As diretrizes gerais da Lei das Águas “defendem uma visão integrada dos recursos hídricos, tal que os mesmos sejam considerados dentro de um todo articulado, um sistema compreendendo o sistema água-ar-solo-vegetação, continente e oceano, segundo as dimensões físicas, bióticas, econômicas, sociais e culturais, nas diferentes escalas de abordagem” (SAITO, 2001).
A introdução da gestão participada da água aparece como uma inovação na Lei, sendo que para não torna-la ineficaz o controle social deve encontrar “meios de contínua e organizada informação”. (FREITAS, 2000). O então Secretário de Recursos Hídricos, Raymundo José Santos Garrido em seus comentários sobre aspectos institucionais da gestão das águas cita o quarto princípio da Lei 9.433/97 – gestão descentralizada e participativa – afirmando que:
A filosofia por trás da gestão descentralizada é a de que tudo quanto pode ser decidido em níveis hierárquicos mais baixos de governo não será resolvido por níveis mais altos dessa hierarquia. Em outras palavras, o que pode ser decidido em âmbito de governos regionais, e mesmo locais, não deve ser tratado em Brasília ou nas capitais de estados. Quanto à gestão participativa, esta constitui um método que enseja aos usuários, à sociedade civil organizada, as ONGs e outros agentes interessados a possibilidade de influenciar no processo da tomada de decisão sobre investimentos e outras formas de intervenção na bacia hidrográfica. (GARRIDO, 2002).
Há uma tentativa deliberadamente difundida de considerar a participação dos comitês como uma legítima manifestação da democratização da gestão hídrica. A afirmação de Garrido não revela porém, que o reordenamento do poder decisório não importou necessariamente em autonomia e capacidade de decisão por parte dos novos atores envolvidos dentro deste processo. Não desconsiderando a abertura deste espaço participatório, há de se questionar os desequilíbrios de forças nas instâncias decisórias e a ausência de autonomia por parte destas.
A Lei Federal nº 9433/97 instituiu o SNGRH onde uma das principais atribuições é promover a gestão integrada, descentralizada e participativa dos recursos hídricos, equilibrando esforços da União e suas entidades regionais, dos Estados, dos municípios, dos usuários da água e das comunidades envolvidas. Cabe ainda ao SNGRH estimular a implementação dos instrumentos da PNRH. A operacionalidade do SNGRH, no que tange as inter-relações institucionais, define em si mais um desafio de natureza prática na sua implementação visto que o
seu processo de implantação e consolidação “representa um notável esforço na criação de um complexo aparato legal e institucional” apresentando como desafio o enfrentamento da tensão permanente entre os diferentes, e não raro conflitantes interesses setoriais e intra-setoriais em torno do uso da água. (NOVAES, 2000).
O SNGRH, sugere a organização institucional em duas instancias de dominialidade da água (Federal e Estadual) bem como em duas fases diferenciadas da definição da política pública destacando a formulação e a implementação com suas instituições definidas conforme Figura 2 abaixo apresentada. O SNGRH tem como objetivos centrais coordenar a gestão integrada das águas, arbitrar sobre conflitos e implementar a PNRH.
De acordo com o Capítulo I, Art 33 da Lei 9433/97, integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH; a Agência Nacional de Águas13 - ANA (art 30, da Lei 9984/2000); os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; os órgãos dos poderes públicos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos; e as Agências de Água.
Figura 2: Representação do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos
Fonte: ANA (2002)
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Em 17 de julho de 2000 a Lei nº 9.984 instituiu a Agência Nacional de Águas que tem com principais atribuições enquanto órgão gestor das águas de domínio da União: outorgar o direito de uso da água, fiscalizar os usos, implementar a cobrança pelo uso; arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança; planejar e promover ações destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas e inundações; definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando o uso múltiplo de recursos hídricos; estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de organismos de bacia. (ANA, 2002).
a) Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CNRH foi regulamentado pelo Decreto nº 2.612 de 03 de junho de 1998 tornando-se o foi o primeiro órgão do sistema a ser criado pela nova legislação com atribuições consultivas e deliberativas no sistema de gestão dos recursos hídricos no Brasil, integrante da estrutura regimental do MMA. É composto por representantes dos Ministérios e Secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos, por representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, por representantes dos usuários dos recursos hídricos e por representantes de organizações civis de recursos hídricos. Conforme art. 34, parágrafo único, da Lei 9.433/97 há limitação na composição do Conselho em relação aos representantes do Poder Executivo Federal que não devem exceder a metade mais um do total dos membros.
Figura 3 – Estrutura do Conselho Nacional de Recursos Hídricos
Fonte: Freitas 2000 p. 88
Como competências fundamentais do CNRH cabe-lhe a tarefa de arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e
deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em que serão implantados. No CNRH, organizações da sociedade estão sub-representadas em relação aos órgãos governamentais e aos setores industriais e os ligados à irrigação, ou seja, setores com claros interesses econômicos quanto ao uso das águas. (SOUZA, 1999). A composição do CNRH, não representa de modo eqüitativo todos os setores usuários, privilegiando aqueles usuários para quem a água pode ser considerada como um bem econômico. Desse modo, embora a política estabeleça diretrizes que garantem a não exclusão de nenhum usuário, corre-se o risco de que o CNRH tome decisões que impliquem perdas para os setores pouco ou não representados em seu interior.
De acordo com art. 42 da Lei 9.433/97, verificada a dominialidade dos rios, o Conselho Nacional ou os Conselhos estaduais, devem autorizar a criação das Agências de Água, mediante solicitação de um ou mais comitês de bacia.
b) Agência Nacional de Águas
A Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000 instituiu ANA que tem com principais atribuições: outorgar o direito de uso da água, fiscalizar os usos, implementar a cobrança pelo uso; arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança; planejar e promover ações destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas e inundações; definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando o uso múltiplo de recursos hídricos; estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de organismos de bacia. Compete ainda a ANA, de acordo com o Art 44 da Lei nº 9.984 propor ao Comitê o enquadramento dos corpos d’água para posterior encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselho Estadual de Recursos Hídricos, de acordo com o seu domínio.
c) Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos
Os Conselhos Estaduais, de acordo com o texto da lei federal, além de integrarem o Sistema Nacional de Recursos Hídricos (Art. 33, II, da Lei 9.433/97), têm a competência de instância recursal dos Comitês de Bacia hidrográficas de rios de domínio estadual (art. 38, parágrafo único, da Lei 9.433/97); autorizar a criação de agências de Águas em bacias de rios de
domínio estadual (art. 42 parágrafo único, da Lei 9.433/97); deliberar sobre "as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direito de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes" (art. 38, V, da Lei 9733/97) e por fim, "encaminhar aos órgãos estaduais de meio ambiente, pedido de enquadramento dos corpos d'água propostos pelas Agências de Águas" (MACHADO, 2000).
d) Comitês de Bacia Hidrográfica
Os Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH) são órgãos colegiados integrados por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal, e dos Municípios cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação, dos usuários das águas da bacia e das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia. Nas bacias cujas áreas abranjam terras indígenas devem ser incluídos representantes da Fundação Nacional do Índio - FUNAI e das comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia.
Figura 4 – Composição dos Comitês de bacia hidrográfica Fonte: Freitas 2000 p. 89
Em área de Quilombolas deve ser garantida a disponibilidade de uma vaga para o representante dos Quilombos residentes na bacia. Deverá haver de acordo com o art 39 § 2º, nos Comitês das bacias de rios fronteiriços, ou transfronteiriços de gestão compartilhada, um representante do Ministério das Relações Exteriores.
Os Comitês, de acordo com art 37 da Lei nº 9.433/97 terão como área de atuação a totalidade de uma bacia hidrográfica, ou em uma sub-bacia de tributário do curso de água principal da bacia, ou tributário deste tributário, ou em grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas. Compete a eles, de acordo com art 38 da referida Lei:
I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados ao uso dos recursos hídricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias aos cumprimentos de suas metas;
V – propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recurso Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recurso hídricos, de acordo com o domínio destes;
VI – - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso dos recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados. (Art. 38 da Lei 9.433/97).
e) Agência de Bacia
As Agências funcionam como secretária executiva do respectivo ou dos respectivos comitês de bacia hidrográfica, tendo como área de atuação a mesma do referido comitê, sendo que sua criação será autorizada pelo CNRH (ou pelos Conselhos Estaduais) mediante solicitação de um ou mais comitês (art 41e 42 da Lei nº 9433/97).
De acordo com o art 44 da Lei nº 9.433/97 compete às Agências de Água muitas atribuições de natureza executiva tais como, no âmbito de sua atuação manter balanço atualizado da disponibilidade de recursos hídricos; manter cadastro de usuários; efetuar mediante delegação do outorgante, a cobrança pelo uso de recursos hídricos; analisar e emitir pareceres sobre projetos; acompanhar a administração financeira dos recursos arrecadados; gerir o sistema de informações; celebrar convênios e contratar financiamentos; elaborar proposta orçamentária submetendo-a ao comitê; efetuar estudos necessários a gestão; elaborar Planos Diretores de
Recursos Hídricos; propor ao comitê o enquadramento dos corpos d’água, os valores a serem cobrados pelo uso da água, o plano de aplicação dos recursos arrecadados e o rateio de custo das obras de uso múltiplo de interesse comum e coletivo.
A criação destas Agências deverá ser condicionada à prévia existência do(s) Comitê(s) e à sua viabilidade financeira, que deverá ser assegurada pela cobrança pelo uso da água. As organizações civis de recursos hídricos são consórcios ou associações intermunicipais de bacias hidrográficas, associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos, organizações técnicas e de ensino e pesquisa, com interesse na área de recursos hídricos, organizações não governamentais com objetivos na defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade, e outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional e pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos (CERH).
f) Organizações Civis de Recursos Hídricos
As Organizações Civis podem integrar o SNGRH, sendo que de acordo com o art 48 da Lei 9.433/97 devem ser legalmente constituídos. Para os efeitos da Lei 9.433/97, são consideradas organizações civis, de acordo com o art 47: os consórcios e associações intermunicipais de bacia hidrográficas; as associações regionais e locais ou setoriais de usuários; as organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesses na área; as ONG’s com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; e as organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.
Os consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas poderão receber por delegação do Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com art 51 da Lei 9.433/97, funções das Agências de Água, enquanto estes organismos não estiverem constituídos, sendo que este ato deverá ser por tempo determinado.