CHAPITRE II. LES POLITIQUES D'ACCUEIL DE L'ACTIVITE ECONOMIQUE DANS
5. P Fontaine, 2010 Les parcs d’activité économique en Flandre
1. Référence bibliographique, adresse internet et numérotation en annexe 1
Fontaine P., 2010.- Les parcs d’activité économique en Flandre, CPDT, Notes de Recherche,
n°13.
Disponible à l’adresse suivante : https://cpdt.wallonie.be/sites/default/files/pdf/cpdt-13-rap-
port.pdf
Numérotation en annexe 1 : PRL5
2. Type de document et contexte du travail
Note de recherches de la CPDT.
3. Zone d’étude
Flandre
4. Lien avec la problématique du rapport
8/10
5. Résumé
Nous reprenons ci-dessous le résumé publié avec la note de recherche :
La note de recherche proposée ici présente une analyse détaillée de la stratégie flamande mise en place dans les années ’90 pour répondre, dans une approche territoriale globale, aux besoins en ter- rains industriels. L’analyse est centrée sur le contenu du schéma stratégique flamand de développe- ment territorial, le Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen (RSV), édicté en 1997. Elle décrit les choix politiques qui ont été opérés en vue d’inscrire le développement des activités économiques dans une stratégie territoriale portant sur l’ensemble de la Flandre.
Le document est structuré en cinq chapitres.
Dans le premier est décrit le cadre législatif de l’aménagement du territoire, partie dans laquelle est présentée la spécificité régionale flamande par rapport, notamment, à celle qui prévaut en Région wallonne.
Dans le second sont examinés la philosophie et les principes généraux du RSV adopté en 1997. Un examen particulier est fait de la sélection et de la délimitation des « zones urbaines » (stedelijke ge-
bieden) parce que la localisation des nouveaux parcs d’activités économiques doit principalement
avoir lieu dans le périmètre des cinquante-sept « zones urbaines » sélectionnées par le RSV. Ce qui illustre la « politique des contours » décidée à travers le RSV.
Le troisième chapitre décrit dans le détail le contenu économique du RSV. Après l’examen des inten- tions et des moyens de faire exprimés dans ce document, il est fait état des résultats quantitatifs atteints en 2007.
Le quatrième chapitre évoque les débats sur et autour du RSV qui ont cours depuis le début des années 2000 et qui viennent de donner lieu, début 2010, à une proposition de révision partielle du RSV devant prolonger celui-ci jusqu’en 2012. Dans ce chapitre sont notamment décrits le contenu du projet de révision partielle ainsi que les méthodes pour estimer les besoins futurs en ZAE.
Enfin, dans le dernier chapitre est décrit le « stock » de zones d’activité économique, en procédant notamment au calcul de la disponibilité. (P. Fontaine, 2010, p. 1)
6. Questionnements et méthodologie
Ce travail sur les parcs d’activités flamands avait pour objectif d’analyser comment les autorités
flamandes cherchent à se faire rencontrer les politiques économiques et les politiques d’aména-
gement du territoire. En particulier, les investigations ont porté sur les pratiques mises en œuvre
afin de permettre à l’offre foncière de répondre à la demande des entreprises. Pour clarifier cette
problématique, l’auteur a analysé la littérature disponible, les documents de planification ainsi
que les sources officielles consacrées au sujet des équilibres entre l’offre et de la demande en
terrains à vocation économique. La consultation de documents a été complétée par des entre-
tiens auprès de témoins privilégiés.
7. Données mobilisées
L’auteur a sollicité les autorités flamandes afin d’obtenir des données quantitatives sur l’offre fon-
cière et sur son évolution.
8. Principaux résultats
8.1. Le projet du Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen
La publication permet de comprendre la philosophie et le contenu du Ruimtelijk structuurplan
Vlaanderen (RSV). Le RSV (ou schéma de structure de la Flandre en français) a été adopté en
1997. Il a ensuite fait l’objet d’une révision succincte en 2003. Cette version de 2003 étant celle
en vigueur au moment de la recherche, c’est cette version qui a été considérée par P. Fontaine.
Précisons qu’il s’agit d’un document très conséquent de 600 pages.
Le RSV a ensuite été réactualisé en 2011. Il est aujourd’hui prévu de le remplacer par un nouveau
document dénommé le « Beleidsplan Ruimte Vlaanderen » (BRV) ou « Programme de la poli-
tique spatiales pour la Flandre ». À ce jour, le BRV n’est pas finalisé mais les autorités flamandes
ont publié deux rapports intermédiaires, sous les formes d’un Livre vert (Groenboek) (Departe-
ment Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, 2012) et d’un Livre blanc (Wit-
boek) (Departement Ruimte Vlaanderen, 2016). C’est avec la publication du Livre blanc que les
autorités flamandes ont mis en avant l’objectif stratégique de tendre vers une consommation fon-
cière nulle à l’horizon 2040. Cette vision politique est communément appelée le « stop béton »
ou « betonstop » en néerlandais.
8.1.1. La concentration déconcentrée et la différenciation des types d’espaces
Parmi les éléments fondamentaux du RSV, la publication de P. Fontaine développe notamment
les deux grands principes suivants :
- la « concentration déconcentrée » (gedeconcentreerd bundeling) qui établit l’obligation pour
tous les niveaux de pouvoir (régional, provincial, communal) de renforcer les zones urbaines
existantes en vue de diminuer la pression sur les espaces ruraux ;
- les « Portes comme moteur de développement » (Poorten als motor voor ontwikkeling) : les
ports maritimes, les parcs logistiques multimodaux, les gares TGV, l’aéroport de Zaventem sont
des éléments fondamentaux pour la croissance économique de la Flandre.
Le RSV a également mis en avant une typologie des espaces :
• les espaces urbains (de stedelijke gebieden) constituant des territoires densément construits au sein desquels peut être prévue une offre supplémentaire de logements et de terrains à vocation économique (industrielle) ;
• l’espace extérieur (het buitengebied) ou espace ouvert non bâti (open ruimte) incluant l’agriculture, la nature et la forêt et pouvant accueillir lui aussi des zones combinant l’habitat et l’emploi dans les centres ruraux (afin de lutter contre la croissance des constructions dispersées et des rubans) ; • les zones d’activités économiques se composant, d’une part, des « portes » (poorten) et, d’autre
part, des « nœuds économiques » (economische knooppunten). Les portes constituent le moteur du développement économique en Région flamande. Sous ce terme sont regroupés les ports maritimes, les parcs logistiques orientés à l’international, l’aéroport de Zaventem et la gare-TGV d’Anvers. Les « nœuds économiques » sont eux essentiellement des pôles urbains au sein desquels 80 à 85 % des nouveaux terrains industriels devront se situer, et ce afin de lutter contre la dispersion de l’emploi et de l’habitat. (Ibidem, p. 21)
Un « nœud économique » (economische knoopunten, NE) est défini comme suit :
« Un nœud économique est un territoire avec une proportion élevée d’emplois. Les nœuds éco- nomiques forment avec les ’’portes’’ la structure économique existante de la Flandre. Ce sont les endroits où il est souhaitable de concentrer les activités économiques. Le nœud économique est ainsi un concept qui répond à la politique. »
Trois types de nœuds économiques sont définis par le RSV : • les zones urbaines (stedelijke gebieden),
• les communes le long du Canal Albert, • les nœuds économiques spécifiques.
Les « nœuds économiques » ont pour rôle essentiel d’attirer de nouveaux investisseurs.
Ils sont développés par une politique spécifique et sont pourvus des nécessaires possibilités de crois- sance. (Ibidem, p. 38)
La typologie des espaces signifie que la stratégie territoriale prônée par le RSV consiste à appli-
quer, d’une part, une politique propre aux zones urbaines et, d’autre part, une politique propre à
l’espace rural. Cette vision stratégique, liée à l’application du principe de la concentration décon-
centrée, nécessite d’établir des limites et des périmètres. Ce processus précis de délimitation est
dénommé le « afbakeningsproces ».Rappelons que le principe de la concentration déconcentrée,
ainsi que le processus de délimitation des espaces urbains qui l’accompagne, vise à lutter contre
les phénomènes de dispersion et de déconcentration, tant de la population que de l’emploi :
Cette partie [du RSV] consacre notamment le principe de « concentration déconcentrée » qui établit l’obligation pour tous les niveaux de renforcer les zones urbaines existantes. Par concentration dé- concentrée, il faut entendre une concentration sélective de la croissance de l’habitat, des entreprises et d’autres fonctions sociales dans les villes et les pôles ruraux. Il s’agit dès lors de prendre en compte la dispersion existante et la dynamique actuelle des fonctions en Flandre et de sélectionner les zones qui seront renforcées dans leur fonction urbaine (grande ou petite). Cela a conduit le Gouvernement à sélectionner 57 zones, lesquelles font l’objet d’un (long) processus visant en premier lieu à délimiter avec une certaine précision le contour de la zone pour, ensuite, déterminer quelle y sera la politique spatiale spécifique et, partant, quelles seront les zones réservées aux différentes fonctions urbaines. Il s’agit donc bien d’un processus de choix stratégiques. Le Gouvernement a ainsi mis en place une « politique spatiale des contours » [afbakeningsproces]. Laquelle, nous l’avons vu, fait plus ou moins fi des frontières administratives des communes concernées (une partie de commune peut être exclue de la zone urbaine). (Ibidem, p. 36)
Malgré l’application du principe de la concentration déconcentrée, le RSV prévoit la possibilité
d’accueillir une partie des nouveaux développements économiques en dehors des zones ur-
baines et des nœuds économiques :
Dans les communes qui ne sont pas sélectionnées comme NE [nœuds économiques], il existe tout de même pour les activités économiques existantes (notamment les PME et les entreprises fami- liales), des possibilités de développement garanties pour :
• le développement d’une « ZAE locale » dans les centres villageois23 partiellement ou complète-
ment destiné à la relocalisation d’activités existantes […]
• le développement de ZAE pour des « entreprises historiques en croissance » pour la relocalisation d’entreprises historiques en croissance à l’intérieur de la commune, jointif au cœur de village. (Ibi- dem, p. 49)
Sur la base de l’étude analysée, il est impossible de préciser comment les acteurs de terrain se
sont saisis des principes spatiaux prônés par le RSV et il est donc impossible de préciser si la
mise en avant du principe de la concentration déconcentrée a réellement impacté la géographie
des parcs d’activités flamands. En outre, dans son analyse, P. Fontaine (p. 25) précise que le
processus de délimitation des zones urbaines a été largement critiqué et qu’il est apparu très
difficile à mettre en œuvre sur le terrain :
23
Un village principal est un noyau d’habitat qui dispose au moins d’un certain degré d’équipement. La liste est basée
sur l’étude de M. Goossens et H. Van der Haegen, De invloedssferen der centra en hun activiteitenstructuren parue dans Atlas van België, et sur de H. Van der Haegen, M. Pattyn en S. Rousseau, De spreiding en het relatiepatroon van de Belgische nederzettingen in 1980.
Ce sont des processus critiqués, notamment parce qu’ils ignoreraient la structure spatiale fonction- nelle24, parce que « la ligne coupe la concertation ville-périphérie »25. (Ibidem, p. 25)
Nous avons aussi montré que les « processus stratégiques de délimitation » sont cependant des exer- cices très difficiles à mener. En juillet 2009, ni la Région ni les provinces (qui ont il est vrai commencé plus tardivement) n’ont encore achevé leurs processus respectifs de délimitation. (Ibidem, p. 33) C’est assurément un processus très lourd qui demande une capacité administrative assez profonde des provinces et surtout des communes. Pour ce qui est de la concrétisation sur le terrain, elle est d’évidence lente à mettre en œuvre. Nous avons par exemple exposé que la Région, qui a la respon- sabilité de délimiter les territoires des treize grandes zones urbaines sélectionnées dans le RSV, n’avait pas encore abouti dix ans après l’adoption du RSV. (Ibidem, p. 106)
Concernant l’impact effectif du RSV sur la géographie économique de la Flandre, le texte cité ci-
dessous, qui est signé en 2014 par des experts de la politique flamande de l’aménagement du
territoire, tend à infirmer l’hypothèse selon laquelle ce document stratégique aurait permis de
contrer la tendance structurelle vers la déconcentration de l’emploi.
« Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen voorzag in de bestemming van ongeveer 7000 ha bijko- mende bedrijventerreinen, voor zowel regionale als lokale bedrijven. De hoofdmoot van dit pakket (ongeveer 80%) werd toegewezen aan de zogenaamde economische knooppunten in Vlaanderen. Alle stedelijke gebieden, de gemeenten langs het Albertkanaal, en een 30-tal niet-stedelijke gemeen- ten werden geselecteerd als knooppunt. Aan deze knooppunten werden taakstellingen verbonden in de afbakening van de stedelijke gebieden voor het realiseren van bedrijventerreinen. Bij deze taak- stellingen gold het principe van de stedenhiërarchie: grote steden kregen grote pakketten, kleine steden kleine. Daarnaast konden alle gemeenten zogenaamde lokale bedrijventerreinen aanleggen, met een oppervlakte kleiner dan 5 ha. De lokale overheden hebben dan ook vaak van deze mogelijk- heid gebruik gemaakt, veelal in de hoop om bijkomende werkgelegenheid aan te trekken of om prob- lematische bedrijven op het vlak van milieuoverlast en uitbreiding te kunnen herlocaliseren. Ondanks de reeds erg ruime afbakening van economische knooppunten werd in de actualisatie van het RSV de lijst aangevuld met de zogenaamde bijzondere economische knooppunten. » (T. Coppens et al., 2014, p. 40)
Cette citation fait notamment référence aux « bijzondere economische knooppunten ». Cette nou-
velle catégorie de nœuds économiques (nœuds économiques spéciaux) a été créée par la révi-
sion partielle du RSV de 2009, afin de faciliter le développement de l’offre en terrains à vocation
économique en dehors des seuls nœuds sélectionnés en 1997.
8.1.2. Différents types de ZAE
La typologie des ZAE (sans prise en compte des ports et de l’aéroport de Zaventem) développée
dans le RSV repose sur quatre grandes catégories : les ZAE régionales mixtes, les ZAE régio-
nales spécifiques, les ZAE locales et les ZAE pour entreprises historiques en croissance.
Les ZAE régionales mixtes sont destinées à l’implantation d’entreprises industrielles, incluant les
entreprises de construction et de transport. Il peut y être autorisé des entreprises prestataires de
services (dienstverlenende bedrijven). Les ZAE régionales spécifiques correspondent aux caté-
gories suivantes : les parcs scientifiques, les zones de transport et distribution, les zones activités
liées aux voies d’eau, les zones pour activités liées aux aéroports, les zones pour le commerce
de détail, les zones de bureaux et services, les zones pour l’agro-industrie, les zones pour traite-
ment des déchets et le recyclage. Cette différenciation se justifie pour les raisons suivantes :
24
Notamment par P. CABUS, W. VAN HAVERBEKE (2002), Stedelijk afbakening: planologisch en maatschappelijk
legitimeerd?, Plandag. Dortrecht, Nederland, 2 jun 2002. 22 p., où les auteurs descendent en flèche cette pratique planificatrice en écrivant par exemple en introduction : « Het een illusie is te denken dat men met het tekenen van een lijn de functionele processen inzake wonen en werken kan beheersen ». Ou ailleurs, dans la conclusion : « Uit de analyse van de theoretisch concepturel onderbouw van het RSV konden we besluiten dat de afbakeningslijn niet meer dan een cartografische illusie die alleen vertrekt van topografisch waarneembare feiten, maar geen rekenschap geeft van de maatschappelijke tendensen die hiervan de oorzaak van zijn ». « De lijn negeert met anderen woorden het genetwerkt functioneren van onze maatschappij. Zelden is het ontkennen van een maatschappelijke tendens een ge- ode basis voor een (ruimtelijk) beleid ».
La différentiation entre ces différents types de « ZAE régionales » doit permettre la mise en projet optimale des potentiels de chacun des terrains et offrir une valeur spécifique de services et d’équipe- ments collectifs. (Ibidem, p. 56)
Les ZAE locales sont en principe destinées à des « entreprises à vocation locale » (lokaal ver-
zorgende bedrijven), à l’exclusion des pures entreprises de commerce de détail (zuivere klein-
handelsbedrijven). Les entreprises à vocation locale sont limitées en étendue, doivent avoir un
caractère respectueux à l’égard des environs et s’accorder à l’échelle de leur entourage.
La catégorie des ZAE pour entreprises historiques en croissance ne s’inscrit pas dans la diffé-
renciation régional-local. Une « entreprise historique en croissance » est définie de la manière
suivante :
Elle peut être décrite comme une entreprise régionale (een regionaal bedrijf) qui, morphologiquement et au niveau de l’espace, s’imbrique dans son environnement et qui a une relation socio-économique avec celui-ci. Ces ZAE sont délimitées pour que la relocalisation et l’extension des entreprises de ce type soit possible à l’intérieur des communes qui n’ont pas été sélectionnées comme NE [nœud éco- nomique]. (Ibidem, p. 57)
8.2. L’équilibre offre-demande et la comptabilité spatiale
Plusieurs chapitres du travail réalisé par Pierre Fontaine développent les sujets de l’équilibre
offre-demande et de la comptabilité spatiale (ruimteboekhouding).
8.2.1. Le RSV : un vaste programme de développement phasé des parcs d’activité
La notion de comptabilité spatiale est liée au RSV et à la volonté exprimée dans ce document de
traduire des options quantitatives relatives à l’utilisation de l’espace pour les différentes catégo-
ries du plan de secteur. Cette comptabilité prend en compte une situation initiale au 1
erjanvier
1994. À l’époque, les périmètres des zones d’activités économiques (ZAE) des plans de secteur
flamands correspondent à 56 300 ha (Studiedienst Vlaamse Regering, 2017, p. 366). Par rapport
à ce total, le RSV met en avant la volonté d’accroître ces superficies de ± 10 000 ha à l’horizon
2007, soit ± 66 000 ha. Dans cette perspective, le RSV est à considérer comme un vaste pro-
gramme de créations de terrains industriels et économiques.
Un des principes adoptés dans le RSV à propos de l’équilibre entre l’offre et la demande de
terrains à vocation économique est de travailler sur la base d’un développement phasé des parcs
d’activités :
Le RSV énonce que les changements structurels de l’économie et la dépendance de l’économie fla- mande par rapport au développement international rendent quasi impossible de dire comment l’éco- nomie flamande sera en 2007 et comment les besoins en ZAE vont évoluer. Il précise que se baser sur un seul scénario ou uniquement sur une extrapolation de l’évolution récente des demandes de ZAE est risqué et peut mener à des choix erronés.
En raison de ce haut degré d’incertitude a été mise en place par le RSV une « flexibilité contrôlée » (een gecontroleerde flexibiliteit vooropgesteld) entre autres via,
• d’un côté, la délimitation de fait des zones et, • d’un autre côté, la création de réserves. Le contrôle se fait via inventaire.
La flexibilité prend forme dans un système de phasage et dans des critères qui doivent permettre de répondre à une éventuelle demande supplémentaire de ZAE objectivement mesurée (via notamment le taux d’occupation, le désenclavement…).
Les besoins à pourvoir en ZAE jusqu’en 2007 ont été estimés à 10 000 ha. […]
Le RSV précise que la mise en œuvre des réserves n’est possible que quand un ensemble de condi- tions annexes sont remplies (taux d’occupation, désenclavement…) en lien avec le « taux de réalisa- tion » des zones effectives des environs du NE (voir plus loin) [il s’agit du taux de réalisation des objectifs quantifiés du RSV]. Ces conditions annexes seront notamment basées sur des principes d’usage économe de l’espace et le degré réel d’occupation par les entreprises existantes. De plus, les
réserves détenues par des entreprises devront concorder avec l’environnement existant, avec les pos- sibilités de développement de l’entreprise et avec les prescriptions relatives à la sécurité (SEVESO…). (Ibidem, p. 49)
Afin de gérer le développement phasé voulu par le RSV, le Gouvernement flamand a mis en
place un inventaire dynamique des zones d’activités :
L’inventaire ne doit pas seulement comprendre des données sur les superficies ou des données sem- blables (données quantitatives), mais aussi des informations sur la disponibilité de constructions, l’état du terrain et des données similaires (données quantitatives).
Le RSV précise qu’un contrôle systématique est nécessaire.
L’inventaire doit fournir des informations jugées importantes et relatives à la réaffectation (réemploi) prioritaire de zones d’entreprises existantes. Il fournit aussi une image de la relation entre les réem- plois et l’utilisation de nouveaux terrains supplémentaires pour des activités économiques.
Une politique de développement dynamique doit prendre en compte le fait que les bâtiments indus- triels abandonnés (situés sur des ZAE) peuvent être mis à disposition et ces terrains peuvent être achetés et disponibles à des prix concurrentiels.
Les terrains et bâtiments temporairement ou définitivement non réalisables devront à terme être dé- saffectés. (Ibidem, p. 50)