O Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi constituído pelo Tratado de Assunção assinado em 1991 com estrutura institucional transitória prevendo uma reunião extraordinária para a determinação da estrutura definitiva (cf. Tratado de Assunção, art. 18). Em 1994, o Protocolo de Ouro Preto estabeleceu a estrutura institucional definitiva e a personalidade jurídica internacional, consequentemente o formato consolidado de organização internacional
(formal) e a constituição de um sujeito de direito internacional.13 Essas foram deliberações
dos quatro Estados-Partes fundadores, mantidas desde então. Essas escolhas de 1991 e 1994 tiveram em vista a expressão particular de um regionalismo com alguma dimensão externa já imaginada, senão já praticada antes de 1994.
Essa dimensão externa imaginada já estava sendo praticada com vínculos, inclusive formais, do Mercosul estabelecidos desde a fundação com a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) e as negociações comerciais da Rodada Uruguai, da qual a OMC foi um dos resultados. Na ALADI, o compromisso econômico-comercial quadrilateral foi protocolado como um de seus acordos de alcance parcial (ALCÂNTARA, 2011; CARNEIRO, 2007), nomeadamente o Acordo de Complementação Econômica n. 18 (ACE
13 O Protocolo de Ouro Preto, nos artigos 34 e 36, previu a personalidade jurídica de Direito Internacional e expressamente a celebração de acordos de sede. Esse dispositivo legal tornou superados os debates teórico- doutrinais acerca da personalidade jurídica do Mercosul, todavia, Carneiro (2007, p. 717-732 e 750-752) relatou debates sobre a existência de personalidade jurídica internacional no Mercosul desse período transitório (entre Assunção e Ouro Preto).
18). Além disso, a adesão de novos membros ao Mercosul foi condicionada a ser membro da ALADI (para Estados-Partes; cf. Tratado de Assunção, art. 20) ou ter um acordo com o Mercosul depositado na ALADI (para Estados associados). Em menor medida, ambas as organizações estão sediadas na mesma cidade (Montevidéu). Por fim, as negociações comerciais externas do Mercosul conduziram a subagenda do patrimônio histórico, isto é, as negociações para substituir acordos de Estados-Partes do Mercosul individualmente com terceiros por acordos conjuntos do Mercosul com terceiros no âmbito da ALADI (ZELICOVICH, 2015).
Além da ALADI, o Mercosul também foi inscrito no Comitê de Acordos Comerciais Regionais da OMC, com base na Cláusula de Habilitação do GATT em relação ao comércio de bens e, posteriormente, com base no artigo V do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (AGCS / GATS) em relação ao comércio de serviços. A cláusula e o artigo referidos possibilitam que arranjos regionais criem exceções às regras multilaterais e não estendam as preferências concedidas regionalmente aos demais signatários do GATT e do GATS. Com a adesão de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai às três instituições, constituiu preocupação a compatibilidade entre normativas do Mercosul e disposições dos acordos da Rodada Uruguai (ALCÂNTARA, 2011; ZELICOVICH, 2015).
Fora dos vínculos formais, formuladores de políticas se preocupavam com a formação de grandes blocos econômicos, situação que apareceu ao Brasil e à Argentina como uma ameaça estrutural de excluí-los (BURGES, 2017, p. 156). Com preocupações semelhantes, os Estados Unidos lançaram o programa Iniciativa para as Américas (ou Plano Bush) em 1990. Tinham em vista a competição econômica com Alemanha e Japão, o desvio de comércio que o crescimento desses países produzia junto com a formação de grandes blocos integrados na Europa Ocidental e no Leste Asiático e a possível condição inferior comparativamente a esses dois blocos se os Estados Unidos não avançassem para além da América do Norte (MARTINS, PENNAFORTE, 2018, p. 93; REIS, C., FISCHER, CAMPOS, 1990, p. 151 e 154). Por sua vez, os planos estadunidenses deram celeridade à conclusão do Tratado de Assunção em 1991 com inclusão geoestratégica do Uruguai e Paraguai na articulação argentino-brasileira (CARNEIRO, 2007, p. 263 e 270).
O projeto estratégico do Mercosul sob liderança brasileira enfrentou a ameaça da Iniciativa para as Américas simbolizada na proposta estadunidense da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) em 1994 (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 31). A agenda contida na proposta não era favorável à aspiração brasileira de liderança regional, a políticas econômicas intervencionistas, nem à construção de um espaço regional por Argentina e Brasil
(BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 36). Nos termos da agenda estadunidense, o Mercosul e outros acordos regionais latino-americanos desapareceriam, seriam dissolvidos ou ficariam submissos à iniciativa hemisférica (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 36; CARNEIRO, 2007, p. 26).
Dadas as intenções sobre essa parte do continente americano presentes na Iniciativa para as Américas, enquanto que Argentina e Brasil firmavam acordos aproximando-os de uma integração (REIS, C., FISCHER, CAMPOS, 1990, p. 154), o Mercosul foi apontado como uma forma de equilibrar a influência estadunidense no Cone Sul (VIGEVANI, CEPALUNI, 2016, p. 8). Contribuíram contra a concretização da iniciativa de influência estadunidense, além da negação da agenda desinteressante ao Mercosul, as estratégias de ampliação do Mercosul para o resto da América do Sul e de estabelecimento de negociações com a UE (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 31 e 41-42).
Fora isso, em meio às negociações da ALCA em 2001, houve reunião a fim da ampliação do volume de comércio nos termos do Acordo Relativo a um Conselho sobre Comércio e Investimentos, ou Acordo do Jardim das Rosas (FRANCE PRESSE, 2001). Este tinha sido assinado pelos quatro Estados-Partes do Mercosul e os Estados Unidos em 1991, poucos meses após o Tratado de Assunção. E em 2003, a tentativa de discutir a conclusão de um acordo entre Estados Unidos e Mercosul, no entanto, foi rechaçada pelos Estados Unidos, embora este país estivesse bilateralizando suas ofertas de acordos de livre comércio àquela altura das negociações da ALCA (CARNEIRO, 2007, p. 1322-1323).
Nesse contexto, o inter-regionalismo com a UE foi uma estratégia dentro das relações externas do Mercosul, em que ambos os lados tinham o propósito de contrabalançar a atração exercida pelos Estados Unidos com sua proposta da ALCA (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 42). Tinham também a estratégia global de diversificação de relações comerciais como segundo propósito (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 41). Chamado de Triângulo Atlântico, o jogo estratégico entre o Mercosul, UE e os Estados Unidos desenrolou-se da seguinte forma: à proporção que as negociações da ALCA progrediam, o mesmo ocorria com as negociações entre Mercosul e UE, como também esta última perdeu a dinâmica quando da rejeição à ALCA (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 41).
Noutra estratégia, recém-fundado e em busca da sua consolidação, o Mercosul permitiu a inclusão de membros associados e fomentou a convergência com a Comunidade Andina (CAN) (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 31). Logo em 1993, o Brasil propôs a Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA) durante a VII Cúpula do Grupo do Rio (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 36). Bolívia e Chile foram os dois primeiros Estados associados do Mercosul a partir de acordos firmados no seio da ALADI. A negociação do patrimônio histórico com
esses dois países resultou, respectivamente, nos ACE 36 e ACE 35, assinados em 1996 com cronogramas únicos de desgravação tarifária (ALCÂNTARA, 2011, p. 167; EQUIPE DA REDAÇÃO PONTES, 2006).
Em 2000, a adesão do Chile como Estado-Parte do Mercosul foi tornada tema permanente, no entanto, tem prevalecido a estratégia chilena “minilateralista” de redução dos custos de importação via assinatura de vários tratados de livre comércio e especialização produtiva em um conjunto restrito de setores econômicos, especialmente aqueles de uso intensivo de mão de obra qualificada (ALCÂNTARA, 2011, p. 173-174). Tal estratégia chilena disputa com a estratégia seguida pelo Mercosul e seus membros (ALCÂNTARA, 2011, p. 174). Apesar de certos apoios favoráveis à mudança de estratégia no Mercosul, a Decisão CMC n. 32 de 2000 renovou o compromisso de negociação comercial conjunta com terceiros (ALCÂNTARA, 2011, p. 172) — ou a competência do Mercosul em negociar acordos de tal natureza em detrimento de ações unilaterais dos Estados-Partes.
Ainda nesse mesmo ano, o Brasil convocou a Reunião de Presidentes da América do Sul, em Brasília, na qual uma agenda sul-americana de investimentos em infraestrutura, energia, telecomunicações e desenvolvimento fronteiriço, além do comércio, ficou contraposta à agenda da ALCA centrada na regulação de propriedade intelectual, compras governamentais, serviços e investimentos (BRICEÑO RUIZ, 2006, p. 36-37). Um dos resultados da reunião foi a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul- Americana (IIRSA), cuja apresentação pública não foi tal como uma alternativa à ALCA, mas sim uma medida necessária (building block) para tornar a ALCA possível (BURGES, 2017, p. 70), apesar da mencionada contraposição dos conteúdos das duas agendas.
Em negociações mais complexas que aquelas com Bolívia e com Chile, foram assinados em 2002 o ACE 54 (área de livre comércio) e ACE 55 (restrito ao setor automotivo) com o México e o ACE 56 com a CAN (acordo-quadro para uma área de livre comércio até 2003) (ALCÂNTARA, 2011, p. 177-180). Nesses acordos foram estabelecidos cronogramas de desgravação tarifária diferentes entre os Estados-Partes do Mercosul para com terceiros, em meio a reivindicações de reconhecimento de assimetrias e de menor desenvolvimento relativo (ALCÂNTARA, 2011, p. 177-180; EQUIPE DA REDAÇÃO PONTES, 2006). Depois, nesse caminho, foi aprovada a Decisão CMC n. 38 de 2003, que determinou que o Mercosul, nas negociações externas conjuntas, impulsione a obtenção de tratamento diferenciado para o Paraguai em função da sua condição de país em litoral marítimo e de menor economia.