Histoire des logiques de conservation dans les pays de la COI : une typologie des AMPs

Si l’on combine les statistiques de la Western Indian Ocean Marine Science Association (WIOMSA) avec les données de terrains, le nombre d’AMPs dans la région sud-ouest de l’océan Indienest de 86, parmi lesquelles 12 sont actuellement en cours de création. Sous l’appellation AMP sont classés différents types d’outils de conservation, variant selon la juridiction locale. Au total, on trouve 12 réserves de pêche, 9 réserves marines, 22 parcs marins et plus de 30 autres types d’AMPs (Tableau 2-2).

Tableau 2-2 : Les différents types d’AMPs dans la région sud-ouest de l’océan Indien

(Sources : http://www.wiomsa.org/mpatoolkit/MPAs_in_the_WIO.htm et données de terrain)

AMP créée Localisation _{Réserve de}

pêche Réserve marine marin Parc Autres

AMP en cours de création Iles Eparses 4* Mayotte 1 1+1PNM 1** La Réunion 1 Kenya 5 1 Madagascar 5 9 Seychelles 6 8 Maurice 6 2 Rodrigues 5 1 1 3 Comores 1 Mozambique 2 1° Afrique du Sud 5°° Tanzanie 2 2 3**, 9°° TOTAL 12 9 22 31 12

* réserve naturelle terrestres ° réserve faunistique PNM : Parc Naturel Marin ** zone de protection °° aire marine protégée non précisée

Les lignes surlignées en gris dans le tableau 2-2 correspondent aux pays membres de la COI. La description des AMPs présentes dans ces pays fait l’objet de cette seconde partie. En dressant un historique de leurs mises en place respectives, ces AMPs sont présentées et font l’objet d’une typologie en fonction des différentes logiques de conservation identifiées dans le Chapitre 1 : « Conservation – Exclusion » et « Conservation – Participation ». L’ensemble de cette partie s’est inspirée des informations mises à disposition sur les sites internet de la COI (http://www.amp- coi.org/pays-membres/) et du réseau des AMPs de la région (RAMPOI) (http://www.rg-amp- oi.org/index.php/contenu/page/le-reseau-des-amp#top). De nombreuses informations historiques sont également puisées dans (David, 1998 ; Thomassin, 2005).

2.1 Le modèle « Conservation-Exclusion » : les AMPs des

Seychelles et de Maurice

a) Les AMPs seychelloises

La République des Seychelles est constituée de 115 îles, totalisant une superficie de 455 km², et déterminant une ZEE de 1 900 000 km². Ces îles sont dispersées sur le banc des Seychelles, qui s’étend sur 31 000 km² de faible profondeur (moins de 60 mètres) et forme la partie nord-ouest du plateau des Mascareignes. Les Seychelles comprennent 41 îles granitiques, les autres étant d’origine corallienne. Les trois îles de Mahé, Praslin et La Digue accueillent la plus grande partie des 84 000 habitants du pays. 80% des habitants sont installés à Port Victoria, la capitale. La pêche thonière et le

tourisme constituent les principales activités économiques des Seychelles : le secteur de la pêche représente 58% des recettes annuelles globales des Seychelles (100 millions de dollars d’exportation pour le thon), et le tourisme 26% (source : http://www.amp-coi.org/).

En 1969, les Seychelles, encore sous mandat britannique, sont le premier Etat de la COI à se doter d’une législation relative à la conservation de la nature et aux parcs nationaux24_{. Est instaurée} une commission pour la conservation de la nature et les parcs naturels, qui a toute autorité pour proposer la création d’aires protégées et pour veiller à leur gestion (David, 1998). Sous l’égide de cette commission se met en place en 1971 un réseau des parcs et réserves et, en 1973, le premier parc marin des Seychelles est créé autour des îles Sainte-Anne, à proximité de la capitale Victoria. En 1976, lors de l’accession du pays à l’indépendance, cette commission est rebaptisée Commission Nationale des Seychelles pour l’Environnement (CNSE) et les droits de l’environnement sont intégrés dans la Charte des droits humains fondamentaux des Seychelles. En 1994, à l’occasion de la mise en place de l’Environment Protection Act, qui complète le National Parks and Nature Conservancy

Act de 1991, la Seychelles Marine Park Authority (SMPA) est créée et se trouve en charge des

compétences de la CNSE en matière d’aires marines protégées25_{. La SMPA gère aujourd’hui 6 parcs} nationaux marins26_{, ouverts au public mais dans lesquels la pêche est interdite. Il existe aussi d’autres} statuts nationaux de protection. On compte ainsi 3 réserves spéciales27_{, fermées au public, où ne} sont autorisées que des activités subordonnées à la conservation du milieu. Elles sont gérées par des ONGs comme la Seychelles Island Foundation pour la réserve d’Aldabra28_{, l’Island Conservation Society} pour la réserve de l’île d’Aride ou encore Nature Conservation pour la réserve de l’île Cousin. Enfin, la

Seychelles Fishing Authority gère 4 Shell reserves, initialement mises en place pour la protection de

crustacés à forte valeur économique comme les langoustes, ainsi que les African Banks, situés par 4° 53' 49" S et 53° 23' 2" E (Figure 2-1).

Fort de plus de 230 km² de surface marine protégée, l’archipel des Seychelles constitue un exemple à l’échelle internationale en matière de protection de l’environnement marin. Le nombre d’AMPs (14 au total), leur étendue ainsi que leur ancienneté (toutes créées avant le Sommet de Rio en 1992) sont assez d’arguments valables pour accorder au gouvernement seychellois le titre de lauréat des AMPs.

Cependant, lorsque l’on y regarde de plus près, le constat s’avère moins glorieux. Lorsqu’en 197329_{, le premier parc marin d’importance (Sainte-Anne) est créé, la concertation avec la population} locale n’est pas dans l’air du temps. Un fois la délimitation décidée par les autorités, la gestion est confiée à la SMPA dont la principale responsabilité était de réprimer le braconnage. Après plus de 30 ans de fonctionnement du parc de St Anne, force est de constater que le braconnage y sévit toujours et que la pêche, qui devait être totalement prohibée, y est tolérée. L’exemple du parc marin de St Anne n’est, malheureusement, pas unique aux Seychelles. Aucune étude socio-économique n’a été menée en amont de la création des différents parcs. Il en résulte de nombreux conflits avec les pêcheurs qui se plaignent de ne plus pouvoir pêcher et assimilent les rangers de la SMPA à des militaires. Ce ne sont pas les quelques réunions d’information auprès des communautés qui peuvent

24 _{Il s’agit de la « National Parks and Nature Conservancy ordinance », transformée à l’indépendance en}

1976 en « National Parks and Nature Conservancy Act » dont l’ultime révision date de 1991 et constitue le chapitre 141 de la loi des Seychelles. En 1994, le «National Parks and Nature Conservancy Act » est remplacé par l’«Environment Protection Act » qui en reprend les principales lignes.

25 _{La SMPA est un organisme para-étatique, dépendant du ministère de l’environnement seychellois mais}

autonome concernant la collecte de fonds et la gestion des revenus.

26 _{Selon la loi des Seychelles (1991), chapitre 141, section 2 : “National Park means an area set aside for}

the propagation, protection and preservation of wild life or the preservation of places or objects of aesthetic, geological, prehistoric, historical, archaeological or other scientific interest for the benefit, advantage and enjoyment of the general public and includes in the case of a Marine National Park an area of shore, sea or sea- bed together with coral reef and other marine features to set aside. »

27 _{« Special Reserve means an area set aside in which characteristic wild life requires protection and in}

which all other interests and activities are subordinated to this end » (Law of the Seychelles, 1991, chap 141)

28 _{La réserve d’Aldabra est également classée au patrimoine mondial de l’humanité par l’UNSECO depuis}

1982

29 _{En 1973, les Seychelles sont encore sous le contrôle des britanniques. Ce n’est qu’en 1976 que l’archipel}

changer la donne. A. Cedras, ancien responsable de la SMPA, mentionne également d’importants conflits avec les hôteliers qui, selon lui, jouent un double jeu : ils dénoncent les pêcheurs contrevenants mais continuent de temps à autre à leur acheter du poisson pour la restauration des touristes. Enfin, il déplore le peu de relations existants avec les politiques qui semblent se désintéresser de la cause environnementale et privilégier plutôt le développement économique, notamment touristique.

L’implication de la population locale n’a donc, jusqu’ici, pas été une priorité dans les stratégies de gestion des AMP aux Seychelles. Cependant, le modèle « conservation-exclusion » n’étant pas durable, un changement de cap semble progressivement s’opérer, du moins dans les parcs marins nationaux gérés par la SMPA. En 2008, les premières études socio-économiques ont été menées auprès des usagers des parcs de Curieuse et de Sainte-Anne, sur la base du Socioeconomoic Monitoring

Guidelines for Coastal Managers of the Western Indian Ocean30 _{(Malleret-King et al., 2006). En outre, le}

ministère de l’environnement envisage la création d’un nouveau parc marin au sud de l’île de Mahé qui, cette fois-ci, devrait être basé sur une démarche participative. Cette dernière a été fortement défendue par la SMPA qui, sur le terrain, est confrontée quotidiennement aux actes de braconnage, conséquences désastreuses du manque d’implication des communautés locales.

b) Les AMPs mauriciennes

La République de Maurice englobe l’île principale de Maurice, d’origine volcanique, et les îles de Rodrigues, Saint-Brandon et Agalega. Il n’est ici question que de l’île principale de Maurice. Environ 1175000 habitants y vivent pour une densité de 633hab./km². Autrefois pays à ressource unique (le sucre), Maurice a réussi à se diversifier avec les industries secondaires. Dans les années 1980, l'industrie textile a ainsi connu une expansion considérable, et le secteur du tourisme s’est engagé dans un développement rapide (source : http://www.amp-coi.org/). En 2008, le Bureau Central des Statistiques du Gouvernement Mauricien dénombre ainsi près de 1226400 visiteurs, ce qui en fait la première destination touristique de l’océan Indien.

La concentration de la plupart de la population mauricienne sur la frange côtière, doublée d’une industrie touristique essentiellement tournée vers la mer engendrent une pression anthropique considérable sur l’écosystème marin. Dès le début des années 1970, les organisations internationales tentent d’inciter le gouvernement mauricien à classer 16 sites littoraux particulièrement remarquables en parcs marins (Procter et Salm, 1974 ; Robertson, 1974) in (David, 1998). Mais il faudra attendre le début des années 1990 pour que le gouvernement mauricien commence à se mobiliser en lançant le premier Plan national pour l’environnement. En octobre 1997, par le biais du

Wildlife and National Act 1993, il créé 6 réserves de pêche et proclame 2 Parcs Nationaux : Blue Bay

et Balaclava. Ceux-ci sont par la suite, déclarés Parcs Marins en juin 2000 sous le Fisheries and Marine

Resources Act 1998. Ce réseau d’AMPs est géré par une agence nationale dépendant du Ministère de

l’Agriculture et des Pêches, l’Institut halieutique d’Albion (Figure 2-2). A la différence des Seychelles où l’accent est plutôt mis sur la conservation, les parcs marins de Maurice ont beaucoup plus une fonction de gestion spatiale des activités maritimes et littorales. L’extraction de sable et le piétinement y sont interdits. En revanche, le ski nautique et la plongée sont autorisés dans des aires réservées à cet effet. Dans les réserves de pêche, la pêche à la senne est strictement interdite, tandis que les casiers et l’appâtage motorisé sont autorisés mais nécessitent une licence. Quant à la pêche à la ligne, elle est autorisée depuis le rivage, sur l’ensemble des AMPs.

Comme aux Seychelles, la protection de l’environnement marin n’apparaît pas comme une priorité pour le gouvernement mauricien. La primauté revient au développement touristique balnéaire et les aires protégées sont considérées comme un « gel insupportable du foncier littoral dans un contexte de raréfaction des sites aménageables pour la construction d’hôtels de classe internationale » (David, 1998). D’une manière générale, la mise en place des AMP à Maurice a suivi une logique « top down » qui exclue toute participation des populations locales. Les quelques études portant sur l’impact des parcs se sont limitées à des travaux d’ordre économique compilant les différentes statistiques disponibles. A aucun moment, il n’a été question de consulter directement les populations locales.

Figure 2-2 : Les aires marines protégées de Maurice (île principale)

Si les réserves de pêche mauriciennes peuvent aujourd’hui être considérées comme des AMPs

papier dans la mesure où le peu de surveillance des coastguards n’est pas réellement dissuasive pour

les pêcheurs à la senne, il semble que la réglementation du parc marin de Blue Bay soit relativement bien acceptée (Photo 2-1). Malgré une vive opposition de la part des communautés de pêcheurs au démarrage du projet, la faible étendue du parc, couplée à un dispositif institutionnel conséquent dédié à la surveillance, a permis de préserver le calme social et de minimiser les risques d’échec (David, 1998). Le parc marin de Balaclava, en revanche, n’a pas connu le même succès et s’apparente lui aussi à une AMP papier. Le balisage récent des différentes zones de conservation marque le démarrage réel de l’AMP, à distinguer de sa création officielle en 1997.

Photo 2-1 : Paysages marins, paysages terrestre : exemples d’aires protégées mauriciennes

(Clichés : A. Thomassin, 2009)

Malgré ce bilan mitigé, le gouvernement mauricien s’est récemment engagé, avec le lancement du deuxième Plan national pour l’environnement (2000-2009), dans la mise en place d’un réseau institutionnel permettant de développer la gestion participative durable des AMPs. Plusieurs ONG sont engagées aux côtés du gouvernement mauricien pour la conservation des ressources marines. On peut citer notamment la Mauritian Wildlife Foundation ou la Mauritius Marine Conservation Society. Cette dernière est porteuse d’un projet intitulé « Etude de faisabilité pour la mise en place d’une AMP sur la côte sud-ouest de Maurice » ayant pour objectif de proposer une gestion durable des ressources marines de la zone située entre Flic-en-Flac et le Morne village. Cette zone, particulièrement riche en termes de biodiversité (la montagne du Morne est classée au Patrimoine Mondial de l’Humanité depuis 2008), est soumise à un développement urbain et touristique croissant. L’étude doit mettre en parallèle une étude environnementale sur l’état de santé de l’écosystème corallien avec une étude socio-économique chargée de comprendre les différents usages du milieu et de collecter les attentes et les propositions des pêcheurs comme des opérateurs touristiques. Le croisement de ces études doit permettre de formuler des recommandations en matière de conservation du milieu marin auprès des autorités, recommandations basées, cette fois-ci, sur des critères écologiques, sociaux et économiques.

Les exemples des Seychelles et de Maurice correspondent à la première vague de création d’AMPs dans la COI. Le choix du modèle « conservation-exclusion », qui exclue toute participation des populations locales est, dans les deux cas, un échec. Si l’absence d’adhésion des riverains aux objectifs de préservation en est une des causes, l’implication des gouvernements locaux peut également être mentionnée. Jusqu’ici, la création d’AMPs a représenté un alibi de bon augure pour la promotion touristique et la captation d’aides au développement, arguments qui ont trop souvent prévalu sur une réelle prise de conscience environnementale et un véritable engagement à agir.

2.2 Les AMPs malgaches et réunionnaises : de l’exclusion à la

participation

a) Les AMPs à Madagascar

Avec une superficie de 593 000 km², l’« île-continent » de Madagascar représente l’un des 34 points chauds (« hotspots ») de la biodiversité mondiale. Le linéaire côtier dépasse 5 000 km, avec plus de 250 îles et îlots, souvent associés au développement de récifs coralliens. Ceux-ci couvrent une surface d’environ 2 000 km², avec un des plus grands récifs barrière de l’océan Indien occidental,

à Tuléar. Le reste de la côte est occupé par des plages de sable, des dunes, des savanes et des forêts littorales, comprenant encore de vastes ensembles de forêts primaires humides sur la côte Est. L’institut national de la statistique de Madagascar estime à 18 866 le nombre d’habitants en 2008. L’extrême pauvreté qui caractérise certaines régions côtières malgaches explique l’important développement de la pêche vivrière et artisanale destinée à la subsistance alimentaire. Elle concernerait plusieurs centaines de milliers de familles (source : http://www.amp-coi.org/).

D’un point de vue législatif, le Plan d'Action Environnemental (PAE) est le programme le plus important dans le domaine de l'environnement que Madagascar n’ait jamais connu. Il a été mis en œuvre en 1992, pour une durée de 15 ans, réparti en 3 phases : PAE 1 (1992-96), PAE II (1997-01) et PAE III (2002-06). Le PAE a permis la création d’outils tels que le COAP (Code des Aires Protégées), le Plan GRAP (Réseau global des aires protégées) et l’ANGAP (Agence nationale de gestion des aires protégées). La gestion directe du GRAP est confiée à l’ANGAP, récemment renommée Madagascar

National Parks. Cette association est reconnue, depuis la loi programme du 7 juin 1997, comme

« auxiliaire des pouvoirs publics en vue de promouvoir la politique de gestion de la biodiversité et de mettre en œuvre la stratégie de conservation et du développement au niveau des aires protégées » et reste sous la tutelle du Ministère de l’environnement (source : http://www.parcs- madagascar.com/).

Jusqu’au début des années 2000, l’essentiel des projets de conservation initiés par l’ANGAP concerne les milieux terrestres. La composante marine et côtière de la stratégie malgache de conservation n’est, en effet, prise en compte qu’au cours du PAE II (1997). Elle est mise en œuvre par l’ONE (Office national de l’environnement) et le SAGE (Service d’appui à la gestion de l’environnement), avec l’aide financière et technique de nombreux bailleurs de fonds (PNUD, GEF, Banque mondiale) et ONG (Billé et Mermet, 2002 ; Galletti et Chaboud, 2004). Les 1000 ha d’îlots et de récifs de Nosy Atafana et des rivages adjacents intégrés à la réserve de biosphère de Manarara nord ont longtemps été l’unique AMP du pays (Carte 2-2). Mise en place en 1989 par le programme MAB de l’UNESCO, cette réserve est découpée classiquement en trois cercles concentriques. Le parc national marin de Nosy Atafana, situé à environ 2 km de la côte, constitue, avec le parc national terrestre de 23 000 ha, le cœur de la réserve de biosphère dans lequel toute activité est interdite. Autour, on trouve une première zone tampon de 20 000 ha dans laquelle sont inclus les récifs et les eaux côtières bordant les centres urbains d’Antanambé et de Mananara nord. Les activités économiques extensives et non destructrices du milieu naturel y sont autorisées. Enfin, une seconde zone tampon de 100 000 ha englobe le tout. C’est une zone de développement à usage multiple, dans laquelle des activités économiques plus intensives sont mises en œuvre, mais toujours dans l’optique d’un développement durable (David, 1998).

En 1997, une seconde AMP voit le jour à l’initiative de l’ONG Care International, à quelques dizaines de km au nord de celle de Mananara-nord. Il s’agit du parc national marin de Masoala qui s’étire, lui aussi, dans le prolongement d’un parc national terrestre situé sur la presqu’île. Depuis Juin 2007, le parc de Masoala est classé au Patrimoine Mondial de l’Humanité par l’UNSECO (Carte 2-1). Ce parc est composé de trois parcs marins satellites : le parc marin de Tampolo, celui de Tanjona et celui de Masoala, chacun correspondant aux trois principaux foyers de population de la région. Ils ont pour fonction principale de fixer ces populations sur le littoral et d’éviter ainsi que celles-ci migrent le long des vallées à l’intérieur de la réserve terrestre et en exploitent les ressources forestières (Cinner et al., 2008).

Carte 2-1 : Les parcs nationaux marins de Mananara-nord et de Masoala (Madagascar)

Lors de la création de ces deux AMP, l’approche participative n’était pas encore au goût du jour. Leur mise en place a donc suivi une démarche « top down » s’inspirant du modèle « conservation- exclusion » appliqué dans les îles voisines des Seychelles. Les populations riveraines des deux AMPs se sont vues confisquer autoritairement leurs droits d’usage de la mer, sans qu’aucune explication ni compensation ne leur soit apportée. La faiblesse du développement touristique de la région, couplée à l’existence de réglementations strictes relatives à l’exploitation de la forêt du fait de la présence d’un parc national terrestre, rendaient pourtant ces populations fortement dépendantes des activités halieutiques. Alors qu’ils étaient avant tout agriculteurs, l’insuffisance des terres disponibles a poussé les jeunes à s’orienter prioritairement vers la pêche occasionnant, à Mananara-nord un accroissement de près de 45 % des effectifs de pêcheurs des 4 villages riverains entre 1990 et 1994 (David, 1998). La mise en place d’une réglementation stricte des activités halieutiques sans qu’aucune consultation