La fiscalité liée à la consommation des ressources :

La consommation des ressources par un acteur économique aujourd'hui prive les autres acteurs actuels et futurs de la partie qu'il consomme²³. En principe, la compétition qui s'instaure alors est régulée par les prix du marché. Néanmoins, cette régulation est imparfaite sous deux aspects :

 dans le cas des ressources renouvelables (eau, ressources biotiques), le seuil de renouvelabilité à ne pas dépasser n'est pas perçu par chacun des acteurs, qui peut avoir l'impression de puiser dans une ressource inépuisable,

 dans le cas des ressources minérales, non renouvelables, les besoins futurs n'entrent pas dans l'équation et le prix de marché est alors sous-estimé.

Dans les deux cas, il est donc justifié que la puissance publique intervienne pour réguler le marché, notamment par la fiscalité.

Nous examinons ici successivement les ressources biotiques, les ressources en eau et les ressources en minéraux, y compris les matières premières énergétiques.

1.1 Les ressources biotiques :

La destruction des espaces biotiques (les espaces supports de milieux vivants) par leur transformation en espaces minéraux est la principale cause d'érosion de la biodiversité. L’extension de ces surfaces artificialisées, par la construction de bâtiments, d'espaces de stationnement ou encore le développement de réseaux de transport, induit donc une perte de ressources. Cette artificialisation, lorsqu’elle s’accompagne d’une imperméabilisation de la couverture des sols (habitat, bitume, etc.), généralement irréversible, amplifie les phénomènes de ruissellement et augmente de ce fait le niveau des crues, les risques d’inondation et l’intensité érosive, ainsi que les pics de pollution dans les cours d'eau. En outre, l’extension urbaine diffuse et la localisation périphérique des zones d’activités augmentent les déplacements induisant des émissions supplémentaires de CO₂ et d’autres polluants.

1.1.1 Les mesures fiscales entreprises en France :

Actuellement, il n'existe pas de dispositif fiscal ayant explicitement pour objectif d'internaliser les coûts environnementaux liés à la destruction d'espaces biotiques. En revanche, les activités qui induisent la perte ou la dégradation d'espaces biotiques terrestres sont très réglementées (CGDD, 2013) :

 Les règles d'urbanisme qui encadrent la planification et les procédures

d'autorisations de constructions et d'aménagements fonciers intègrent en partie les exigences environnementales. La délimitation des zones constructibles et non constructibles est fixée par les plans locaux d'urbanisme, élaborés au niveau communal.

 Les travaux, aménagements ou ouvrages d'une certaine ampleur sont soumis à l’obligation de réaliser une étude d’impact préalablement à leur réalisation. L’objectif est d’éviter qu’un projet, justifié au plan économique, ne se révèle néfaste à terme pour l’environnement.

En matière fiscale, la taxe d'aménagement²⁴ a pour objectif de financer le coût des équipements collectifs et des infrastructures rendus nécessaires par l'urbanisation. Elle est due pour « les opérations d'aménagement et les opérations de construction, de reconstruction et d'agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d'autorisation » (y compris les surfaces de stationnement notamment), mais un certain nombre d'exceptions sont prévues (bâtiments publics, agricoles..)²⁵.

En complément de la taxe d'aménagement, les communes ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peuvent choisir d’instituer un seuil minimal de densité en deçà duquel un versement pour sous densité est dû par les bénéficiaires d'une autorisation de construire²⁶.

Le régime d'imposition des plus-values issues des cessions de terrains à bâtir peut constituer pour les propriétaires une incitation à conserver leur terrain en l’état. Ainsi, la plus-value tirée de la cession de terrains nus est imposée à l'impôt sur le revenu au taux proportionnel de 19 % et au taux global de prélèvements sociaux de 13,5 %. Une réduction de la plus-value brute de cession des biens s’applique pour chaque année de détention au-delà de la 5ème année, conduisant à une exonération totale pour les biens détenus depuis plus de 30 ans, ce qui constitue une incitation à conserver ces biens.

À ce régime de référence, peuvent s'ajouter la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles²⁷ et la taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles²⁸ qui sont exigibles lors de la première cession à titre onéreux intervenue après que le terrain a été rendu constructible du fait de son classement par un PLU dans une zone U ou AU. Le produit de la première est affecté à un fonds pour l’installation des jeunes agriculteurs visant à faciliter l’accès au foncier et à développer des projets innovants. Quant à la seconde, l’objectif de cette mesure est de donner aux communes ou aux EPCI qui le souhaitent, des ressources financières supplémentaires pour faire face aux dépenses d’aménagement des

24 Instituée par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 en remplacement de la taxe locale d'équipement.

25

L’assiette de la taxe est constituée par la surface de la construction à laquelle est appliqué un montant forfaitaire de 660 € par m² (748 € en Île-de-France). La surface de construction est calculée à l’intérieur des murs de la construction et ne pénalise donc plus l’isolation. Les taux sont fixés par les communes ou EPCI dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 %, selon les aménagements à réaliser et selon les secteurs de leur territoire. Les communes peuvent ainsi définir des secteurs à l’intérieur des zones prévues dans le plan local d’urbanisme et faire varier les taux par secteur en fonction du coût des équipements publics entraînés par l’urbanisation dans le secteur.

26 L’article 28 de la loi no 2010-1658 du 29 décembre 2010.

zones à urbaniser.

Par ailleurs, certaines taxes, même si tel n'est pas leur objet, pourraient jouer un rôle de régulation foncière. Ainsi, les taxes sur les logements vacants²⁹ sont peu mises en œuvre alors qu'elles pourraient inciter à augmenter le taux d'occupation des logements, dont à réduire la demande de logements neufs. La taxe sur les friches commerciales³⁰ pourrait inciter à remettre sur le marché des terrains déjà artificialisés. Quant à la redevance pour création de bureaux et la taxe annuelle sur les bureaux en Ile-de- France, elles n'internalisent pas le coût de l'artificialisation.

Symétriquement, des dispositifs fiscaux prenant la forme d’exonération ou de réduction d’impôt visent à inciter les acteurs économiques à s'engager dans une démarche de préservation et de restauration des espaces naturels dont ils sont propriétaires. En contrepartie d’un engagement de bonne gestion, pour certaines catégories d’espaces (Natura 2000, zones humides, cœur de Parc National…), il est ainsi possible de bénéficier d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties, d’une exonération de droits de mutation à titre gratuit ou d’une réduction d’impôt pour les travaux de restauration et de gros entretien pour le maintien et la protection du patrimoine naturel.

En plus des taxes d’aménagement des zones urbanisées, il existe en France d’autres mesures fiscales dont le rôle est de protéger la biodiversité terrestre et marine : Le droit annuel de francisation des navires (DAFN), des redevances sur l’occupation du domaine public maritime, les extractions de matériaux ou minéraux, les autorisations de mouillage collectif et taxe sur les passagers maritimes embarqués³¹.

1.1.2 Mesures fiscales internationales :

Certains pays modulent les transferts fiscaux entre niveaux administratifs en fonction de critères liés aux efforts de préservation des espaces naturels : au Portugal, la superficie en espaces protégés est prise en compte dans le montant des transferts de l’État vers les communes. En Allemagne, certains Länder incluent des critères liés à la gestion de biens environnementaux dans leurs transferts aux communes, mais la biodiversité n’est pas pour l’instant prise en compte (CGDD, 2013).

29 L’article 232 du CGI.

30 L’article 1530 du CGI.

31

Les droits d’aménagements transférables : ce type d'instrument a été développé aux Etats-Unis dans les années 1970. L’autorité publique en charge de la planification urbaine définit un zonage du territoire comportant des zones où l’occupation actuelle du sol (agricole ou naturelle) est destinée à être préservée et des zones de construction prioritaire, munies de règles d'urbanisme prédéfinies. Les différentes parcelles d'une collectivité se voient attribuer des droits d’aménagement, qu’elles soient constructibles ou pas. Pour pouvoir construire dans la zone urbanisable, le propriétaire du terrain doit au préalable acquérir suffisamment de droits d'aménagement, auprès des propriétaires de terrains non urbanisables. Ainsi, la plus-value des terrains constructible est-elle répartie sur tous les propriétaires de terrains, quelle que soit leur destination. En France, il existe quelques expériences similaires de transfert de coefficient d'occupation du sol (Lourmarin, le Grand Bornand, Taninges).

La taxation des changements d'affectation des terres agricoles : le Parlement danois a adopté, en 1992, une loi sur la planification foncière, qui a institué des dispositions spécifiques aux zones côtières, et procédé à une distinction entre zones urbaines et zones rurales. La taxe d'urbanisation, due lors du changement de statut des terrains (passage de la zone " NC " en zone " NA " ou " U ") -avant même leur urbanisation, avait pour objectif de préserver la terre agricole : elle était égale à la différence entre le prix de vente des terrains urbanisables et la valeur initiale de la terre agricole (fixée à partir de la valeur locative cadastrale) multipliée par un taux élevé variant de 40 % pour les transactions inférieures à un certain plafond à 60 % pour les transactions d'un montant supérieur à ce plafond. Ce mode de taxation des plus-values pénalise fortement le changement d'affectation des terres. Cette taxation des plus-values s'inscrivait dans un dispositif législatif cohérent et relativement rigide interdisant, par exemple, en zone rurale, l'édification de constructions autres que celles destinées à l'agriculture ou à la sylviculture, ainsi que le changement d'affectation des bâtiments existants. Il convient, en outre, de souligner que la structure des taux de taxe foncière est favorable aux possesseurs de terres agricoles : le taux de la taxe foncière applicable en zone urbaine est de 10 à 20 fois supérieur à celui concernant les biens situés en zone rurale. La fiscalité encourage donc les propriétaires à ne pas demander le classement de leurs biens en zone urbaine.

1.2 Les ressources en eau :

L’accès à l’eau dans le monde est un problème majeur, non résolu dans de nombreux pays, et souvent lié à la pauvreté. Malgré l’abondance de l’eau sur la planète, la quantité d’eau douce

disponible en représente une infime proportion. La gestion de la ressource s’inscrit depuis une dizaine d’années dans les objectifs pour le millénaire.

1.2.1 L’eau : une ressource difficile d’accès dans de nombreuses régions du monde :

• Rareté : 97.5 % du volume d'eau de la planète sont des eaux salées. 70 % des 2.5 % de l'eau douce restante sont gelées. L’eau douce disponible se réduit en fait à 40000 km³ soit 6 700 m³ par personne en moyenne exploitables dans des techniques économiques raisonnables. Le bassin méditerranéen, en tant que tel, est source d’inquiétude. Les pays de son pourtour ne disposent en effet que de 3 % des ressources en eau douce de la planète et concentrent plus de la moitié de la population la plus pauvre en eau

(GALLAND, 2009).

•

pas grand sens : parmi les caractéristiques de l’eau et problématiques qui en découlent, une des plus significatives est le caractère local et temporel de sa disponibilité. Celle-ci est fonction de paramètres très contextuels, mélange de caractéristiques géophysiques, climatiques, démographiques et socio-économiques, qui contribuent à faire de l’eau une ressource extraordinairement mal répartie dans le monde et dont la gestion repose sur des paramètres essentiellement locaux : 9 pays se partagent 60 % des ressources en eau douce, mais on compte parmi eux les deux pays les plus peuplés, la Chine et l’Inde, qui doivent se partager 10 % de la ressource pour près d’un tiers de la population mondiale (BEACHLER, 2012).

• Mauvaise qualité des eaux et pollution : 1.5 milliards de personnes sont affectées par la dysenterie qui cause 5 millions de morts par an selon l'OMS. Les trois dernières décennies ont été particulièrement calamiteuses pour l'eau (résurgence du choléra, Fièvre typhoïde, Trachome…). L’eau est donc, avec la famine, une des grandes plaies du siècle. Selon l’OMS 80% des maladies du monde en développement seraient liées à la qualité de l'eau. Le manque d’accès à l’eau potable et à l’assainissement est la première cause de mortalité mondiale.

• Usages de l’eau : Le premier consommateur en eau est l'agriculture qui utilise 70 % des volumes d'eau douce. Vient ensuite l'industrie (22 %) et les 8 % restants pour les usages domestiques (BEACHLER, 2012).

• L'eau dans les villes : Le nombre de mégalopoles de plus de 10 millions d'habitants, une vingtaine aujourd’hui, va doubler d'ici 20 ans. L’approvisionnement des villes et le traitement des eaux usées accroissent le coût de l'eau : les infrastructures sont importantes et les techniques plus sophistiquées dans les mégalopoles où l'eau reste dans l'espace urbain et industriel sans être rejetée dans la nature.

• L'eau source de conflit : La rareté de l'eau et son inégale répartition, mais aussi le fait qu’il existe 215 fleuves transfrontaliers et que 32 % des frontières des États reposent sur des supports hydrographiques, font de l’eau une cause de conflit majeure. L’Onu recense 300 zones de conflits potentiels liés à l’eau (différend Israélo-palestinien, Iran et Irak dans la région du Tigre et de l’Euphrate, hauts risques de conflit entre l'Ouzbékistan, le Kazakhstan, le Kirghizistan et le Tadjikistan...).

• L'accès à l'eau pour la population mondiale : 2.5 milliards de personnes ne bénéficient d’aucun assainissement. 1.2 milliard de personnes vivent avec moins de 1 dollar par jour (extrême pauvreté) et le même nombre n'a pas accès à l'eau potable. Dans les PED 2.5 milliards de personnes progressent vers la situation des pays riches (la situation des plus avancés est comparable à celle des pays européens dans les années 50). Seulement 2 milliards n'ont pratiquement pas de problème d'eau.

Le problème de l'eau à l'échelle mondiale est donc largement lié aux problèmes de pauvreté et de développement. De nombreux pays ont des ressources en eau avantageuses (ex : Indonésie, Chine) mais n'ont pas réglé le problème de l'accès à l'eau potable pour leurs populations.

1.2.2 Exemple de dispositifs fiscaux :

En France, un dispositif original à vu le jour grâce à la loi du 16 décembre 1964 qui crée six Agences³² financières de bassin, qui jouissent d’une grande autonomie. Elles sont chargées d’attribuer des subventions et des prêts pour financer des actions d’intérêt commun du bassin, et surtout, aspect le plus novateur, elles perçoivent des redevances destinées à couvrir les dépenses prévues dans le cadre d’un programme pluriannuel d’intervention (d’une durée de cinq ans). Le système de redevance apparait comme une concrétisation des recommandations de la théorie économique : internaliser le coût du gaspillage de l’eau et celui de sa pollution en faisant payer les utilisateurs (VALLÉE, 2002)

Trois grands domaines d’usages de l’eau (eaux usées, prélèvements et pollution diffuse) pour lesquels on peut citer des exemples de redevance dans des pays européens (FLORY, 2003) : 1.2.2.1 Les taxes et redevances sur les rejets d’eaux usées :

Les taxes et redevances sur les rejets d’eaux usées ont été, en Europe, parmi les premiers instruments financiers utilisés dans les politiques de l’eau. Pour se limiter aux contributions obligatoires, indépendantes de tout « service rendu » (et donc éviter autant que faire se peut la confusion avec les « redevances » rémunérant en fait ce service, comme peuvent l’être en France les redevances d’assainissement perçues par les collectivités), on peut remarquer qu’outre la France, les Pays-Bas, dès le début des années 70, puis l’Allemagne en 1981 et le Danemark en 1997 ont introduit de tels instruments. Des systèmes applicables au niveau régional existent également en Belgique, Italie ou Espagne.

1.2.2.2 Les taxes et redevances sur les prélèvements d’eau :

Au contraire des taxes et redevances sur les rejets, la fiscalité environnementale sur les prélèvements d’eau est un instrument assez peu répandu dans les États membres de l’Union Européenne, à l’exception de la France et de l’Espagne où, sous des formes différentes, elles sont depuis longtemps utilisées pour le financement de programmes d’actions et de gestion de la ressource.

Ainsi, si l’on fait abstraction des taxes à caractère purement « administratif », de tels dispositifs existent notamment aux Pays-Bas, au Danemark et dans certains Länder d’Allemagne.

1.2.2.3 Les taxes et redevances sur les pollutions diffuses d’origine agricole :

Les problèmes environnementaux suscités par les pollutions diffuses d’origine agricole, et notamment les pesticides, font l’objet de réflexions et débats de façon extrêmement fréquente. Pour aborder en premier lieu cette question des pesticides, plusieurs États de l’Union Européenne ont donc imaginé ou engagé la mise en place de systèmes de taxation de ces produits, la

difficulté pour se rapprocher de mécanismes « incitatifs adaptés » étant toutefois l’extrême diversité des substances en cause, de leurs effets et de leurs impacts en fonction des conditions d’utilisation.

Dans le cas de la Suède, un dispositif de taxe a ainsi été introduit en 1984 avec l’ambition de réduire de 50 % la consommation de pesticides en une dizaine d’années. Le système est simple

dans son principe puisqu’il repose sur une taxation de chaque kg de substance active dans les produits commerciaux, la taxe étant en fait « collectée » par les fabricants et importateurs (des taxes « administratives » complémentaires venant en outre s’ajouter à cela).

Le système en vigueur au Danemark depuis 1986 est très différent puisque, sur les mêmes ambitions (objectifs de réduction de 50 % de l’utilisation en une dizaine d’années), la taxe est simplement déterminée en pourcentage du prix de vente (3 % initialement, de l’ordre de 35 % en moyenne actuellement).

Parallèlement à la question des pesticides, le sujet des fertilisants et excédents d’azote est également abordé dans les réflexions, mais avec une certaine prudence et de réelles difficultés pratiques. On peut noter d’ailleurs que deux États membres de l’UE au moins (l’Autriche et la Finlande) ont abandonné le système national qu’ils avaient mis en place antérieurement lorsqu’ils ont rejoint l’Union Européenne.

Parmi les exemples existants et finalement assez peu nombreux, le cas de la Suède est assez voisin, pour les nutriments, de ce qu’il est pour les pesticides, avec un système « au premier kg » d’azote, phosphore et potassium dans les produits fabriqués et importés. Les Pays-Bas ont également mis en place au niveau national depuis la fin des années 90 un dispositif de taxe sur les excédents d’azote et phosphore, de l’ordre de 2 €/kg d’azote et 9 €/kg de phosphates, par hectare.

1.3 Matières premières énergétiques et minérales : 1.3.1 Les limites des ressources en sous-sol :

La très grande majorité des objets utilisés de nos jours proviennent (in)directement de matières premières issues du sous-sol, y compris dans le domaine du développement durable : des minerais de lithium (Li) pour les batteries, du néodyme (Nd) pour les aimants des éoliennes, du sélénium (Se) et de l’indium (In) pour les panneaux photovoltaïques, du terbium (Tb) pour les tubes cathodiques,... A ces éléments, il faut ajouter de nombreux minéraux industriels : sable pour fabriquer du verre, matières carbonées pour les résines, par exemple. De plus, l’extraction et le traitement des ressources du sous-sol requièrent environ 10 % de la consommation mondiale d’énergie associée au charbon, lignite, pétrole, gaz et/ou uranium, autant de matières premières issues du sous-sol (U.S. Energy Information Administration, 2013). En cette période de transition, l’extraction minière est donc fort sollicitée, y compris pour les énergies et produits

Toutes ces matières géologiques sont « non renouvelables » sur notre planète : leur vitesse de (re)constitution (genèse des gisements, en milliers voire en millions d’années) est évidemment bien supérieure à la vitesse de consommation. Or, la conscientisation publique du caractère fini, sur notre planète, des ressources géologiques est (volontairement ou non) limitée. Cette perception a été assez largement débattue en ce qui concerne le pétrole mais la discussion demeure encore fragmentaire pour les métaux et les minéraux industriels. La demande est pourtant en hausse, surtout dans une perspective low-carbon society qui conduirait à une augmentation significative de l’extraction minière (ARNDT, GOFFÉ, & VIDAL, 2013). Déjà, au