Fonctionnement de l’OCM sucre

L’OCM sucre reposait avant sa réforme sur une distinction entre trois types de sucre : le sucre A, produit à partir de la betterave A, dont le volume de production est limité aux quantités de sucre entrant dans le quota A. Le sucre B lié au volume de production prévu dans le cadre du quota B produit à partir de betterave B, et le sucre C pour la betterave et le quota C. Le quota A correspond à la consommation de sucre estimée pour la campagne en cours dans l’UE et le quota B correspond aux exportations bénéficiant de restitutions. Le sucre C correspond au sucre exporté sans restitution.

1.2.1 Un régime des prix : Prix d’intervention et prix minimaux

La Commission européenne fixe d’abord les prix d’intervention c'est-à-dire le niveau auquel les organismes d’intervention sont tenus d’acheter les quantités de sucre éligible qui leur sont présentées. Elle prévoit les prix pour le sucre blanc et pour le sucre brut. L’intervention est conçue comme un filet protecteur garantissant un prix minimal pour le sucre, toutefois les autres dispositifs du régime (les droits à l’importation ou droits de douane, la maîtrise des quantités disponibles et les quotas) maintiennent les prix du marché au dessus du niveau d’intervention (sur les vingt-cinq dernières années, il n’est arrivé qu’une seule fois, en 1986 pour une très faible quantité, que du sucre soit présenté aux organismes d’intervention).

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Le Conseil fixe des prix minimaux de la betterave A et de la betterave B, qui seront respectivement transformées en sucre A, destiné à l’UE, ou en sucre B, pour l’exportation. Le prix de la betterave A est bien supérieur au prix de la betterave B. La fixation de prix pour les betteraves vise à garantir un revenu équitable au producteur et un juste équilibre dans la répartition des revenus du sucre entre betteraviers et sucreries (environ 58% pour la part agricole destinée à couvrir les coûts et les marges de production des betteraves et une part industrielle de 42% destinée à couvrir les coûts et les marges de transformation).

7.7 Tonnes de betteraves sont nécessaires pour produire une tonne de sucre. Le prix actuel pour les agriculteurs est de 366 euros par tonne de sucre, soit 47.67 euros par tonne de betteraves.

1.2.2 Les prix dérivés et autres soutiens

Les zones où la production est déficitaire, comparée à la consommation locale, bénéficient de prix d’intervention supérieurs aux prix d’intervention pratiqués dans les zones non-déficitaires. L’Irlande, le RU, le Portugal, la Finlande, l’Espagne, la Grèce et l’Italie bénéficient de prix d’intervention dérivés et de primes de régionalisation financées par les fabricants de sucre. Ce soutien n’entraîne aucune dépense budgétaire. (A l’origine, les prix dérivés ne s’appliquaient qu’en Italie, qui était le seul état membre où la production de sucre était inférieure à la consommation avec des déficits et des coûts de production élevés).

D’autres zones, telles que les Départements d’outre-mer (DOM) bénéficient d’aides, dites à l’écoulement, visant à compenser les handicaps liés à l’éloignement entre les zones de production et les raffineries situées sur le continent européen, ou d’autres types d’aides telles que les programmes POSEI.

Les Départements d’Outre-mer (DOM) français (Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane) font partie intégrante de l’Union européenne, à la différence

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des Territoires d’Outre-mer (Mayotte, St Pierre et Miquelon, Nouvelle Calédonie, Wallis et Futuna, La Polynésie française). Les quatre départements français constituent avec Madère, les Açores (portugais) et les Canaries (espagnoles), ce que l’on appelle les sept régions Ultrapériphériques de l’Union européenne.

Dans le cadre du régime spécifique d’approvisionnement, les régions ultrapériphériques bénéficient pour certains produits alimentaires, soit de l’exemption des droits en cas d’importation, soit d’une aide dans le cadre d’un approvisionnement à partir du marché communautaire continental. Dans le secteur du sucre, cette disposition s’applique au sucre blanc destiné à la consommation directe des Canaries et de Madère et au sucre brut de betterave destiné à être raffiné pour les Açores. Dans les DOM, une aide est versée pour le transport des cannes du champ à la sucrerie. Une aide au sirop de sucre et au rhum est également versée à Madère et dans les DOM pour la transformation de la canne. Les régions ultrapériphériques ont eu un impact sur les différents jeux d’alliances entre les acteurs, mais leur étude ne sera pas directement envisagée. Les RUP bénéficient d’aides spécifiques très différentes du régime sucrier de la betterave et pour des raisons pragmatiques, liées notamment à l’éloignement géographique de ces zones, on s’est concentré sur la betterave sucrière.

1.2.3 Le régime des quotas

L’Union européenne est le troisième producteur mondial de sucre, derrière le Brésil et l’Inde.

L’OCM fixe les prix communautaires qui ne sont garantis que pour la production sous quotas. Le sucre des quotas est réparti entre le quota A (82%) et B (18%) fixés par Etat membre. Chaque Etat membre répartit les quotas par entreprise sucrière et chaque usine convertit ses quotas en droit de livraison pour chaque planteur. L’idée était ici d’assurer une certaine flexibilité par rapport au marché intérieur. Si les Etats produisaient trop, ils pouvaient écouler leur

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production sur le marché mondial avec des aides à l’exportation et le prix du sucre B, net de cotisations, devait se rapprocher du prix mondial. Dans les faits, la production de sucre B s’est généralisée.

Graphique n°1. La production de sucre en Europe. Source CNUCED. Le graphique met clairement en évidence la puissance de production de l’Allemagne et de la France (Quota A) et également leur vocation exportatrice (quota B). Le pourcentage de production de sucre C (production totale moins production sous quota) est un bon indice de la productivité de la région concernée. Le quota C devait correspondre aux exportations sans restitutions (sauf dans le cas où il était reporté à l’année suivante) et sa valeur est fonction du prix du sucre sur le marché mondial. Le prix des betteraves utilisées, dites betteraves C, est librement négocié entre producteurs et fabricants. Le pourcentage du sucre C a pu atteindre quelques 20% de la production sous quota.

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Le sucre C, le quota B et les exportations d’une quantité équivalente aux quantités importées ACP ont fait de l’Union européenne un des principaux exportateurs sur le marché mondial. L’UE est également un importateur important grâce aux accords préférentiels avec les pays ACP, les Balkans et les importations dans le cadre de TSA.

1.2.4 Le régime des échanges avec les pays tiers

L’UE est le troisième importateur mondial de sucre, après la Russie et l’Indonésie. L’UE applique des droits de douane et des droits additionnels augmentant en fonction de la différence entre le prix mondial et le prix communautaire, ce qui permet de maintenir des prix élevés à l’intérieur de l’UE.

La particularité de l’OCM sucre, dans l’ensemble de la PAC, est qu’elle associe étroitement certains Etats ACP producteurs de sucre. Les pays ACP signataires bénéficient d’une exemption totale des droits à l’importation de sucre de canne, brut ou blanc, et ce à prix garanti. La différence entre le prix garanti et le prix mondial incite certains pays signataires à exporter le maximum de leur production vers la communauté, quitte à assurer les besoins de leur propre consommation sur le marché mondial. Ce sucre peut d’ailleurs être du sucre C, c'est-à-dire qu’il est produit en Europe et exporté sans restitutions sur le marché mondial. Là, il est acheté par un pays ACP, pendant que ce pays ACP exporte sur le marché communautaire à prix garanti… Ainsi l’UE a limité les quantités qui pouvaient être importées sur le marché communautaire en espérant limiter ce scénario. Cependant le sucre exporté par les pays ACP peut être aussi du sucre brésilien acheté par les ACP et réexporté sur le marché communautaire, à prix garantis. C’est l’effet « SWAP », c'est-à-dire lorsque le prix mondial et le prix communautaire entraînent l’essor d’une production destinée à l’UE tandis que la consommation locale est assurée à partir du marché mondial. Ce phénomène avait également été observé dans les Balkans, dans le cadre de « l’Initiative Balkans ».

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De même l’initiative, Tout sauf les armes (TSA ou EBA) correspond également à une initiative préférentielle qui permet une suspension totale des droits du tarif douanier pour les quarante-six pays les plus pauvres (PMA, pays les moins avancés), parmi lesquels six font partie du protocole ACP. La suspension des droits est limitée à un contingentement tarifaire et qui doit augmenter de 15 % chaque année. Il y a donc une quantité importée sans droit de douane qui bénéficie des prix communautaires, et cette quantité augmente de 15 % chaque année et à partir de 2009, il n’y aura plus aucun droit de douane pour ces pays.

Les questions liées aux importations et aux exportations de l’UE ont été les plus épineuses. La position des PMA visait à conserver des prix européens rémunérateurs et des quotas d’importation. La position des betteraviers européens prévoyait que les importations soient contrôlées non pas en misant sur une baisse des prix mais sur une régulation des quantités importées. Les betteraviers européens les plus compétitifs souhaitaient conserver leur vocation exportatrice, notamment vers les PMA, en bénéficiant de prix rémunérateurs sur le marché européen, dont pourraient également profiter les PMA et ACP.

Il faut retenir les trois mécanismes essentiels de l’OCM, le régime des prix, le système des quotas et les accords préférentiels avec les pays tiers. Ces trois dimensions sont au cœur de la réforme.

Enfin la production de betterave constitue un enjeu important dans le cadre des nouvelles énergies et du développement durable. Cependant le sucre destiné à certaines utilisations industrielles n’est pas intégré dans le calcul de la production européenne et est considéré comme un produit hors OCM sucre. L’éthanol carburant ne fait pas partie de l’OCM sucre, et ce sucre ne bénéficie d’aucune mesure de l’OCM et sa production n’est pas limitée. Le prix de ce sucre (ou de cette betterave) est basé sur les mêmes principes que la betterave C. La betterave utilisée pour l’éthanol est valorisée au même niveau que la betterave C ou à un niveau légèrement supérieur.

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1.3 La réforme de l’OCM sucre et ses contraintes internes et externes