CHAPITRE III – LE FINANCEMENT PUBLIC DES CAMPAGNES
Section 1 Le financement public direct
Le financement public direct peut être considéré comme une action directe à caractère financier, de la part de l’Etat qui, dans ce cas, joue un rôle de soutien mais également d’agent financier pour les candidats et pour les partis politiques, en vue d’une élection646.
Cette modalité de financement public est une action de la part de l’État, présente au Brésil et en France, bien que d’ampleur et de forme différentes. Cette forme de financement public ne se limite pas uniquement à des exemptions fiscales ou à l’accomplissement des dépenses relatives à une campagne officielle, comme nous l’aborderons dans la section 2 relative au financement indirect. Le financement public direct est également réalisé par un apport pécuniaire direct aux candidats et aux partis politiques, soit par le paiement direct de certaines dépenses électorales, soit par un apport financier aux partis647. Dans ce dernier cas, les partis politiques sont des véhicules de liaison entre l’État et le candidat dans la subvention des campagnes électorales.
Il est vrai que ces subventions publiques posent la question de l’utilisation des deniers publics. En effet, pour certains citoyens, le montant dépensé par l’État au sein des élections devrait être utilisé dans des domaines autres que les campagnes électorales648. Cependant, le système de financement public direct se
646 « On entend par financement public les fonds ou ressources fournis par l’État ou le gouvernement aux partis politiques ou aux candidats», S. M. Araujo, art.cit., p. 115.
647 Ibid., p. 118.
648 Dans ce sens, nous soulignons les données exposées par J. – P. Camby (op. cit. p. 48) « ce
système de financement par des fonds publics ne fait d’ailleurs pas unanimité dans l’opinion publique. Selon un sondage, 50% des concitoyens y sont hostiles et 41% favorables ». Nous partageons également son idée selon laquelle « il faut admettre que la démocratie a un coût ». Il est également inadmissible pour la démocratie, que les apports de l’État au profit des élections soient interdits. Les aides apportées par l’État dans les deux pays, visent, avant tout, à ce que la campagne électorale fonctionne bien selon les principes d’égalité entre les candidats et, fondamentalement, que les comptes de campagne des candidats soient chaque fois plus transparents. Au Brésil, le sujet du financement public des élections est aussi vu avec incertitude par les citoyens, considérant souvent que l’apport de ressources par l’État peut être utilisé à d’autres finalités jugées plus importantes comme l’éducation ou la santé publique.
déroule tant pour la France que pour le Brésil, à travers des aides octroyés au partis politiques649 (§1°), ainsi que par le remboursement des dépenses électorales (§2°).
§1°- Les apports de l’État aux partis politiques
Avant d’entrer de façon plus exhaustive dans l’analyse du financement public des campagnes électorales, il importe de souligner que la nature juridique de ce type de subvention étatique est précisément définie au Brésil. Comme l’explique Rui Crull Tabosa650, cet apport de l‘État est couvert par une réglementation juridique, dans l’exercice d’une fonction administrative, dont les effets sont définitifs et exécutoires dans une situation individuelle concrète. Cette subvention de l’État ne constitue ni un don, ni une libéralité, ni non plus une forme discrétionnaire de pouvoir. Au contraire, il s’agit plutôt d’un support public au financement des activités de campagne électorale au profit des candidats à travers les partis politiques651.
Dans les deux pays, comme nous le verrons, le rôle des partis politiques dans le déroulement de la démocratie, est une question définie par les Constitutions652. Afin d’assurer l’accomplissement de toutes leurs fonctions lors d’une campagne électorale, les partis politiques ont besoin d’argent. Cette nécessité s’était imposée plus fortement dans la législation française après 1995, où, rappelons-le, les personnes morales ne pouvaient plus participer au financement électoral des candidats ou des partis653. L’insuffisance des dons ou des cotisations de la part des membres et sympathisants des partis, ou même des dons octroyés par des
649 Il faut souligner ici, que dans les campagnes électorales au Brésil, l’apport de l’État aux partis
politiques, et notamment lors des dernières élections, est sujet d’importance fondamentale, car certains candidats ont vu leur campagne complétement payée par le partis.
650 R. C. Tabosa , O financiamento das actividades das campanhas eleitorais. Estudos varios de
Direito Eleitoral. Lisboa. Associação Acadêmica da Faculdade de Lisboa, 1996, p. 147.
651 « La subvention publique traduit la reconnaissance du rôle des partis politiques dans le
déroulement de la vie démocratique. Elle peut être considérée comme facteur d’égalité des chances entre les candidatures ainsi que comme un mécanisme pour éviter le recours, par les partis politiques, à des financements illicites », N. M. Almeida, « Financiamento de partidos e campanhas no mundo »,
TRE-PR, Revista Paraná Eleitoral, n° 39, Curitiba, 2001, p.3. Texte traduite par nos soins. 652 Voir notes de bas d page n° 501 et 527.
personnes physiques directement au profit d’une candidature, justifient la nécessité de ces apports étatiques654.
Il importe de souligner que les partis politiques se trouvent dans une position non seulement privilégiée mais aussi fondamentale dans le processus de formation de la motivation citoyenne. Cela justifie la participation financière de l’État dans la réalisation des élections dans les deux pays.
Sur l’importance des partis politiques dans les questions de souveraineté nationale et de liberté d’expression déjà mentionnées, on souligne encore l’affirmation de Jean-Claude Masclet : « les citoyens et/ou les candidats peuvent librement s’associer aux partis politiques pour défendre leurs idéaux en vue d’une élection. En qualité de responsable pour les libertés individuelles et collectives, l‘État doit alors veiller à ce que le plein exercice desdites libertés soit rendu possible, évitant par conséquent l’incapacité financière des partis »655.
Dans la législation française, les lois de 1988, 1990, 1993, 1995 et 2003, et celles sur les finances publiques, permettent aux partis ayant la personnalité juridique, de recevoir, de la part de l’État, une subvention annuelle, divisée en deux parties, à partir du moment où les formalités stipulées par les lois sont réglées.
Nicolas Tolini rappelle, au sujet des origines de ce financement étatique, « qu’en 1988, les partis évoluaient dans un cadre juridique précaire, faute d’un statut uniforme. La majorité d’entre eux n’étaient que des groupements de fait. L’aide publique ne pouvait donc être versée à des organisations aux contours si hétérogènes ». La loi du 11 mars 1988 comptait remédier à ces inconvénients, disposant en son article 7 que « les partis ou groupements politiques se forment et exercent leur activité librement » 656.
Il s’agit de la reprise exacte de la formule constitutionnelle de l’article 4 en vigueur à l’époque de l’adoption des lois de 1988 : « les partis politiques jouissent de la personnalité morale, ont le droit d’ester en justice, (…) d’acquérir à titre gratuit ou à titre onéreux des biens meubles ou immeubles, ils peuvent effectuer tous les actes conformes à leur mission et notamment créer ou administrer des
654 « La loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 entérina, par l’interdiction aux personnes morales de droit
privé à participer au financement électoral en octroyant des dons à quelques soit l’acteur – candidat ou parti politique. Les effets de la perte d’une source de revenus considérable furent compensés par un élargissement de l’aide publique », (N. Tolini, op.cit., p. 230).
655 J.-C. Masclet, Droit électoral , Ed.PUF, Paris, 1989, p. 249. 656 N. Tolini, op.cit., p. 206.
journaux et des instituts de formation (…) 657 ». Cette dernière disposition établit un état de fait déjà ancien, puisque, depuis longtemps, la plupart des partis politiques possédaient leurs propres organes de presse, à travers lesquels ils diffusaient leur idées auprès des lecteurs. Le texte octroyait donc d’importants apports juridiques, notamment par la reconnaissance de plein droit de la personnalité morale et des droits qui sont inhérents. Il proposait ainsi un début de statut des partis qui devait se combiner avec l’article 4 de la Constitution.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que l’objectif du législateur était de réglementer, mais aussi de ne pas enfermer les partis dans un carcan trop strict qui eût été en contradiction avec la Constitution. Ce double objectif explique que les dispositions de la loi, étaient quelque peu limitées. L’essentiel consistait à attribuer une capacité suffisante aux partis pour permettre à ceux qui remplissaient les critères exigés de recevoir l’aide publique. En échange, ceux-ci devaient accepter la transparence de leurs comptes. À partir de cette innovation, les partis politiques, en France, ont estimé qu’il était nécessaire d’avoir des ressources financières pour développer au mieux ces fonctions658.
Dans ce sens, la loi du 11 mars 1988, en son titre III relatif aux partis et groupements politiques et à leur financement, dispose en son article 8 que « Le montant des crédits inscrits dans le projet de loi des finances de l’année, pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l’Assemblée nationale ou du Sénat, faire l’objet de propositions conjointes au Gouvernement »659.
En complément de cette article, l’article 9 prévoit que « les aides prévues à l’article précédent sont attribuées aux partis et groupements politiques proportionnellement au nombre de parlementaires qui ont déclarés au bureau de leur assemblée, dans le mois qui suit l’ouverture de la première session ordinaire de chaque année, y être inscrits ou s’y rattacher. Chaque parlementaire ne peut
657 Constitution du 4 octobre 1958, article 4 – version en vigueur le 11 mars 1988, consultable sur
www.legifrance.gouv.fr.
658 Selon N.Tolini, une seconde innovation du nouveau cadre juridique visait à placer les partis à l’abri
du besoin, donc de la tentation, en instaurant un financement public. La collectivité se devait désormais de prendre en charge directement le coût de la démocratie, des partis et des campagnes électorales. Jusque dans l’action politique, l’État est devenu Providence, dans la mesure où il s’engageait à assurer aux partis un « revenu minimum » pour leur fonctionnement. (N.Tolini, op. cit., p. 231).
659 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relative à la transparence financière de la vie politique, JORF du
indiquer qu’un seul parti ou groupement politique pour l’application de l’alinéa précédent. Au plus tard le 31 décembre de l’année, le bureau de l’Assemblée nationale et le bureau du Sénat communiquent au Premier ministre la répartition des parlementaires entre les partis et groupements politiques, telle qu’elle résulte des déclarations des parlementaires. Le montant des aides attribuées à chaque parti ou groupement est retracé dans un rapport annexé au projet de loi des finances de l’année. Le délai mentionné au premier alinéa du présent article court, lorsque l’Assemblé nationale a été dissoute et n’est pas encore réunie, à compter du deuxième jeudi qui suit son élection »660.
Cependant, les dispositifs de la loi du 11 mars 1988 n’ont pas été accueillis positivement par l’ensemble des partis. Les membres des groupes socialistes et le Front national (F.N.) ont déposé des amendements prévoyant une répartition au prorata du nombre des suffrages recueillis lors du 1er tour des élections législatives661.
En nous appuyant sur les explications de Nicolas Tolini, nous pouvons indiquer que la doctrine, suite à l’adoption de la loi, s’est montrée « quasi unanime à fustiger le dispositif et à en réclamer des modifications », car le montant des subventions n’avait pas été précisé dans la loi. Le gouvernement a donc laissé aux parlementaires le soin de s’occuper de ce point. « Ces derniers pouvaient faire des propositions, par l’intermédiaire du bureau de leur Assemblée. Il appartenait ensuite au gouvernement d’inscrire ou non ces sommes en loi de finances. En 1989, les crédits affectés au financement des partis s’élevaient à 114 millions de francs (équivalant à l’époque à 17 379 187,97 €)662 mais seulement 105 millions (c’est-à- dire, 16 007 146,81 €) furent attribués après le refus du PCF d’en bénéficier. Pour des raisons idéologiques, celui-ci entendait maintenir l’image d’Épinal d’un mouvement aux ressources transparentes, tirées des cotisations des adhérents, des élus et de la générosité des militants » 663.
660 Ibid.
661 JOAN, débats, 3e séance du 4 février 1988, p.197-200. Le mode de répartition a également pour
l’objet des propositions de modification au Sénat, JO Sénat, débats, 17 février 1988, p. 161-168.
662L’Institut National de la Statistique et des études économiques ;; la conversion des francs en euros
tient compte de l’érosion monétaire due à l’inflation. La conversion a été faite en fonction du pouvoir d’achat de référence à l’année 1995.
Des améliorations ont été apportées par la loi du 15 janvier 1990, ayant instauré de nouveaux mécanismes concernant cette aide publique. Le tableau ci- dessous résume cette évolution :
TABLEAU 11 : Principales évolutions de la législation en France
Loi du 11 mars 1988 Le financement est attribué proportionnellement au nombre de parlementaires qui ont déclaré au bureau de leur assemblée se rattacher financièrement (rattachement annuel).
Loi du 15 janvier 1990
Première fraction: proportionnellement au nombre de voix obtenues au premier tour lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale. Condition : avoir présenté des candidats dans au moins 75 circonscriptions. Le Conseil Constitutionnel a censuré la prise en compte des seuls résultats égaux ou supérieurs à 5% des suffrages exprimés dans chaque circonscription.
Seconde fraction: proportionnellement au nombre de parlementaires qui ont déclaré au bureau de leur assemblée s'y rattacher financièrement (rattachement annuel).
Loi du 29 janvier 1993
Première fraction: proportionnellement au nombre de voix obtenues au premier tour lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale. Condition : avoir présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions.
Seconde fraction: proportionnellement au nombre de parlementaires qui ont déclaré au bureau de leur assemblée s'y rattacher financièrement (rattachement annuel). Condition: être bénéficiaire de la première fraction.
Loi du 19 janvier 1995
Première fraction: proportionnellement au nombre de voix obtenues au premier tour lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale. Condition : avoir présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions. Les voix obtenues par les candidats déclarés inéligibles ne sont pas prises en compte.
Seconde fraction: proportionnellement au nombre de parlementaires qui ont déclaré au bureau de leur assemblée s'y rattacher financièrement (rattachement annuel). Condition: être bénéficiaire de la première fraction.
Loi du 11 avril 2003 Première fraction: proportionnellement au nombre de voix obtenues au premier tour lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale. Condition : avoir présenté des candidats ayant obtenu chacun au moins 1% des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions. Les voix obtenues par les candidats déclarés inéligibles ne sont pas prises en compte.
Seconde fraction: proportionnellement au nombre de parlementaires qui ont déclaré au bureau de leur assemblée s'y rattacher financièrement (rattachement annuel). Condition: être bénéficiaire de la première fraction.
www.cnccfp.fr
À la lecture de ces évolutions, on peut constater que la législation française a tenté d’éviter que certains partis, voire ceux crées uniquement avec le but de recevoir des apports étatiques pour gonfler leurs finances, soient validés par
la loi. Même si, au premier regard, le total de 1% des suffrages exprimés, obligatoires pour tous les parlementaires pour que son parti politique soit autorisé à recevoir des apports de l’État, semble minime, quand on prend en compte le nombre de candidats qui se sont présentés, ce montant permet cependant de freiner certaines tentatives de la part des partis ou groupements politiques, créés spécialement pour bénéficier de ces apports.
Les partis et groupements politiques, contrairement aux autres personnes juridiques bénéficiaires des aides publiques, ne sont pas soumis au contrôles fiscaux de la Cour des Comptes. Il faut souligner que pour recevoir des subventions de la part de l’État, les partis politiques doivent désigner un mandataire financier- personne physique ou même une association financière664 -, pour répondre au nom du parti. L’association doit ensuite être enregistrée auprès de la CNCCFP. Pour ce faire, elle doit avoir pour unique objectif le financement d’un seul parti politique. Il est aussi nécessaire que, dans la constitution de l’association, soit définie la circonscription dans laquelle celle-ci doit être présente et, bien évidemment, apparaisse l’attestation d’ouverture d’un compte bancaire ou postal pour que soient déposés tous les dons et/ou contributions financières du parti665.
Le tableau ci-dessous montre la diminution constante des montants versés par l’État au profit des partis politiques françaises depuis 1995. Nous prendrons en compte, dans cette thèse, les montants apportés aux partis politiques dans les années où ont eu lieu les élections présidentielles.
TABLEAU 12 : Montant versé par l’État au profit des partis politiques depuis 1995 en France 1995 2002 2007 2012 526 500 000 F (80 264 407,58 €) 80 264 408 € 72 210 533,57 € 70 083 332,15 Source CNCCFP
Pour mieux illustrer cette distribution, nous avons choisi cinq partis politiques représentés à l’Assemblée Nationale, ainsi que les sommes respectives qui leur ont été attribuées par l’État dans la période concernée.
664 Pour les définitions et fonctions du mandataire financier, voir seconde partie, chapitre 1 concernant
les obligations des candidats.
TABLEAU 13 : Montant versé par l’État au profit de cinq partis politiques français depuis 1995 PARTIS 1995 (F) 2002 (€) 2007 (€) 2012 (€) PS 85 490 359 (13 032 921,21 €) 26 098 082,22 10 965 325,65 22 881 372 UMP 162 031 141,55 (24 701 488,29 €) 16 921 287,23 22 418 985,64 30 143 113 FN 35 608 973,92 (54 285 553,08 €) 6 278 662,01 5 579 545,86 1 744 403,17 VERTS 11 669 366,12 (17 789 983,40 €) 1 796 964,77 310 758,22 1 959 898,65 PCF 36 346 139,01 (5 540 933,17 €) 6 366 802,23 1 864 549,30 3 342 197,57 Source :CNCCFP
La distribution des ressources octroyées par l’État au profit des partis politiques qui présentent des candidats à la Présidence de la République ne s’appuie pas sur une règle selon laquelle les résultats varient en fonction de l’argent attribué, même si ces dons sont plus élevés aux candidats présents au second tour que pour ceux présents uniquement au premier tour. Les partis politiques apportent, presque comme une règle, un équilibre dans les comptes des candidats français. Comme nous l’avons déjà montré dans le chapitre précédent, il est possible de noter l’absence, en France, des apports directs des partis politiques aux candidats666. Pour les élections de 1995, le montant le plus élevé des dons issus des partis politiques fut présenté par Lionel Jospin667. La même situation apparait également pour les élections de 2007, avec Ségolène Royal, qui a reçu plus de dons issus de son propre parti, le PS, que le candidat élu de l’UMP, Nicolas Sarkozy668. Néanmoins, la règle « plus de dons, plus de vote » a été vérifiée lors des élections
666 Pour les élections de 2002 et de 2007, selon les bilans fournis par la CNCCFP, dans les comptes
de campagne du candidat du FN, Jean-Marie Le Pen, une absence complète de dons des partis politiques a éte constatée dans le compte de campagne du candidat. Il en va de même dans ceux de sa fille Marine Le Pen pour les élections de 2012.
667 Selon le CC, le montant des recettes issues des partis politiques représentait 26 452 095 F, soit
4 032 595,89 € dans le compte de campagne de Lionel Jospin en 1995.
668 Dans les comptes de campagne de Ségolène Royal, figure un montant issu des partis politiques de
de 2012, François Hollande ayant reçu 7 186 341 € provenant du PS contre 6 323 771 € donnés par l’UMP à son candidat, Nicolas Sarkozy.
Il faut souligner, d’après les montants indiqués ci-dessus, que les prestations octroyées par les partis politiques en faveur des candidats ne sont pas interdites. Cependant, comme le remarque la CNCCFP dans son mémento de 2012, « il y a lieu de distinguer entre les prestations effectuées par les partis politiques n’ouvrant pas droit au remboursement de l’État, comme des dépenses payées directement par le parti ou des versements définitifs consentis par la formation politique, et celles éligibles au remboursement des lors que le parti établit à l’intention du candidat une facture spécifique à l’élection, individualisée et quantifiée selon le prix normal du marché. Il convient toutefois de considérer que les dépenses facturées par les partis politiques ne pourront être remboursables que si elles concernent des dépenses supplémentaires spécifiques liées à la campagne électorale concernée, ou des dépenses pour lesquelles le parti n’a joué qu’un rôle d’intermédiaire entre le candidat et le fournisseur de service »669. Cette particularité peut être expliqué, par l’absence totale de dépenses payées directement par les partis dans certains campagnes électorales, comme par exemple dans les comptes