Une contribution limitée à l’organisation

56. Le Code et le Code révisé n’apportent qu’une contribution limitée à l’organisation. C’est en effet une question qui est essentiellement de la compétence des Etats et il est difficile de formuler ici des règles : un type d’organisation peut très bien fonctionner dans un pays et être peu approprié dans un autre. Par exemple, la gestion paritaire présuppose l’existence d’un partenariat social. Autre exemple, la centralisation peut relever de la culture politique d’un Etat, alors qu’un autre pratique traditionnellement des solutions décentralisées. L’un des meilleurs livres sur le sujet, celui de Michel VOIRIN, est justement intitulé « L’organisation administrative de la sécurité sociale, un enjeu social et politique »⁶³.

57. Le Code (art. 70 § 3) et le Code révisé (art. 76 § 2) demandent aux Etats d’assumer une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations ; il en va de même de la gestion des institutions et services (art. 71 § 2, respectivement 77 § 3).

58. Lorsque l’administration n’est pas assumée par un département gouvernemental ou un service public, responsable devant un parlement, des représentants des personnes protégées doivent participer à l’administration ou y être associées avec un pouvoir consultatif. Sans y être obligée, la législation nationale peut aussi prévoir la participation des employeurs et des autorités (art. 71 § 1 du Code et art. 77 § 1 du Code révisé).

4.6 Quels point forts et quelles limites ?

59. Le Conseil de l’Europe s’est inspiré judicieusement de l’Organisation internationale du Travail pour entreprendre une harmonisation générale des systèmes de sécurité sociale. Ce point fort ne vise pas l’unification, mais le rapprochement des législations nationales. Pour quelles raisons ? Pour guider les Etats lors de la détermination des composantes essentielles de la sécurité sociale.

60. Ainsi, les normes européennes accompagnent le développement du champ d’application personnel avec le but d’obtenir davantage de personnes protégées, la cible ultime étant l’universalité. Elle est d’ailleurs largement atteinte de nos jours en Europe. La limite sera en conséquence la persistance d’exclus de la protection.

61. Le Conseil de l’Europe a très bien traité la question du champ d’application matériel. Il prend comme base les neuf éventualités classiques, réunies pour la première fois par l’OIT⁶⁴ ; elles figurent aussi dans le Code et le Code révisé. Mais l’Europe de Strasbourg va encore davantage à la rencontre des besoins des populations et elle parvient à dessiner le contenu de la sécurité sociale pour le XXI siècle.

63 Michel VOIRIN : L’organisation administrative de la sécurité sociale. Un enjeu social et politique. Bureau international du Travail. Genève 1991.

64 Dans la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale (1952).

62. La détermination des prestations en espèces reprend les modes de fixation mis au point par l’OIT. Cela permet d’éviter des formules vagues et d’appliquer des pourcentages vérifiables lors des procédures de contrôle. Les limites peuvent résulter ici de pourcentages trop faibles pour garantir une bonne protection lorsqu’une éventualité se réalise. Or, en plus, les Etats ont tendance, depuis plusieurs années, à diminuer les revenus de remplacement dans les régimes publics (cf. les réformes des pensions). Ils ont souvent⁶⁵ une marge pour reculer (abaisser les prestations) avant d’atteindre les pourcentages européens.

63. La contribution relative à l’organisation est limitée. On n’y trouve qu’une règle de responsabilité générale et une place pour la participation. Nonobstant la diversité des systèmes nationaux, des traditions, le respect des solutions qui fonctionnent bien, l’on peut se demander s’il n’y aurait pas un espace à développer pour des règles européennes de bonne gouvernance et pour un renforcement de la participation des populations à la détermination de la sécurité sociale de demain.

4.7 Compatibilité ou opposition avec les instruments de l’ONU, de l’OIT et de l’UE ?

64. L’approche générale de la protection sociale par les Nations Unies est réalisée par des instruments non obligatoires. Elle se situe au niveau de grandes perspectives, une sorte de transition entre les textes de principes⁶⁶ et l’harmonisation. Plusieurs instruments relient la sécurité sociale au progrès et au développement⁶⁷, à l’élimination de l’extrême pauvreté⁶⁸, aux défis de la mondialisation⁶⁹. Ces textes à portée générale reconnaissent la nécessité de développer des systèmes de sécurité sociale⁷⁰. Leur approche dynamique s’associe très bien avec les instruments plus précis du Conseil de l’Europe.

65. Il n’y a évidemment aucune opposition entre l’harmonisation pratiquée au Conseil de l’Europe et à l’Organisation internationale du Travail. En effet, le Code européen de sécurité sociale est calqué sur la Convention OIT N° 102, dont il représente une amélioration⁷¹

65 Cela dépend du niveau atteint par la sécurité sociale dans l’Etat considéré.

. Le Protocole est fondé sur le Code qu’il élève sur certains points. Le Code révisé, aux standards plus élevés, reste dans la même architecture ; d’ailleurs l’OIT a également des normes supérieures. La compatibilité entre les normes d’harmonisation adoptées par l’OIT et par le Conseil de l’Europe, voulue et très bien

66 Voir ci-dessus les N^os 17 sv.

67 Déclaration sur le progrès et le développement dans le domaine social (résolution 2542 [XXIV]), du 11 décembre 1969.

68 Résolution 59/186 sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, du 20 décembre 2004.

69 Déclaration de Shanghai, du 16 juillet 2004.

70 Pierre-Yves GREBER : Le droit international de la sécurité sociale, cité à la note 48, pp. 121-123.

71 Charles VILLARS : Le Code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel.

réalisée, est fort utile aux Etats et à tous ceux qui traitent de droit international. Il y a là un ensemble de synergies bienvenues et précieuses.⁷²

66. Les instruments de l’Union Européenne doivent être distingués selon leur nature juridique. L’UE a adopté deux recommandations relevant de la convergence des objectifs et politiques de sécurité sociale.⁷³ Il y a là une promotion du modèle européen de sécurité sociale tout à fait remarquable et qui appuie l’œuvre du Conseil de l’Europe.

L’UE a aussi adopté des directives développées, dans le domaine de la santé et de la sécurité des travailleurs,⁷⁴ ainsi que dans celui de l’égalité entre femmes et hommes dans la sécurité sociale, régimes légaux⁷⁵ et professionnels.⁷⁶ Dans leur domaine d’application, leur force juridique est évidemment supérieure aux conventions du Conseil de l’Europe : singulièrement, il n’y a pas le passage de la ratification et l’interprétation est faite par la Cour de justice de l’Union. Sur le fond, il n’y a pas de problème de compatibilité.

4.8. Troisième conclusion

67. Sur la base de sa compétence sociale générale, inspiré par ses textes de principes, le Conseil de l’Europe s’est lancé avec dynamisme et efficacité dans l’harmonisation. Il s’agit de guider les Etats afin de réaliser les meilleurs systèmes de sécurité sociale possibles. Les normes européennes traitent ainsi des personnes protégées, des éventualités à couvrir, des prestations et de manière limitée de l’organisation. Les instruments adoptés sont en cohérence avec ceux des autres Organisations internationales. De la sorte, les Etats, mais aussi les partenaires sociaux, ceux qui œuvrent dans le domaine social, bénéficient d’un bon cadre de références.

5. UNE CONTRIBUTION SPECIFIQUE A LA PROTECTION DE QUELQUES EVENTUALITES

68. Restons dans le domaine de l’harmonisation ou rapprochement, sur des points essentiels, des législations. Il s’agit de voir plus concrètement l’apport des normes européennes pour la protection de quelques éventualités. La sélection concerne : les

72 Bettina KAHIL-WOLFF/Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, pp. 140 sv.

73 Recommandation du Conseil du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de protection sociale (92/422/CEE). JOCE du 26 août 1992, N° L 245/49. – Recommandation du Conseil du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale (92/441/CEE). JOCE du 26 août 1992, N° L 245/46.

74 Directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. JOCE du 29 juin 1989, N° K 183/1.

75 Directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en œuvre progressive du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale. JOCE du 10 janvier 1979, N° L 6/24.

76 Directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail. JOUE du 26 juillet 2006, N° L 204/23.

soins de santé, le chômage et l’emploi, la précarité et l’exclusion. Sont pris en considération les instruments déjà évoqués en tant que textes de principes⁷⁷ ou au regard de l’harmonisation⁷⁸ ; l’on y ajoutera une série de recommandations. Au-delà des qualités déjà relevées, le Conseil de l’Europe parvient-il à être concret, peut-il apporter des indications plus techniques utiles aux Etats membres ?

5.1 Soins de santé⁷⁹

5.1.1 Approche centrée sur les soins 5.1.1.1 Le cadre

69. Le Code européen de sécurité sociale et son Protocole (1964)⁸⁰, de même que le Code européen de sécurité sociale révisé (1990)⁸¹ fixent le cadre. En commun, ils contiennent les éléments suivants :

• Les soins sont préventifs et curatifs ;

• Ils sont octroyés par des médecins généralistes, des médecins spécialistes, dans les hôpitaux ou en-dehors de ceux-ci ;

• La prise en charge inclut les produits pharmaceutiques essentiels (Code) ou nécessaires (Code révisé), sur ordonnance d’un médecin ou d’un autre praticien qualifié ;

• Les soins ont pour but de préserver, de rétablir ou d’améliorer la santé, l’aptitude au travail, la capacité de faire face à ses besoins personnels ;

• Une participation aux frais peut être prévue par la législation (ticket modérateur), mais elle ne doit pas entraîner une charge trop lourde pour le bénéficiaire ou son soutien de famille.

70. Le Protocole ajoute les soins d’infirmières et tous les autres soins annexes nécessaires, ainsi que les soins dentaires d’entretien pour les enfants protégés. Il fixe, en pourcent des frais, des maxima pour les tickets modérateurs.

77 Voir ci-dessus les N^os 17 sv.

78 Voir ci-dessus les N^os 38sv.

79 Anne RILLIET HOWALD : La réforme des régimes de soins de santé : cadre international et communautaire, thématiques actuelles, pp. 160 sv. – Bettina KAHIL-WOLFF/Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, pp. 176 sv., 182 sv.

80 Art. 7-12 du Code, certaines dispositions étant améliorées par le Protocole.

81 Art. 8-12 du Code révisé.

71. Le Code européen révisé ajoute :

• Les actes de diagnostic ou de contrôle nécessaires⁸²

• Les soins dispensés par les membres des professions légalement reconnues comme connexes à la profession médicale (professions paramédicales), sous la surveillance d’un médecin ou d’un autre praticien qualifié ;

;

• Les soins dentaires, y compris les prothèses dentaires nécessaires ;

• La réadaptation médicale, y compris la fourniture, l’entretien et le remplacement des prothèses, appareils d’orthodontie, d’aide médicale selon ce qui est prescrit par la législation nationale ;

• Le transport du malade selon les règles nationales.

72. Selon les trois instruments, les soins doivent normalement être accordés pendant toute la durée de l’éventualité couverte. Cependant le Code et le Protocole permettent une limitation (chiffrée) dans le temps, ce qui peut s’expliquer par leur ancienneté (1964). Le Code révisé ne fixe aucune limite de temps.

73. Le Conseil de l’Europe recommande aux Etats membres :

• De promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes dans tous les secteurs et à tous les niveaux du système de santé ;

• D’améliorer l’accès aux services de soins et la qualité de ces services en tenant compte de la situation et des besoins spécifiques des femmes et des hommes ;

• De promouvoir la prise en compte de la question du genre dans le secteur de la santé, avec un développement des connaissances, un suivi, des évaluations.⁸³ 5.1.1.2 La bonne gouvernance

74. La bonne gouvernance est traitée dans le domaine des soins de santé. Le Comité des Ministres recommande :

• La reconnaissance d’un droit de la population à la protection de la santé, avec application des grands principes d’universalité, d’équité, de solidarité ;

• De fonder la bonne gouvernance dans la santé sur les principes de responsabilité, de transparence et de respect des droits des patients ;

• De prévenir et lutter contre la corruption ;

• De mettre en place un système de suivi pour évaluer systématiquement la réalisation de la bonne gouvernance ;

• D’élaborer des codes de conduite pour les acteurs de la santé, incluant des règles sur les conflits d’intérêts ;

82 C’est plutôt une précision apportée par le Code révisé : comment garantir des soins sans diagnostic ni contrôles ?

83 Recommandation CM/Rec (2008) 1 du Comité des Ministres aux Etats Membres sur la prise en compte dans les actions de santé des spécificités entre hommes et femmes, du 30 janvier 2008.

• D’inclure dans la formation des professionnels de la santé la question de la bonne gouvernance⁸⁴.

75. Cette intervention récente (mars 2010) est bienvenue : elle corrige, dans le domaine de la santé, un point faible des instruments normatifs étudiés ci-dessus.⁸⁵ Dans le paragraphe précédent, seuls quelques points forts ont été mentionnés, mais la Recommandation CM/Rec (2010) 6 contient une série d’indications concrètes, utiles aux législateurs et aux gouvernements.

5.1.1.3 Technologies de l’information et soins de santé

76. Le Conseil de l’Europe met en évidence les aspects positifs des nouvelles technologies de l’information, Internet inclus, et les risques. Au titre des éléments positifs, le Comité des Ministres relève notamment : des possibilités nouvelles d’accès aux informations sur la santé ; la participation des citoyens aux questions de santé ; la communication entre individus et personnel de la santé. Au titre des risques sont notamment mentionnés : les inquiétudes concernant la protection des données ; le non-accès de certaines personnes à l’informatique.

77. Le Conseil de l’Europe recommande aux Etats membres : d’adopter un cadre pour les meilleures pratiques ; de reconnaître aux citoyens un droit d’accès aux informations sur les questions de santé ; de promouvoir une coopération internationale dans le domaine de la santé ; de faire en sorte que tous les sites Internet soient transparents sur leur propriété, leurs méthodes, les conflits d’intérêts ; d’encourager les individus et les groupes à tirer avantage d’Internet pour organiser leur défense, partager leurs expériences ; de prendre toutes les mesures de précaution pour que les droits des patients soient protégés comme ils le sont dans leur cadre médical traditionnel ; de permettre aux patients d’accéder à leurs dossiers médicaux ; de former les différents acteurs de la santé ; d’encourager les recherches.⁸⁶

5.1.1.4 Les soins palliatifs

78. Le Conseil de l’Europe s’est aussi exprimé sur une question douloureuse, celle des malades incurables et des mourants. Il relève la nécessité de développer les soins palliatifs⁸⁷

84 Recommandation CM/Rec (2010) 6 du Comité des Ministres aux Etats Membres sur la bonne gouvernance dans les systèmes de santé, du 31 mars 2010.

dans les pays européens, dont davantage de personnes auront besoin. Le Comité des Ministres recommande aux Etats : de faire des soins palliatifs une partie intégrante, essentielle, des services de santé ; d’en garantir à tous l’accès ; de viser la meilleure qualité de vie possible ; de veiller à la qualité des soignants ; de former des

85 Voir ci-dessus le N° 63.

86 Recommandation Rec (2004) 17 du Comité des Ministres aux Etats membres relative à l’impact des technologies de l’information sur les soins de santé –Le patient et Internet, du 15 décembre 2004.

87 Soulagement des symptômes, soutien psychologique, spirituel et émotionnel du patient, soutien de sa famille, à un stade avancé de la maladie.

professions médicales aux soins palliatifs ; de mettre en place les structures nécessaires : à domicile, en établissement, en services d’urgence, en services temporaires ; de soutenir les soignants non-institutionnels, de prévenir la dépression d’épuisement.⁸⁸ 5.1.2. Approche centrée sur des populations

5.1.2.1 Les services de santé dans une société multiculturelle

79. Le Comité des Ministres remarque que l’Europe devient de plus diverse et multiculturelle ; d’où un défi qui s’accroît : comprendre les besoins d’une population multiculturelle et y répondre. Il reconnait que la pauvreté, le chômage, les risques professionnels touchent la population de façon inégale et que les minorités éthniques paraissent particulièrement vulnérables en matière de santé. Le Conseil de l’Europe recommande ainsi aux Etats : une amélioration de l’accès aux services de soins de santé ; l’encouragement de la participation de tous les acteurs concernés, y compris les représentants des minorités ethniques ; de prendre en compte ces dernières dans la promotion de la santé et la prévention ; d’échanger des expériences, des bonnes pratiques et des recherches ; de lutter contre les discriminations ; d’améliorer les communications notamment par la mise à disposition d’interprètes ; d’accroitre la diversité parmi les professionnels de la santé et les travailleurs sociaux ; de développer une base de connaissances sur les besoins des populations multiculturelles et sur les soins qu’elles reçoivent⁸⁹.

5.1.2.2. La promotion de la santé de la famille monoparentale

80. Le Conseil de l’Europe constate une augmentation constante du nombre des familles monoparentales sur le Continent. Beaucoup d’entre elles souffrent de stress. Il s’agit ainsi : de promouvoir leur santé ; d’empêcher l’exclusion sociale et la discrimination ; d’associer lesdites familles à l’élaboration, à l’application et à l’évaluation des politiques les concernant ; de veiller à l’accès aux soins notamment pour les catégories les plus vulnérables (bas revenus, jeunes mères célibataires, minorités ethniques, sans abris) ; de mettre à disposition des équipements spéciaux, tels que des appartements de séjours temporaires pour les périodes de crises (séparation, divorce, violence) ; de régler des situations concrètes telles que l’adaptation des horaires des crèches et des emplois, la possibilité de rester à domicile pour soigner un enfant malade⁹⁰.

88 Recommandation Rec (2003) 24 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l’organisation des soins palliatifs, du 12 novembre 2003.

89 Recommandation Rec (2006) 18 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les services de santé dans une société multiculturelle, du 8 novembre 2006.

90 Recommandation N° R (97) 4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les moyens d’assurer et de promouvoir la santé de la famille monoparentale, du 13 février 1997.

5.1.2.3 La santé des personnes en situation marginale

81. Ici aussi, le Conseil de l’Europe constate une augmentation de cette population sur le Continent. Les problèmes rencontrés par les marginaux ont de graves répercussions sur leur santé ; la situation devient de plus en plus préoccupante pour les intéressés, les familles et l’Etat ; l’on constate un stress influant sur la santé physique et mentale. Le Comité des Ministres recommande : de renforcer la protection des droits de l’être humain, la solidarité et l’équité ; de mettre en place des systèmes de santé généraux et efficaces ; d’assurer l’égalité d’accès aux services de santé ; d’associer les intéressés aux décisions les concernant ; d’orienter et de former les agents de l’administration et des services impliqués ; d’encourager la formation des professionnels et des organisations non gouvernementales⁹¹.

5.2 Chômage / emploi 5.2.1 Approche globale 5.2.1.1 Le cadre classique

82. Le Code européen de sécurité sociale (1964)⁹² et son Protocole, ainsi que le Code européen de sécurité sociale révisé (1990)⁹³ cadrent la protection relative au chômage. En commun, ils comprennent les éléments suivants :

• Ils protègent à l’égard du chômage complet, défini comme l’absence de gain due à l’impossibilité d’obtenir un emploi convenable, pour une personne protégée, capable de travailler, disponible pour le travail et, précise le Code révisé, effectivement en quête d’un emploi ;

• Les prestations sont servies sous forme de paiements périodiques, soit les indemnités de chômage ;

• Leur octroi peut être subordonné à l’accomplissement d’un stage considéré comme nécessaire pour éviter les abus ;

• Après avoir envisagé une protection pendant toute la durée de l’éventualité, les deux instruments permettent aux Etats de limiter dans le temps les prestations (sans quoi il n’y aurait pas eu de ratifications pour ce risque).

83. Le Protocole au Code européen de sécurité sociale fait un lien utile avec l’emploi :

• Les Etats doivent prendre des mesures pour maintenir l’emploi à un niveau élevé et stable dans le pays ;

91 Recommandation Rec (2001) 12 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l’adaptation

91 Recommandation Rec (2001) 12 du Comité des Ministres aux Etats membres sur l’adaptation