte, les autorités devraient poursuivre agressivement les efforts entrepris précédemment pour rationaliser la collecte des recettes (comme la collecte centralisée des parataxes dans le cadre de la DGRAD, mettre en œuvre des paiements électroniques dans le contexte du service public en ligne), réduire le nombre de taxes et de prélèvements (plusieurs centaines ont déjà été éliminés), et diminuer et rationaliser les exonérations. En outre, une révision des prélèvements parafiscaux relevant de la DGRAD, et des taxes et prélèvements perçus par les autorités infranationales, devrait permettre de clarifier la raison pour laquelle ceux-ci sont perçus, qui y est assujetti, qui les perçoit et comment ils sont calculés, ainsi que leur statut juridique. Il semblerait logique de commencer par les régions ayant les plus grands marchés et les activités économiques les plus importantes comme le Bas-Congo, les Kivus et l’ex-Katanga.

En outre, cela devrait conduire à une rationalisation significative du paysage fiscal pour le secteur privé avec une consolidation de la collecte, ainsi qu’une réduction significative du nombre de taxes et de frais de recouvrement des coûts pour les services publics.

24 La RDC est membre de l’Union africaine, la Communauté économique africaine, la Communauté des pays des Grands Lacs (CPGL), la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC), le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC). La RDC est engagée dans les négociations tripartites visant à harmoniser les règles de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE), du COMESA et de la SADC (OMC, 2016).

25 Les deux chiffres proviennent de TradeMark East Africa.

https://www.uneca.org/stories/rwandan-trade-democratic-republic-congo-set-increase-usd-56-million-under-afcfta

26 Autre exemple : l’édit provincial 002/2017 adopté au Nord-Kivu en 2017 énumère 261 catégories différentes de prélèvements.

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