Les aspects organisationnels de la condition militaire en France et en Grande-Bretagne
1. Gestion interarmées et professionnalisation Une innovation en Grande-Bretagne
En matière de gestion du personnel, un des résultats majeurs de la Strategic Defence Review depuis 1997, est la mise en place de structures et de modes de gestion interarmées des personnels militaires. Cette politique interarmées du personnel (Common Overarching Personnel Strategy), qui rompt avec les pratiques en vigueur jusque-là en Grande-Bretagne, est à l’heure actuelle en pleine phase d’expérimentation par les armées britanniques et suscite des réactions très contrastées au sein des services. Les motivations qui ont présidé à son introduction, comme sa mise en oeuvre sur le terrain, sont diversement appréciées par les organismes en charge de la gestion du personnel.
1. 1. 1. “L’Overarching Personnel Strategy ”, enjeu politique et stratégique
Jusqu’aux années 1980, le M.O.D. limitait son rôle à la mise en cohérence des politiques du personnel définies par chacune des trois armées. En faisant de la mise en place d’une Overarching Personnel Strategy l’enjeux central du chapitre qu’elle consacre aux questions de personnel, la Strategic Defence Review marque une réorientation profonde de ces pratiques de gestion. L’appui apporté à l’essor du “ purple command ” 1 en la matière, vise
certes à répondre à des considérations stratégiques, ou militaires, mais aussi, et surtout, à assurer une reprise en main par le pouvoir politique des initiatives adoptées par les armées à l’égard de leur personnel.
L’expérience de la guerre des Falklands est fréquemment évoquée pour justifier l’essor des structures interarmées. La mise en oeuvre d’une Task Force regroupant les trois armées, projetée aux confins de l’Atlantique Sud, a ainsi été l’occasion de vérifier les limites d’une gestion séparée de personnels appelés à subir des contraintes et des épreuves communes. Les années 1990 ont à leur tour été fertiles en expériences militaires ayant montré la nécessité du développement de structures interarmées. Au-delà de leurs aspects stratégiques, la guerre du Golfe, les opérations menées en Bosnie, et celles plus récentes du Kosovo, ont confronté les armées britanniques à des enjeux nouveaux en matière de gestion de leur personnel. L’évolution de la situation en Irlande du Nord a en effet libéré l’Army pour de nouvelles
1 L’expression désigne Outre-Manche les services interarmées (par référence à la couleur pourpre qui résulterait
d’un mélange du khaki de l’uniforme de l’Army et du bleu de la Navy et de la R. A. F. Un expression synonyme est celle de “ tri-service ”.
tâches et notamment pour des opérations de maintien de la paix, au sein desquelles elle s’est trouvée associée aux autres forces armées. Au-delà de la mise en place de structures de commandement interarmées de ces forces, ces opérations ont été l’occasion de voir émerger un problème commun, celui du suremploi (overstrecht) des personnels. Des effectifs trop faibles imposent aux militaires des trois armées une rotation particulièrement importante en opération. La situation est particulièrement critique dans l’Army pour laquelle on estime que 83% des personnels sont actuellement en opération, ce qui constitue le taux le plus important depuis 1945. Il en découle notamment des difficultés au plan familial pour des soldats souvent contraints d’enchaîner un séjour en Irlande du Nord avec un engagement en Bosnie ou au Kosovo. La nécessaire résorption de ce suremploi, et de ses effets sur les personnels, est l’argument central avancé par la S.D.R. pour justifier le développement d’une politique de gestion interarmées des effectifs.
Sans sous-estimer la portée du problème que représente ce suremploi, il convient de noter que les critiques suscitées par la gestion éclatée du personnel des armées sont antérieures au développement de ces opérations. Dès 1981, quelques mois avant le déclenchement du conflit des Falklands, le rapport Nott, du nom du ministre de la Défense d’alors, était très critique à propos des modes de gestion des armées. Bien que n’entamant pas de véritable réflexion globale sur leurs besoins, il s’était concrétisé par une réduction marquée des moyens budgétaires mis à la disposition des armées, et notamment de la Navy. Au milieu des années 80, les modes de gestion mis en oeuvre par les armées ont été régulièrement dénoncés. Michael Heseltine, ministre de la défense du gouvernement Thatcher, dénonce alors les tensions qui opposent les trois armées en matière budgétaire, tandis que le Trésor critique la tendance de chaque armée à outrepasser les budgets qui lui sont affectés. C’est dans cette continuité que le principe d’une politique du personnel commune et définie par le M.O.D., et non plus simplement par les états-majors, a été énoncé par la S.D.R.
Plusieurs motivations d’ordre extra-opérationnel expliquent ce revirement dans l’approche des questions de personnel par le M.O.D. Un premier élément tient aux logiques de fonctionnement du régime parlementaire britannique1. Au milieu des années 80, Michael
Heseltine soulignait déjà les problèmes découlant d’une politique du personnel dont la définition était entre les mains des armées, alors que le gouvernement devait en assumer la responsabilité politique. Il exprimait ainsi clairement une volonté de réduire le rôle des militaires dans la définition d’une politique dont le gouvernement rendait compte devant le
1 Ce contrôle accru du Parlement sur la politique de défense dépasse largement le seul dossier de la gestion des
personnels. Il s’est traduit, depuis 1995, par la publication annuelle par le M.O.D.d’un “ Performance Report ” faisant le point sur la réalisation des objectifs qui lui ont été assignés pour l’année budgétaire. Sur ces questions, voir T. Dodd, “ Parliament and Defence : a Summary of Parliament’s Role in Scrutinising and Controlling Defence Policy and the Armed Forces ”, RUSI Journal, juin 1998, p. 29-35.
parlement. Il s’agit là d’un aspect qui est loin d’être négligeable. Lors des débats qui se sont tenus à la Chambre des Communes durant l’été 1999 à propos de la mise en oeuvre de la S.D.R. en matière de politique du personnel, les parlementaires ont été nombreux a souligner le “ changement de style ” des débats résultant d’une approche “ tri-service ” des questions de personnel1. Cependant, la demande des élus en la matière reste encore forte, y compris au sein
du Defence Committee de la Chambre des Communes où le déficit d’informations comparables sur le phénomène de suremploi dans les trois armées est régulièrement souligné2.
Outre ces rééquilibrages institutionnels, la reprise en main par le M.O.D. de la politique du personnel des armées correspond à une volonté d’ouvrir celles-ci sur les principes et les pratiques de gestion expérimentés par ailleurs. Sur ce point, le rapport Bett, considéré au M.O.D. comme la première tentative d’introduction d’une mise en cohérence des politiques du personnel menée dans les trois armées, marque un point de départ. La “ culture du changement ” dont se revendiquent désormais les représentants du ministère repose sur une double dimension, présente dans le rapport de 1995 et reprise par la S.D.R. La première concerne l’attention désormais accordée aux questions de personnel au sein des armées. Michael Bett s’était offusqué dans l’introduction de son texte que les armées n’aient jamais commandé d’études portant sur les conditions de vie ou de travail de leur personnel. La réorganisation des services que l’on a évoqué correspond à ce souci d’accorder plus d’importance à ces problèmes, qui sont parfois relativement anciens mais qui bénéficient désormais d’un traitement particulier. Aux yeux de ses responsables, “ la S.D.R. manifeste une reconnaissance du fait que les équipements ne sont pas plus importants que les personnels qui les utilisent […], que le personnel endure plus que les équipements et que vous ne pouvez pas vous contenter d’en changer lorsqu’ils sont “usés“ ”3. Cette priorité accordée
au soutien des personnels est considérée comme un profond changement dans les modes de gestion mis en oeuvre par les armées. Par ailleurs, leur ouverture aux méthodes de gestion en vigueur dans le secteur privé, qui constitue le point le plus marquant et le plus contesté du rapport Bett, est évoquée pour justifier le rôle accru du M.O.D. et des structures interarmes dans la gestion des personnels. Pour les représentants des structures créés au sein du ministère par la S.D.R., l’enjeu est bien de passer outre d’éventuelles résistances des états-majors à l’introduction de ces nouvelles recettes de gestion. La mise en place d’une sous-direction en charge de la Stratégie du personnel et de l’application de la S.D.R. est ainsi présentée par son
1 M. Hancock, député conservateur que nous avons rencontré, a ainsi déclaré durant la séance du 1° juillet 1999 :
“ Comme beaucoup d’autres, j’apprécie le changement de style des débats sur les questions de défense, qui ont longtemps été négligés. Les anciens débats par armées (“ old single-service debates ”) sont souvent passés à coté de leurs objectifs. Un débat d’ensemble abordant les problèmes d’équipement, le rôle général de nos armées et les questions de personnel permet de tenter plus sérieusement de traiter les problèmes en instance ” (House of Commons, Parliamentary Debates (Hansard), 1/7/1999, vol. 334, n°115, p. 496).
2 Defence Committee, The Strategic Defence Review. 8th Report, Report and Proceeding Committee, Vol. 1,
session 1997-1998, p. cxlii.
responsable comme une réponse aux résistances que la longue tradition de gestion “ autonome ” par les armées suscite depuis lors1.
1. 1. 2. Les effets organisationnels de l’Overarching Personnel Strategy
La S.D.R. atteste la volonté du M.O.D. de rechercher une distinction plus claire entre la fabrication des politiques du personnel, faites à Londres au sein du ministère, et la mise en oeuvre déléguée à chaque armée. Ce clivage a été poussé jusqu’à l’extrême en 1997-1998, période pendant laquelle le budget “ personnel ” des trois armées a été fusionné. Mais, cette expérience, qui tendait à opacifier les chaînes de responsabilité, a rapidement été abandonnée. La distinction entre la définition et la mise en oeuvre de la politique du personnel est difficile à réaliser sur le terrain, du fait des problèmes inhérents à toute tentative de dissociation de ces deux aspects. Pourtant, au-delà de l’articulation des relations entre le M.O.D. et les états- majors, ce sont les structures propres aux services qui se sont modifiées, les principes d’une politique de gestion interarmées énoncés en 1997 venant redoubler des transformations qui affectent chacune des armées depuis le début des années 1990.
La Strategic Defence Review énonce de manière très large les aspects touchés par la mise en oeuvre de la politique du personnel commune. Les quatre axes qui sont ainsi dessinés concernent l’adoption d’un système de paye fondé sur de nouveaux principes d’évaluation des officiers, la redéfinition des structures des carrières, une révision du système d’allocation et de pensions et l’élaboration d’un règlement de discipline commun aux trois armées2. Pour les
fonctionnaires du M.O.D., le développement de la coopération interarmées représente une évolution vers l'établissement systématique d'un point de vue “ défense ” (a defence viewpoint)3 qui doit se substituer aux positions particulières de chaque armée. On retrouve ici
l’idée, évoquée plus haut, selon laquelle le recours à la gestion interarmées répond tout autant aux nécessités nées dans les trois armées du problème commun du suremploi, qu’au souci du pouvoir politique de n’avoir face à lui qu’un seul interlocuteur militaire. Au-delà des thèmes généraux énoncés par la S.D.R., vingt-huit dossiers ont été identifiés comme nécessitant un traitement interarmées. Si certains paraissent relativement clairs, comme la mise en place de procédures de discipline communes, d'autres ne font pas encore objet d'un consensus. C’est notamment le cas des actions en faveur des familles. Dans tous ces dossiers, le M.O.D. essaie de justifier ses actions en soulignant qu'il est le seul partenaire à bénéficier d'une légitimité directement liée à la réussite de la coordination interarmées. La délocalisation des états- majors et de leurs services du personnel en dehors de Londres symbolise cette volonté de
1 Entretien M.O.D./S.P.P.
2 Strategic Defence Review, Ch. IV, § 133. 3 Entretien M.O.D./S.P.P.
rééquilibrage des rôles entre ministère et militaires. En outre, les services du M.O.D. ont été renforcés pour répondre aux besoins d’une centralisation de la politique du personnel. Alors que jusque-là les instances en charge du personnel étaient peu valorisées et peu valorisantes, elles ont été ouvertes à des fonctionnaires plus jeunes auxquelles elles proposent désormais des perspectives de carrière plus larges1. Le changement de mentalité recherché s’est ainsi
accompagné d’un “ dépoussiérage ” des agents en charge de ces questions.
Face au M.O.D. et au Central Staff qui coordonnent les initiatives interarmées en matières de personnel, les armées se trouvent dans une posture de négociation. Si les états- majors ont été délocalisés en dehors de Londres, chaque service du personnel a conservé une représentation au sein du M.O.D. et de l’Etat-major des armées (Central Staff) qui négocie avec les services centraux la définition de la politique générale du personnel et de possibles marges de liberté pour leur service sur certains dossiers. Pour les animateurs de ces structures, il s’agit clairement de maintenir un dialogue avec le M.O.D. afin de préserver au mieux les spécificités de leur armée : “ Nous représentons les intérêts de l’Army auprès du M.O.D. Beaucoup de structures du service du personnel ont été délocalisées, mais nous nous sommes restés à Londres. Nous nous occupons des payes, de l’évaluation des salaires, des pensions, des aides versées aux familles, etc… Le changement majeur dans notre travail depuis une dizaine d’année a été le développement du “ tri-service ”. Il y a 4-5 ans, le Département du personnel a été refondu et il a été admis que le modèle de gestion interarmées était le meilleur. Depuis, il y a eu un continuel apprentissage sur le tas des trois armées. Mais les trois armées sont très différentes et nous n’avons jamais eu de fusion totale, même si on a tenté des expériences. L’aide aux familles en a bénéficié, mais on en est revenu dans la mesure où les spécificités des initiatives prises par les armées en la matière sont très fortes. Par exemple, la politique en faveur des familles menée par la Marine est très spécifique. Quoiqu’il en soit, nous sommes engagés dans un processus qui en est train de se développer et dont on devra tirer les leçons ”2.
Au sein de chaque armée, les structures en charge du personnel on aussi fait l’objet d’une réorganisation, qui parfois a anticipé sur les réorientations imposées à partir de 1997. Les représentants des services du personnel de l’Army soulignent que l’Overarching Personnel Strategy énoncée par la S.D.R. est intervenue alors qu’ils étaient déjà engagés dans des réaménagements au cours des années 1990. Le Personnel and Training Command, dirigé par un Adjudant General, chapeaute ainsi trois directions distinctes : le Directorate Personal Services (Service du personnel), le Directorate of Manning and Recruiting (Main d’oeuvre et recrutement) et le Directorate of Training (entraînement). La coordination entre ces trois
1 Entretien D. M.O.D./S.P.P. 2 Entretien D. P. S./Army.
directions a ainsi été fortement accrue au cours des années 1990, afin de permettre à l’Army de pallier la quasi-absence jusque-là d’une gestion plus globale des personnels. Si la S.D.R. a plutôt été ressentie positivement par les responsables de ces services, de fortes incertitudes persistent quant à sa réelle portée sur la gestion des personnel. La répartition des budgets de l’Armée de Terre, qui reste de la responsabilité du Land Command, est ainsi perçue par les responsables de ces services comme un moment test pour les directives énoncées en 1997, notamment en ce qui concerne le rapport entre les dépenses d’équipement et celles qui concernent le personnel. L’impression générale est que si depuis 1997 les choses semblent aller dans le bon sens, des efforts énormes restent à faire pour que les principes énoncés par la S.D.R puissent aboutir à des réalisations concrètes1.
On retrouve une redéfinition similaire des modes de gestion du personnel au sein de la R.A.F. C’est en 1994 que, pour la première fois, les services de gestion et de formation du personnel ont été réunis au sein d’un même service, le Personnel and Training Command, situé à Insworth (Gloucestershire). L’objectif était ici aussi d’accroître la coordination, les mêmes instances ayant à la fois la maîtrise des budgets consacrés au personnel et la définition d’une politique cohérente autour de quatre axes : recrutement, entraînement, soutien et rétention des personnels2. Un tel regroupement renvoie à une double motivation. Une
demande du M.O.D., qui souhaitait n’avoir qu’un interlocuteur sur ces questions afin de pouvoir accroître son efficacité dans ses relations avec les autres ministères et le Civil Service dans son ensemble. Mais aussi, une volonté de la R.A.F. de se donner les moyens de participer plus efficacement à la définition de la politique de défense. Pour les animateurs de ces nouvelles structures, il s’est agi de sortir d’une situation où ils se contentaient de réagir à des événements ponctuels, pour adopter une approche plus “ visionnaire ” de la politique du personnel. Y compris en associant, comme dans l’Army, gestion des personnels et entraînement de ces personnels, à la fois en raison de la portée de cet entraînement sur la formation et la carrière à long terme des militaires, mais aussi des contraintes, de mobilité ou de disponibilité, à court terme que peut imposer cet entraînement. La S.D.R., en transférant la responsabilité de la définition de cette politique au M.O.D., a rendu d’autant plus nécessaire cette nouvelle approche. L’éclatement entre services distincts, si elle pouvait convenir dans un contexte où la R.A.F. disposait d’une large autonomie dans la gestion de ses personnels, s’est en effet rapidement révélée comme un obstacle au bon déroulement des négociations avec le ministère. Le souci de défendre au mieux les intérêts spécifiques de la R.A.F. et de peser sur la politique définie à Londres impose en effet de parler d’une seule voix et de
1 Entretien D. P. S./Army.
2 “ Le but du Personnel and Training Command est d’accroître les capacités militaires de la R.A.F. en tant de
paix, de crise ou de guerre, à travers un recrutement adapté, une sélection effective, un entrainement non- opérationnel efficace, le développement de politiques du personnel et la gestion de la main d’oeuvre militaire et civile ” (Entretien P.T.C./R.A.F.).
maîtriser les enjeux plus globaux de la gestion du personnel : “ Avant, la politique du personnel était définie à Londres, dans le vide, maintenant nous participons à sa confection. La gestion interarmées et l’Overarching Personnel Strategy c’est très bien, mais nous avons toujours besoin d’une certaine tolérance vis-à-vis de variations propres à chacune des trois armées ”1.
Malgré les adaptations auxquelles ont donné lieu les nouvelles conditions présidant à la définition par le M.O.D. de la politique du personnel des armées, des insatisfactions persistent cependant au sein de chacun des services concernés. Au-delà de la défense de leurs spécificités, c’est le risque de voir réduites leurs capacités d’initiative ou d’expérimentation de solutions inédites qui est évoqué au sein des armées. Les représentants du Personnel and Training Command de la R.A.F. soulignent ainsi la dimension stérilisante de la gestion interarmes des personnels : “ Le développement du tri-service suscite beaucoup de frustrations parce que certaines de nos bonnes idées sont refusées simplement parce que l’Army et la Navy ayant des problèmes différents, ces solutions n’apparaissent pas adaptées à un traitement interarmées ”2. Il s’agit là d’une dimension du débat autour des nouveaux
modes de gestion mis en oeuvre depuis la S.D.R. qui ne doit pas être négligée, puisqu’elle trouve des échos y compris au sein de la Chambre des Communes. Des membres du Defence Committee ont évoqué le risque de voir l’Overarching Personnel Strategy aboutir à un alignement de la politique du personnel, et notamment des prestations fournies en matière de