Tableau 1: Part d’adoption d’un PCET par les collectivités territoriales en France
2.5 Le Grand Nancy : un modèle proche des deux précédents
Faute de temps, le troisième terrain retenu n’a pas pu être investigué aussi profondément que les deux précédents. Sept entretiens ont néanmoins pu être réalisés. Croisés avec les documents recueillis, ils permettent de retracer à grands traits la politique de l’agglomération et, mis en regard des deux autres agglomérations, de dégager quelques constantes ou, au contraire, les spécificités de la politique climatique locale.
Le Grand Nancy est une structure ancienne : l’EPCI, créé en 1996 avec 20 communes, est l’héritier d’un district né en 1959 avec 12 communes. Depuis 1996 et la création de la communauté urbaine, l’EPCI devenu aujourd’hui métropole, a vu son périmètre rester stable puisqu’il n’a connu ni fusion ni extension. La métropole du Grand-Nancy compte 257 000 habitants, dont 105 000 sur la commune de Nancy, pour une aire urbaine de 435 000 habitants. Le Grand Nancy, dont la population est quasi stable, comprend donc pour l’essentiel le cœur de l’aire urbaine : il se caractérise par un territoire de taille relativement modeste et fortement urbanisé qui comporte peu d’espaces ruraux et naturels. Bien qu’en déclin, l’industrie marque encore fortement le tissu économique : elle représente 34 % des consommations d’énergie et 44 % des émissions de GES du territoire24. Le passé industriel et minier de la région se lit également dans la structure des consommations d’énergie puisque le charbon représente encore 15 % de la consommation, soit quatre fois la moyenne nationale25. Il n’est pas étranger aux problèmes de qualité de l’air que connaît l’agglomération.
La collectivité s’est lancée dans la réalisation de son premier plan dans la deuxième moitié des années 2000 : un bilan carbone est lancé en 2007, puis l’élaboration du plan débute en 2010 et bénéficie de l’accompagnement de deux bureaux d’études (Explicite — aspect technique production de données ; RCT Territoire sur la partie animation). Le plan, qui intègre déjà la qualité de l’air, est finalisé fin 2012 et approuvé en 2013, initialement pour une durée de trois ans. Il est aujourd’hui en révision.
Un plan climat inscrit dans des préoccupations anciennes autour de l’énergie
Selon l’ADEME Grand Est, l’agglomération du Grand Nancy est dans une démarche climat depuis quinze ans, de sorte que « quand il a fallu faire le plan climat, le Grand Nancy avait de l’avance ». Cette démarche s’inscrit dès 2003 dans le plan d’actions de l’Agenda 21 en faveur de la maîtrise de l’énergie à travers le projet PlanETE (plan d’efficacité territoriale de l’énergie) transformé ensuite en contrat ATEnEE (Actions Territoriales pour l’Environnement et l’Efficacité Énergétique) en partenariat avec l’ADEME. Dès 2004 également, le Grand Nancy a engagé un dispositif de soutien financier au développement des énergies renouvelables en faveur des propriétaires privés, communes et bailleurs sociaux. Concernant son patrimoine, les premières actions de la collectivité se sont penchées sur la maîtrise des consommations d’énergie avec notamment la création de réseaux de chaleur (toujours en développement aujourd’hui avec deux contrats de délégation de service public, l’un pour la production et la distribution de chaleur à Vandœuvre-lès-Nancy récemment étendu sur le plateau de Brabois où sont desservis le CHU et une série de structures hospitalo-universitaires ; l’autre principalement sur le territoire de la commune de Nancy), des économies d’éclairage et de la constitution d’une flotte de bus roulant au gaz naturel en profitant de la présence au sein de l’agglomération d’un gros pôle GDF et GRD. Le Grand Nancy s’est dans un deuxième temps intéressé à la question plus complexe de l’énergie à destination des entreprises et des particuliers.
Dans le domaine de l’aménagement, l’agglomération a conduit une étude sur l’énergie et les déplacements avant le Grenelle et s’est penchée très tôt sur l’intégration de l’environnement dans le PLU : « ils avaient une longueur d’avance » (Ibid.), car très tôt les communes membres se sont appuyées sur l’agglomération pour l’élaboration des documents d’urbanisme.
Cette entrée de la collectivité dans une démarche climatique tient beaucoup à la mobilisation précoce d’un élu majeur : « l’agglo a eu la chance d’avoir un élu de premier plan qui avait ce portefeuille » (entretien ADEME, 2018). Celui-ci, également sénateur, a en effet été vice-président du Grand Nancy, en charge du développement durable à partir de 2001. Au moment du lancement du plan climat, son portefeuille couvrait l’économie, l’énergie, le développement durable et les partenariats territoriaux. En outre, cet élu est également président de plusieurs structures appelées à intervenir directement dans le
24 Source : PCAET 2013. A titre de comparaison l’industrie représente 6% des émissions de GES pour l’agglomération de Pau.
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domaine de l’action climatique : l’Agence d’urbanisme, l’Agence locale de l’énergie et du climat (ALEC)
et l’ATMO Grand Est en particulier. On y reviendra.
Cet intérêt précoce pour les questions énergétiques a trouvé un fort relai auprès de l’ADEME. Les liens établis avec celle-ci ont permis à la collectivité de disposer d’informations précoces, de l’expertise de l’agence et de servir de laboratoire, en particulier dans le domaine du plan climat : « on a expérimenté tout ce qu’il y avait à expérimenter » (entretien ADEME, 2018). C’est ainsi que par le biais de l’Agence locale de l’énergie, le Grand Nancy s’est par exemple saisi d’un des dispositifs phares de l’ADEME, les Conseils en énergie partagée (CEP) qui permettent aux collectivités qui n’ont pas les ressources nécessaires en interne, de partager les compétences d’un technicien spécialisé en énergie. À partir de 2011, le Grand Nancy s’est engagé en prenant à sa charge une partie des frais d’adhésion (0,3 € sur les 1 €/habitant/an que coûte l’adhésion) afin d’inciter les communes à entrer dans le dispositif. Parmi les actions expérimentées figurent également, à partir de 2012, les Certificats d’économie d’énergie (CEE), dispositif sur lequel « l’agglo est extrêmement compétente et rayonne sur l’ensemble de la France. » (Ibid.).
Les relations avec l’ADEME permettent donc à la collectivité de gagner de l’expérience et de bâtir progressivement sa propre expertise : « à partir de 2010, l’agglo devient autonome » (Ibid.) avec « leurs propres méthodes de montage de dossiers » (Ibid.). C’est ainsi que certaines actions, comme dans le domaine de la qualité de l’air, l’agglomération a pu construire ses propres dispositifs sans passer par l’ADEME : fonds air bois pour remplacer les anciens foyers, surveillance de l’air intérieur et extérieur par exemple.
La création d’un tissu de structures et d’intervenants coordonnés
Si la capacité du Grand Nancy à se saisir des dispositifs et des expérimentations proposés par l’ADEME a joué un rôle majeur dans le développement de sa politique climatique, les différentes personnes rencontrées ont souligné que les clés de la réussite de l’agglomération ont été l’augmentation des moyens humains attribués à ce dossier, la qualité de l’équipe de techniciens à l’œuvre et la création d’un réseau d’acteurs bien coordonnés : « Il y a un portage politique fort, plus des gens compétents au sein du service, plus un réseau de partenaires actifs » (entretien ADEME, 2018). Plusieurs interlocuteurs soulignent les qualités humaines des techniciens, leur sérieux, leur professionnalisme, loin des clichés souvent attribués aux associations environnementales : « ce n’est pas l’image qui est renvoyée » (entretien ALEC, 2018).
Les moyens mis en œuvre par l’agglomération se sont en effet considérablement étoffés : au départ, la politique climat reposait sur « 1 ou 2 personnes au sein de l’agglo puis il y a eu création d’un pôle d’activités avec la création d’autres structures (ALE, Espace info énergie - EIE, CEP) avec des acteurs relais de qualité ce qui permet d’approcher les particuliers » (Ibid.). Ainsi le service Territoire Environnement du Grand Nancy compte désormais huit agents contre quatre en 2010. Les structures partenaires se sont également étoffées : l’ALEC est par exemple passée de quatre personnes en 2007 à neuf maintenant. Le financement de cette structure par le Grand Nancy est continu et essentiel depuis les débuts, avec une subvention annuelle de l’ordre de 70 000 euros qui permet de faire levier pour financer des opérations. Dans le même temps, le budget total de l’ALEC est passé d’environ 100 000 euros à plus de 500 000 euros aujourd’hui. Le fonctionnement de la structure, qui bénéficie également d’une importante subvention de l’ADEME pour l’Espace info énergie, « est fragile parce qu’on vit des subventions » (entretien ALEC 2018) d’où l’importance d’un engagement dans la durée des communes adhérentes : l’adhésion se fait pour trois ans, « c’est important pour sécuriser nos emplois » (Ibid.).
Les communes semblent y trouver leur compte puisque la première commune adhérente est toujours membre de la structure : « l’engagement du 1 euro par an/hab. est tenu, les communes, elles en ont pour leur argent » (Ibid.). Cependant, l’engagement dans la durée n’est pas forcément simple : « Au début c’est facile [au stade du diagnostic et des premières actions] et à un moment, ça dépend de leur volonté d’investir dans leur patrimoine et on sera forcément limité par leur capacité de faire » (Ibid.). Outre la meilleure gestion de leur patrimoine, l’ALEC est donc un outil essentiel dans la recherche de financements : « On fait de la veille sur les dispositifs d’aide financière, donc on les aide à trouver des aides » (Ibid.), au point que l’ALEC « a contribué plus à obtenir des aides financières qu’à faire des économies d’énergie » (Ibid.). Enfin, l’ALEC intervient sur le groupement d’achat pour l’énergie depuis la fin, en 2014, des tarifs réglementés de l’énergie pour les collectivités. La deuxième mouture du dispositif offre la possibilité aux communes d’acheter une énergie 100 % verte.
L’efficacité des structures dédiées contribue à l’adhésion des élus et à l’évolution des mentalités : « avant on avait des climato-sceptiques, maintenant on a plutôt “bon ben d’accord, mais comment on
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fait ? On n’a pas le budget”. Il n’y a plus à se battre sur le changement climatique, c’est “comment est-
ce qu’on fait pour que ma collectivité, elle tienne ses engagements ?” Un point positif c’est qu’on a des élus pragmatiques » (Ibid.).
Cette adhésion passe notamment par la mise en avant des élus : toutes les communes adhérentes aux CEP sont représentées par un binôme technicien – élu, réuni dans le cadre d’un Club Climat Énergie : « Ils sont réunis tous les ans, entre 3 et 5 fois, pour qu’ils se rendent compte de ce qui se passe dans le monde du climat et de l’énergie. La réunion comporte de 35 à 45 personnes. Cela effectue un relai pour chaque commune, auprès des citoyens, rôle davantage dévolu au niveau communal » (entretien, direction énergie, climat, développement durable, 2018). Lorsque le cas de Nancy a été sélectionné par l’ADEME pour aller présenter à Paris l’exemple d’une commune dont la consommation d’énergie avait été divisée par deux, c’est un élu qui est allé présenter la démarche.
La qualité des techniciens et le portage politique dans la durée s’accompagnent d’une volonté « de transversalité avec les autres services de la collectivité » (entretien ADEME, 2018) : « on a des élus d’autres thèmes qui percutent bien. Il y a des pratiques qui sont installées » (Direction énergie, climat, développement durable, Grand Nancy, juillet 2018). C’est le cas par exemple sur les questions de mobilité avec le PDE inter-entreprises « le plus grand de France » sur le Technopôle de Nancy Brabois avec 20 à 40 000 personnes concernées et qui constitue, aux yeux de l’interviewé, l’exemple type de « projets au long cours, extrêmement partenariaux » (entretien ADEME, 2018). Nul doute que les multiples casquettes de l’élu longtemps en charge de l’environnement ont également contribué à établir des liens, d’autant que dans l’organigramme des services, les directions « énergie, climat, développement durable », « mobilités » et « urbanisme » sont regroupées au sein du même pôle, « Territoires, mobilité, environnement ».
Éléments d’analyse
Un plan climat centré sur les économies d’énergie
Le plan climat de 2012, actuellement en révision est organisé autour de la signature, par les acteurs du territoire, d’une charte en trois volets (« Je m’engage », « J’agis », « Je m’adapte ») recouvrant cinq grandes thématiques, elles-mêmes décomposées en 54 actions (cf. figure 8). Les thèmes « bâtiment » et « mobilité » sont ceux qui donnent lieu au plus grand nombre d’actions avec respectivement 14 et 9 items. Ces actions se centrent d’abord très nettement sur la réduction de la consommation énergétique, qu’il s’agisse du secteur du bâtiment ou des transports, avant de promouvoir des modes de consommation et de déplacement plus vertueux (EnR, déplacements doux, etc.). Ces constats rejoignent les thématiques abordées lors des entretiens lorsqu’il s’est agi d’évoquer les actions phares du plan climat et s’inscrivent dans le prolongement des premières actions engagées dans le courant des années 2000. Cela n’est pas surprenant s’agissant d’une agglomération du nord-est de la France où la rigueur des hivers fait de la consommation énergétique des bâtiments un enjeu fort, tant sur le plan économique qu’environnemental. Fin 2017, dix-neuf communes sur les vingt que compte l’EPCI sont signataires de la charte du PCAET.
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Figure 14 : Le récapitulatif des 54 actions du PCAET du Grand Nancy. Source : PCAET Grand Nancy, 2012
Les actions entreprises à partir de 2012, tout en continuant à cibler les communes membres, ont également pour caractéristiques d’essayer d’atteindre également le grand public et les entreprises. Concernant les particuliers, le Grand Nancy a développé un important système d’aides à la rénovation énergétique concernant aussi bien les équipements de chauffage que l’isolation des bâtiments, en rendant accessible le dispositif CEE : « la collectivité s’approprie un dispositif national et le rend disponible et lisible aux habitants de son territoire pour dynamiser la rénovation énergétique », elle « agit un peu comme un tiers de confiance qui sécurise » (entretien ALEC, 2018).
Figure 15 : Chronologie du déploiement des CEE. Source : Grand Nancy, présentation aux Assises de la transition énergétique, janvier 2017.
La collectivité s’est saisie d’un événement malheureux, des inondations en 2012, pour faire avancer l’agenda de la rénovation énergétique : « des gens ont dû changer leur chaudière, refaire leur isolation
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et ils se sont demandé comment ils pourraient aider un peu leur territoire et petit à petit ils ont élargi aux
entreprises, aux bailleurs » (entretien ALEC, 2018). La collectivité rachète les certificats d’économies : « au départ, c’était un pauvre tableur Excel. Maintenant, on a 6000 lignes, par type de communes, par type d’acteur, par type de travaux ». (Entretien direction énergie, climat, développement durable, 2018). L’ASQA Atmo Grand Est récolte les données et mesure les GES évités.
C’est le même pragmatisme qui justifie le ciblage du secteur du bâtiment : « l’argent mis dans l’économie énergie, c’est de l’argent investi au local et ce sont des emplois non délocalisables » (Ibid.). Pragmatisme dans la recherche de cobénéfices qui caractérise l’ensemble de la démarche : « on essaie d’avoir cette entrée pas qu’idéologique, changement climatique, transition écologique… mais d’avoir une approche économique derrière » (Ibid.). Cette volonté d’efficacité se traduit par exemple par des actions vers le secteur du bâtiment pour fluidifier les procédures d’obtention d’aides publiques : il s’agit de diffuser auprès des entreprises des modèles de devis afin accélérer les procédures et éviter que la collectivité, lors de l’examen des demandes de subventions adressées par les particuliers, se retrouve avec des dossiers incomplets, ce qui retarde forcément l’octroi des aides et la réalisation des travaux. D’après les chiffres fournis par la collectivité, le dispositif CEE a permis d’aider environ 3000 dossiers, dont 2700 de particuliers (78 % des dossiers, 13 % pour les communes, 4 % pour les entreprises, 3 % pour les bailleurs) et d’octroyer 4 millions d’euros d’aides financières. Les opérations valorisées en CEE portent principalement sur les chaudières (36 % des opérations), l’isolation de toiture (32 %) et celle des murs (17 %).
La démarche vers le monde économique illustre une volonté de décloisonnement : « les élus doivent aller vers les entreprises » (Entretien ADEME, 2018). Elle s’inscrit là aussi dans la durée puisque, dès 2006, la communauté urbaine du Grand Nancy avait engagé la démarche ATP (une Association, un Territoire, un Projet) qui consiste à créer une association au sein de chaque zone d’activité pour favoriser le dialogue entre la collectivité et les entreprises adhérentes en définissant collectivement un projet d’animation et de développement du territoire. D’après les chiffres mis en avant par la collectivité, 120 entreprises appartenant à une zone ATP ont signé la charte du PCAET. La prise en compte de l’aspect économique se traduit également par le souci d’offrir de nouveaux marchés aux entreprises locales en jouant le rôle de facilitateur, par exemple avec la mise en relation entre une entreprise et une collectivité.
L’entrée dans la démarche Cit’ergie
Afin de procéder à l’évaluation des actions mises en œuvre, la Grand Nancy a adopté l’outil Cit’ergie proposé par l’ADEME. La collectivité a été labellisée en 2016 et, selon le service en charge du plan climat, l’outil d’évaluation s’avère probant même si la démarche est encore en phase de développement : « Le document a été lifté depuis le lancement de la démarche Cit’Ergie. On a récupéré les informations que les élus nous donnaient, ce qu’ils faisaient déjà sur leur territoire, ainsi que les actions lancées par des acteurs. […] La démarche nous a aussi permis de nous rendre compte qu’on n’était pas mauvais. Les élus ont maintenant pour but d’atteindre le niveau gold. On sait ce qu’il y a à mettre en œuvre pour atteindre ce niveau d’excellence, et on pense que c’est atteignable » (entretien, direction énergie, climat, développement durable, 2018).
L’ADEME qui a promu l’outil, partage cet avis positif : « Les données sont factuelles, elles permettent de dépassionner le débat ». Avant, pendant 10 ou 15 ans il n’y avait rien pour évaluer. Cela permet d’objectiver » (entretien, ADEME, 2018). Parmi les éléments de suivi, figure le choix de privilégier des indicateurs simples et pédagogiques permettant de communiquer sur les résultats du PCAET et qui résument les objectifs prioritaires du plan : les tCO2 évitées par an, les kWh économisés par an et les euros investis sur le territoire sont par exemple préférés aux « kWh CUMAC », qui, dans le cadre des CEE, mesurent l’énergie économisée prenant en compte la durée de vie des équipements et l’actualisation par rapport au marché. Grâce à la géolocalisation, le suivi des actions permet également au Grand Nancy de diffuser des cartes pédagogiques montrant l’impact des opérations à l’échelle communale.
Des limites néanmoins identifiées
Les entretiens permettent de constater que certaines limites du plan climat sont avancées, à commencer par sa faible opérationnalité : le plan ne ferait finalement que reprendre des objectifs déjà inscrits dans l’action publique et qui coulent de source nous indiquent par exemple des membres du service mobilité : « ce n’est pas un outil autour duquel on se retrouve, on va se retrouver autour d’outils beaucoup plus opérationnels » (entretien, service mobilité, 2018).
La direction énergie, climat, développement durable souligne d’ailleurs que malgré la volonté de décloisonnement, les relations inter-services peuvent être compliquées : « au début ils nous ont pris pour des surveillants, des flics » (entretien, direction énergie, climat, développement durable, 2018)
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même si au fil du temps les relations humaines et l’outil Cit’ergie, vu comme un moyen d’objectivation,
permettent d’aplanir les tensions.
Enfin, l’efficacité du plan climat trouve ses limites dans la capacité à mobiliser entreprises et particuliers, selon trois registres distincts : 1) les limites du financement du fait des restrictions budgétaires et des baisses de dotation ; 2) la dimension purement incitative des actions et de la capacité à mobiliser : « on est sur des objectifs de réduction : on ne peut que compter sur de l’incitation » (Ibid.) ; et enfin, de difficultés méthodologiques, notamment dans la mobilisation des acteurs économiques : « Comment travailler en groupement ? Comment faire travailler les entreprises ensemble ? On n’a pas encore trouvé la solution » (Ibid.).
Ces difficultés à impliquer les acteurs économiques sont soulignées par le Conseil de Développement Durable (CDD) du Grand Nancy saisi en 2016 par la collectivité pour réfléchir à l’évaluation et à l’évolution du PCAET : « au préalable d’une réécriture en profondeur du PCAET à l’horizon 2017 ou 2018, il nous faut remettre les acteurs du territoire et notamment les entreprises dans une vision partagée et une stratégie commune dont nous semblons très éloignés dans cette phase de bilan de la première version du PCAET »26. Le rapport liste les freins à l’implication des entreprises (cf. figure 10).