- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente - La réunion est ouverte à 9 heures.
Proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale – Audition de Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État chargée des personnes handicapées
Mme Catherine Deroche, présidente. – Mes chers collègues, nous accueillons ce matin Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État chargée des personnes handicapées, que je remercie d’avoir accepté notre invitation à échanger sur les dispositions de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, portant diverses mesures de justice sociale. Je salue les commissaires qui assistent à cette réunion à distance. Cette audition fait l’objet d’une captation vidéo qui sera ensuite disponible sur le site du Sénat en vidéo à la demande.
Le parcours du texte qui nous occupe ce matin mérite quelques précisions. Je voudrais tout d’abord rappeler que le Sénat a rejeté, en octobre 2018, une proposition de loi déposée par notre collègue Laurence Cohen tendant à supprimer la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Nous reviendrons bien sûr sur les termes du débat qui s’était alors instauré, mais je voudrais relever que notre rapporteure d’alors, notre collègue Cathy Apourceau-Poly, indiquait dans son rapport que la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du ministère avait été incapable d’évaluer le montant d’une telle réforme.
Il y a un an, en février 2020, l’Assemblée nationale a adopté la proposition de loi présentée par Mme Jeanine Dubié et plusieurs de ses collègues membres du groupe Libertés et territoires, dont la principale disposition opère cette suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l’AAH.
Depuis, aucun groupe politique n’a demandé l’examen de ce texte au cours d’un de ses espaces réservés. Néanmoins, une pétition lancée le 10 septembre 2020 sur la plateforme en ligne du site du Sénat demandait au législateur « dès que possible une nouvelle loi pour mettre fin à cette incongruité et injustice fondamentale ».
À la demande du président du Sénat, notre commission des affaires sociales a examiné cette pétition le 20 janvier dernier. Sur le rapport de notre collègue Philippe Mouiller, la commission a recommandé, d’abord, qu’une étude d’impact, le cas échéant confiée à un cabinet indépendant, soit réalisée, ensuite, que la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale soit inscrite à l’ordre du jour, et enfin, que la ministre soit entendue en commission.
Si les deux derniers points sont satisfaits, aucune étude d’impact approfondie n’a été réalisée, faute de données disponibles. Nous avons été assez surpris de cette difficulté des différents organismes à produire des données dans des délais compatibles avec l’examen du texte. C’est d’autant plus surprenant qu’une réflexion est en principe engagée sur l’évaluation des différents minima sociaux dans le cadre du projet de revenu universel.
La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) a certes réalisé des travaux statistiques, mais elle n’est pas en mesure de travailler sur les
données de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) qui, elle-même, ne dispose pas de simulateur permettant d’évaluer les effets de la proposition de loi pour les 25 % d’allocataires actuels de l’AAH qui sont en couple. Nous attendons ainsi de la CNAF qu’elle nous précise les profils des allocataires qui seraient perdants à l’issue de cette réforme.
Si les bénéficiaires potentiels du texte ont su faire entendre leur voix, il n’en va pas de même pour ceux qui y perdraient et que nous ne pouvons pas négliger.
Un an après son adoption et plus de deux ans après l’irruption de ce sujet dans le débat public, l’impact de ce texte reste donc à préciser. Au-delà, il ouvre un débat sur la nature même de l’allocation et plus généralement sur l’évolution de nos aides sociales.
L’AAH a été créée en 1975 en même temps que le minimum vieillesse. Les deux allocations avaient alors le même montant et le même objectif : lutter contre la pauvreté de personnes qui se trouvaient dans l’incapacité de travailler.
Le texte soumis à notre examen acte un changement de nature de l’AAH. Il s’agirait non plus seulement de lutter contre la pauvreté des personnes handicapées, mais aussi de rechercher une forme de compensation du handicap par la solidarité nationale. Le soutien à l’autonomie de la personne justifierait que ne soient plus pris en compte les revenus du foyer auquel elle appartient.
C’est sur tous ces sujets que nous souhaiterions vous entendre, madame la ministre. Je vous laisse donc la parole pour un propos introductif avant que ne s’engage le débat avec notre rapporteur, Philippe Mouiller, ainsi qu’avec les autres commissaires.
Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées. – Depuis l’élection du Président de la République le 14 mai 2017, l’ensemble du Gouvernement est mobilisé pour redonner aux 12 millions de Français en situation de handicap leur pouvoir d’agir, pour rendre notre société pleinement inclusive. Cette ambition, traduite déjà dans les faits par le rattachement de mon secrétariat d’État auprès du Premier ministre, est un changement de paradigme radical qui nourrit chacune de nos politiques publiques, chacune des lois portées devant le Parlement.
L’ambition se traduit aussi dans le budget de 51 milliards d’euros que nous consacrons à l’amélioration et à la simplification du quotidien des personnes en situation de handicap, soit 2,2 % de notre produit intérieur brut (PIB). Ce budget doit permettre aux personnes en situation de handicap une citoyenneté comme les autres.
Mes valeurs pour porter et déployer cette ambition puisent leur source dans les principes républicains : l’égalité des chances, la liberté de choix, l’équité et la justice. Je suis foncièrement convaincue que notre contrat social répond à ces aspirations, garantissant ainsi la cohésion nationale. Le droit que nous nous sommes donné en commun participe des fondations solides de notre société. Ce droit commun nous oblige certes, mais avant tout nous protège collectivement.
Vous avez souhaité m’auditionner sur les deux dispositions de la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale qui prévoient, d’une part, la suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l’AAH, ainsi que dans son plafonnement pour les personnes en situation de handicap, qu’ils travaillent en milieu ordinaire ou en établissement et service d’aide par le travail (ESAT), et, d’autre part, le relèvement de l’âge maximum pour bénéficier de la prestation de compensation du handicap
(PCH) de 60 ans à au moins 65 ans, pour tenir compte notamment de l’allongement de l’espérance de vie.
Tout d’abord, je souhaite vous remercier très sincèrement de me donner l’opportunité de m’exprimer sur une question de fond aussi importante, celle des bases de notre système de solidarité nationale qui est le garant de l’égalité des chances. La solidarité nationale ne saurait être pensée en dehors de toute autre forme de solidarité. Parce que le foyer est la cellule protectrice de notre société, la solidarité nationale, qui est au cœur de l’ADN de notre pays, doit s’articuler avec les solidarités familiales. Parce que c’est le fondement même de notre système que d’assurer la juste redistribution de l’effort de solidarité vers ceux qui en ont le plus besoin, il est légitime de tenir compte de l’ensemble des ressources du foyer des bénéficiaires. Nous parlons donc bien ici de droit commun. C’est le fondement même du code civil, qui consacre à l’article 220 la solidarité entre époux. Et je crois ne pas trop m’avancer en disant que chacun, ici, est très attaché à ce pilier de notre protection sociale.
Les allocations font partie de notre contrat social, fondé sur l’équité des charges entre les foyers. L’AAH est une allocation bâtie sur le droit commun qui répond à ces principes. Dans ce contexte et parce qu’ils remettent en question la notion distributive et solidaire de notre système d’allocations, les articles 2 et 3 de cette proposition de loi, qui concernent plus particulièrement l’AAH méritent un débat de fond.
L’AAH, vous l’avez rappelé, madame la présidente, a été créée par la loi du 30 juin 1975 afin d’assurer des conditions de vie dignes aux personnes en situation de handicap dont les ressources sont les plus faibles. Depuis 2017, nous avons voulu redonner du pouvoir d’achat aux personnes en situation de handicap. Cette volonté s’est traduite par l’augmentation de 100 euros par mois de l’AAH pour 1,2 million de bénéficiaires, soit plus de 2 milliards d’euros sur le quinquennat. Aujourd’hui, l’AAH représente 12 milliards d’euros dans le budget global de 51 milliards d’euros.
En supprimant la notion de plafond et le principe même d’allocation, la proposition de loi fait sortir les 1,2 million de bénéficiaires de l’AAH du droit commun auquel les personnes en situation de handicap aspirent pourtant fortement. En adoptant cette proposition de loi, nous les exclurions de cette notion de partage des ressources et des charges dans un foyer. En individualisant une allocation sans condition de ressources, ce qui n’existe nulle part ailleurs, nous réduirions à néant le fondement de notre solidarité : soutenir ceux qui en ont le plus besoin. L’adoption de cette proposition de loi entraînerait 20 milliards d’euros de dépenses nouvelles, sans garantie d’une réponse appropriée.
La proposition de loi ouvre également la brèche vers la déconstruction de nos dispositifs de protection sociale, dont le revenu de solidarité active (RSA), l’aide personnalisée au logement (APL), etc. Par ailleurs, une personne en situation de handicap peut percevoir plusieurs allocations en même temps. Pourquoi bénéficierait-elle d’une allocation sans condition de ressources et d’une autre avec condition de ressources ? C’est toute la cohérence de notre système qui est remise en cause. Nous ne pouvons demander légitimement que les personnes en situation de handicap soient des citoyens à part entière s’ils ne s’inscrivent pas dans les dispositifs de notre contrat social fondé sur le droit commun.
Rappelons que la conjugalisation de l’AAH a été conçue en tenant compte de la situation de handicap. Les abattements sur les ressources prises en compte pour l’éligibilité à l’AAH sont nettement supérieurs à toutes les autres allocations. Ils concernent les revenus du
conjoint bien sûr, mais aussi les revenus du bénéficiaire. On oublie trop souvent que, dans un couple, ça peut être la personne handicapée qui travaille et son conjoint qui ne travaille pas.
À ces abattements s’ajoute un montant de plafond plus élevé que pour les autres minima sociaux. Ces règles, qui marquent la reconnaissance de la distance objective et subie des bénéficiaires de l’AAH à l’emploi, leur permettent de cumuler plus longtemps l’AAH avec un revenu d’activité – dans les couples, 35 % des personnes en situation de handicap travaillent.
Je voudrais maintenant rétablir quelques vérités.
Le plafond pour percevoir l’AAH lorsqu’on est en couple est de 3 000 euros si c’est la personne handicapée qui travaille, et de 2 270 euros si c’est son conjoint, en raison d’un abattement supérieur à 50 % sur les revenus du bénéficiaire et de 28 % sur ceux du conjoint – il est de 10 % pour le RSA. Or ce plafond rehaussé serait supprimé avec la déconjugalisation.
Nous devons être pragmatiques et voir qui seraient les gagnants et les perdants d’une telle mesure. L’individualisation des ressources favoriserait surtout les couples actuellement inéligibles en raison d’un montant de ressources trop élevé. Les perdants seraient les 44 000 allocataires qui travaillent, en couple avec un conjoint qui perçoit peu ou pas de revenus. Ces personnes, dans une situation globalement plus précaire, bénéficient aujourd’hui de l’effet protecteur d’un plafond rehaussé pour le couple. Cela illustre le caractère redistributif de la prise en compte de la situation familiale dans l’attribution de l’AAH et le risque que comporte la modification de ses modalités.
J’entends la demande de déconjugalisation. Mais comprenons que, le législateur, depuis des années, a également pris en compte la situation de handicap dans le foyer pour la fiscalisation des revenus, dont l’exclusion de l’AAH de l’assiette fiscale ou l’instauration d’une demi-part supplémentaire dans le foyer comptant une personne handicapée.
Depuis la loi de 2005, la PCH assure la prise en compte de la situation de handicap sans condition de ressources. Cette prestation vise précisément à compenser les besoins d’autonomie des personnes avec des aides spécifiques. En 2019, nous lui avons consacré 2,6 milliards d’euros, en cofinancement avec les départements.
La PCH et l’AAH répondent donc à des objectifs différents : la première vient compenser la situation de handicap, alors que la seconde assure un revenu digne pour les personnes à faibles ressources. La prestation de compensation de handicap est d’ailleurs visée par l’article 4 de la proposition de loi qui prévoit de relever l’âge maximum pour en bénéficier de 60 ans à au moins 65 ans. Nous ne pouvons prendre de telles dispositions, qui entraîneraient un coût supplémentaire de 20 millions d’euros, sans avoir mené de concertation avec les présidents des conseils départementaux.
Je voudrais à présent revenir sur l’appel des associations concernant la situation des femmes victimes de violences à laquelle je suis très sensible. Il faut pouvoir mieux aider les femmes en situation de handicap qui subissent des violences conjugales. Quatre femmes handicapées sur cinq sont victimes de violences de toute nature, et 31 % de ces femmes subissent des violences physiques.
Actuellement, en cas de changement de situation familiale, grâce à notre collaboration avec la Caisse d’allocations familiales (CAF), les ressources du conjoint ne sont plus prises en compte dans le calcul de l’AAH. Cette mesure s’applique également en cas de
séparation à la suite de violences conjugales, et les femmes n’ont pas à justifier de la situation de violence. Lorsqu’une séparation est signalée à une CAF, celle-ci s’engage à la traiter prioritairement, en dix jours au plus tard. J’ai bien conscience que cette démarche demande déjà une certaine autonomie qui est parfois irréalisable s’il y a emprise du conjoint, notamment en cas d’autisme ou de handicap psychique. Nous devons donc organiser de manière opérationnelle sur le terrain, en lien avec les associations, les modalités d’accompagnement de ces femmes. Je sais pouvoir compter sur ma collègue Élisabeth Moreno et son engagement sans faille sur le sujet. Nous n’allons pas réinventer les choses, mais il nous faut mobiliser les acteurs du territoire.
Pour conclure, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez raison de vouloir porter ce débat de société, car c’est un vrai sujet de fond qui donne lieu à beaucoup de préjugés et a des répercussions importantes sur la situation personnelle des personnes en situation de handicap. Nos politiques doivent être tournées vers les plus fragiles, dans une optique de justice sociale.
Pour ces raisons, je vous propose qu’une mission, placée sous l’égide de parlementaires, travaille à la simplification et à l’articulation des dispositifs existants, ainsi qu’à l’approfondissement de l’étude d’impact, pour assurer un soutien plus efficace et équitable aux personnes en situation de handicap. Il sera également nécessaire d’améliorer les modalités de cumul des allocations avec les revenus d’activité de la personne et du couple, pour favoriser l’autonomie de chacun. Ces travaux seraient de nature à répondre au débat légitime sur le niveau de solidarité nationale qu’il faut consacrer à l’autonomie des personnes en situation de handicap.
Pour toutes ces raisons, vous l’aurez compris, je ne suis pas favorable, en l’état, à cette proposition de loi.
Mme Catherine Deroche, présidente. – Merci beaucoup de toutes ces précisions et de ces rappels nécessaires.
M. Philippe Mouiller, rapporteur. – J’ai plaisir, madame la ministre, à vous retrouver pour un débat fort utile sur l’AAH. J’aurais préféré que nous examinions ce texte de loi dans d’autres conditions et que l’Assemblée nationale parvienne à une rédaction plus aboutie. Pour des dépenses atteignant 20 milliards d’euros, les conditions d’une proposition de loi ne sont pas optimales.
Vous avez dressé un tableau précis des aides aux personnes handicapées, mais celles-ci nous font toujours part de leurs spécificités et de leurs difficultés à vivre. Le droit commun n’est pas un argument qui les atteint, lorsqu’il s’agit de leurs problèmes.
Nous aurons au Sénat le débat de fond sur la définition de l’AAH, qui n’a jamais été clarifiée. Cette allocation est à la fois un minimum social et une compensation de l’éloignement de l’emploi, liée à la spécificité du handicap. Les argumentaires penchent parfois du côté de la solidarité nationale, ce qui justifie la prise en compte des revenus du conjoint, et parfois du côté de la compensation.
Votre gouvernement est toutefois à l’origine de deux événements importants. Il a d’abord fait le choix de sortir l’AAH du revenu universel d’activité, donc de ne pas considérer l’AAH comme un minimum social. Il a aussi fait le choix de créer une cinquième branche de
la sécurité sociale consacrée à l’autonomie, sans réellement en définir le cadre. Le débat sur la compensation doit alors être de nouveau pris en considération.
J’ai un sentiment mitigé, car nous n’avons pas été suffisamment nourris de chiffres. Nous n’avons pas pu solliciter de cabinet d’études indépendant comme nous le souhaitions, faute d’accès aux données et parce que les administrations se renvoient mutuellement la balle. Cela pose plus largement la question du pilotage de la politique du handicap. Comment évaluer les impacts d’un tel texte, voire de tous les dispositifs existants, quand on manque de données, et ce, alors même que la cinquième branche est déjà créée ?
Une évolution possible de la prestation pourrait consister à répondre à une demande de soutien à l’autonomie individuelle au moyen d’une prestation en espèces de compensation. Pourriez-vous être favorable à une telle transformation de l’AAH ? Faudrait-il dès lors rapprocher l’AAH d’autres prestations de compensation existantes ?
Que vous inspire la proposition du rapport Vachey de loger l’AAH dans la branche autonomie ? Au-delà de cette proposition de loi, comment voyez-vous d’une manière générale l’évolution de l’AAH ?
Enfin, le décalage à 65 ans de la barrière d’âge pour solliciter la PCH est également un point du texte. Cela aura un impact sur l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Qu’en pensez-vous ?
Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État. – La loi de 2005 n’est pas allée vers un système d’information des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), car les départements revendiquaient leur autonomie de gestion. Nous avons perdu quinze ans.
Pour une vision globale, dès mon arrivée au Gouvernement, j’ai accéléré la mise en place du système d’information commun et nous avons ajouté 25 millions d’euros pour améliorer sa qualité et beaucoup mieux piloter notre politique publique.
La Drees mène un travail remarquable, mais la difficulté est d’évaluer des allocataires pour l’heure inconnus puisqu’ils ne sont pas encore dans le système. En effet, la déconjugalisation rendrait de nouvelles personnes éligibles à la prestation. Nous devons approfondir notre étude d’impact, certainement en rassemblant nos différents services administratifs et statistiques, la CAF, ainsi que les départements.
Le sujet de la cinquième branche est extrêmement important. J’ai lancé des travaux d’articulation entre l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) et la PCH pour améliorer les droits d’options, qui sont trop complexes. La politique du handicap manque de lisibilité, ce qui a créé des non-recours au fur et à mesure que nous créions de nouveaux droits. D’où cette mission que je souhaite lancer, pour nous donner du temps et des moyens.
Je suis ouverte à la sollicitation d’un prestataire.
Notre système n’est pas dépourvu d’ambiguïté. D’une part, les associations souhaitaient extraire l’AAH de la réflexion sur le revenu universel d’activité. Je rappelle d’autre part que l’AAH a été portée à un niveau très important, 903 euros par mois, quand d’autres allocations sont de moindre niveau. Nous devons protéger cette allocation qui vise à pallier la difficulté à vivre de revenus d’activité dans un système complet et, certainement, un peu complexe.